电力体制改革:游戏规则的改变



一、电力体制改革
(一)电力体制改革的目标和内容
改革开放以来,我国电力工业发展迅速,取得了巨大的成就,有力地支持了国民经济的快速发展。但是在发电、输电、配电各环节实行一体化垄断经营的旧的电力体制越来越不适应建立社会主义市场经济体制的要求。根据党中央、国务院对垄断行业进行改革的总体部署,国务院于2002年3月份正式批准了《电力体制改革方案》,并决定由国家计委牵头,成立电力体制改革工作小组,负责组织电力体制改革方案实施工作。
1、改革的目标
2002年4月,电力体制改革方案开始进入实施阶段。此次电力体制改革的总体目标是:打破垄断,引入竞争,提高效率,降低成本,健全电价机制,优化资源配置,促进电力发展,推进全国联网,构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。[1](1)我国电力体制将实施厂网分开,重组发电和电网企业;(2)实行竞价上网,建立电力市场运行规则和政府监管体系,初步建立竞争、开放的区域电力市场,实行新的电价机制;(3)制定发电排放的环境折价标准,形成激励清洁电源发展的新机制;(4)开展发电企业向大用户直接供电的试点工作,改变电网企业独家购买电力的格局;(5)继续推进农村电力管理体制的改革。
2、改革的主要内容
1)厂网分开
在发电环节引入竞争机制,首先要实现“厂网分开”,主要是指将国家电力公司管理的资产按照发电和电网两类业务划分,并分别进行资产重组。日前,国务院已正式批复了《发电资产重组划分方案》,在原国家电力公司的基础上,成立了2家电网公司,5家发电集团公司和4家辅业集团公司。
电网环节分别设立国家电网公司中国南方电网有限责任公司。国家电网公司作为原国家电力公司管理的电网资产出资人代表,按国有独资形式设置,在国家计划中实行单列。由国家电网公司负责组建华北(含山东)、东北(含内蒙古东部)、西北、华东(含福建)和华中(含重庆、四川)五个区域电网有限责任公司或股份有限公司。西藏电力企业由国家电网公司代管。国家电网公司主要负责各区域电网之间的电力交易、调度,参与跨区域电网的投资与建设;区域电网公司负责经营管理电网,保证供电安全,规划区域电网发展,培育区域电力市场,管理电力调度交易中心,按市场规则进行电力调度。区域内的省级电力公司可改组为区域电网公司的分公司或子公司。南方电网公司由广东、海南和原国家电力公司在云南、贵州、广西的电网资产组成,按各方面拥有的电网净资产比例,由控股方负责组建南方电网公司。
发电环节按照现代企业制度要求,将国家电力公司管理的发电资产直接改组或重组为规模大致相当的5个全国性的独立发电公司,它们分别是:中国华能集团公司中国大唐集团公司中国华电集团公司中国国电集团公司中国电力投资集团公司。逐步实行“竞价上网”,开展公平竞争。
在“厂网分开”的改革中,还将对现国家电力公司系统所拥有的电力设计、修造、施工等辅助性业务单位和“三产”、多种经营企业进行重组,逐步与电网企业脱钩,进行公司化改造,进入市场。成立的4家辅业公司分别是:中国电力工程顾问集团公司中国水电工程顾问集团公司中国水利水电建设集团公司中国葛洲坝集团公司。医疗和教育单位按国家规定实现属地化管理。“三产”和多种经营企业可参加发电企业的重组,也可以交由地方政府管理。
2)成立电力监管委员会
为了对电力企业进行有效的监管,国务院决定成立国家电力监管委员会,按照垂直管理体系,向区域电网公司电力交易调度中心派驻代表机构。采取集中模式,设立独立的、全国统一的电力监管机构,即国家电力监管委员会,是此次电力改革的一个重要内容。
电力监管委员会的主要职责应当包括制订市场运营规则,监管市场运行,维护公平竞争;向政府价格主管部门提出调整电价建议;监督电力企业生产标准,颁发和管理电力业务许可证;处理电力纠纷;负责监督社会普遍服务政策的实施。目前,国家电力监管委员会的主要负责人已经明确,“三定”方案即将上报国务院审批,可逐步正常运转。然而,电力改革牵动着方方面面,如果区域性以及全国统一的电力市场不能形成,电监会将难以有效发挥作用。电力市场的完善和培育,客观上需要电力交易市场的形成。
3)理顺电价机制
理顺电价机制是电力体制改革的核心内容,新的电价体系将划分为上网电价、输配电价和终端销售电价。首先在发电环节引入竞争机制。对于仍处于垄断经营地位的电网公司的输、配电价,要在严格的效率原则、成本约束和激励机制的条件下,由政府确定定价原则,最终形成比较科学、合理的销售电价。
(二)电力拆分,发电企业竞争呈现新格局
2002年12月,继中国电信、中国民航之后,中国电力的拆分也正式拉开了帷幕,新组建或改组的十一家公司正式宣告成立。新成立的电力公司包括:国家电网公司和中国南方电网有限公司,以及中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司、中国电力投资集团公司等五家发电公司,和中国电力工程顾问集团公司、中国水电工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司和中国葛洲坝集团公司等四家辅业公司。上述11家公司的成立,是我国电力体制改革的重要成果,标志着中国的电力工业由此进入了一个崭新的发展时期。
拆分重组完成,中国发电企业将形成全面竞争的格局,竞争各方包括新成立的五大发电集团、其他发电集团、地方发电企业。
其中五大电力集团将构成发电集团的第一阵营。根据资产划分方案,华能集团将增加部分水电资产和西部地区发电资产,可控容量将达到3627万千瓦,权益容量1938万千瓦。中电投资集团将拥有原国家电力公司在香港注册的中国电力国际有限公司的资产,可控容量将达2889万千瓦,权益容量为2196万千瓦。大唐电力拥有北京大唐发电股份有限公司,可控容量3225万千瓦,权益容量2035万千瓦;华电集团拥有山东国际电源开发股份有限公司,可控容量3109万千瓦,权益容量2092万千瓦;国电集团拥有国电电力发展股份有限公司,可控容量3043万千瓦,权益容量2035万千瓦。
表一:五大发电集团及辅业集团的资产情况一览表
 
装机容量(万千瓦)
权益容量(万千瓦)
主要上市公司
华能集团
3627
1938
华能国际(600011)
国电集团
3043
2035
国电电力(600795)长源电力(000966)
大唐集团
3225
2035
北京大唐(H0991)桂冠电力600236)华银电力(600644)
华电集团
3109
2092
山东国电(H1071)龙电股份(600726)
中电投集团
2889
2196
漳泽电力(000767)九龙电力(600292)
辅业集团
920
京能热电(600578)鲁能泰山(000720)皖能电力(000543)
赣能股份(000899)豫能控股(001896)申能股份(600642)
除华能国际电力股份公司、北京大唐发电股份公司、国电电力发展股份公司、山东国际电源股份公司外,国家电力公司在规模较小的上市发电公司股权也分别划入5家发电集团公司:浙江东南发电股份有限公司划归华能集团,桂冠电力和华银电力公司划归大唐集团,黑龙江电力股份有限公司划归华电集团,湖北长源电力发展股份公司划归国电集团,山西漳泽电力和重庆九龙电力股份有限公司划归中电投集团。
已形成较大规模的水电流域开发公司也分别划入5家发电集团公司:澜沧江水电开发公司划归华能集团,龙滩水电开发公司划归大唐集团,乌江水电开发公司划归华电集团,清江水电开发公司和国电大渡河水电开发公司划归国电集团,黄河上游水电开发公司和五凌水电开发公司划归中电投集团。
另外,在整个国电系统2万多万千瓦的发电资产中,没有进入重组的发电可控容量达4053.51万千瓦,权益容量达3384.05万千瓦,占全部国电资产约20%。对于重组中设立的辅业集团公司(包括区域公司、省公司设立的辅业集团公司),划拨的参股发电资产权益容量920.01万千瓦,用于支持主辅业分离改革;为南方电网公司预留用于保留或转让的发电资产可控容量276万千瓦(权益容量219万千瓦);国家电网公司保留并转让的发电资产870万千瓦。
在五大发电集团之外,隶属于国家计委的国华电力、隶属于国家开发投资公司的国投电力以及长江电力,将构成仅次于五大发电集团的第二梯队。国华电力、国投电力的装机容量均在1000万千瓦以上,电源布点比较均衡合理,在争夺新建电源项目上也有实力和影响力强大的大股东做其后盾,在发电市场中有足够的发展空间。长江电力总股本为55.3亿股,由三峡总公司(占总股本的89.5%)以电厂经营性资产形式出资,联合华能国际集团、中国石油天然气集团、中国核工业集团,葛洲坝集团、长江水利委员会设计院共同发起设立,所包含的三峡水电厂属于国家重点项目,其市场份额有一定的保证。
相比之下,地方性的发电企业在新市场格局中存在较大的不确定性。除了一些已经有较大规模的地方性发电集团,如粤电资产管理公司、内蒙古电力集团、深圳能源集团等,或者一些地方发电企业组织起来形成的发电集团,其它的小规模发电企业在新格局中将很难寻找到自己的位置。
二、电价改革
(一)电价构成
1、上网电价
上网电价是指独立经营的电力生产企业向电网输送电力商品的结算价格。现行上网电价是由个别成本决定的单一制电价,计算公式如下:
发电利润=还贷利润+企业留利+投资者回报。
上网电价=发电成本+发电税金+发电利润+厂供电量[2]
在这种定价方法中,发电利润是预先可以设计的。改革开放初期,这种“还本付息电价”的政策在一定程度上打破了电力工业的垄断格局,为吸引更多的投资主体进入发电行业发挥了积极作用。但今天,这一政策已暴露出种种不足。“还本付息电价”没有反映社会平均价格水平。“一厂一价,还本付息”是造成电力工程造价飞速上涨的主要原因。实行这些政策使投资者放松了对工程造价的控制和管理。而把主要精力花在上网电价上。电力项目概算超估算,预算又超概算,决算还超预算的现象比比皆是。“七五”期间,发电机组平均造价约为1500元/千瓦,到了“九五”初期已高达7000元/千瓦。根据国家有关部门的统计显示,电力工程造价的上涨幅度在全国各行业中排列前几位。
面对单一制电价的种种问题。上网电价确定的方法迫切需要革新。两部制电价是国际上广泛应用的一种方法,将上网电价分成容量电价和电量电价两部分,与单一制电价相比,两部制电价具有诸多的优点。
在两部制电价中,容量电价主要解决发电企业还本付息问题,根据固定成本来核算,与发电量无关,根据国家批准的每一个电厂的不同电价,分别核定其容量电价。固定的容量电价可以作为电厂的基本收入,用以补偿国家成本、财务费用、固定税金和基本利润。另外一部分就是电厂超过一定容量所发的电,只能按电量电价来收取电费,电量电价一般由上网竞价产生,一般要比单一制电量电价低,扣除生产成本后的毛利较低,利润率主要取决于燃料成本及其他与发电量有关的可变成本。
在这种定价方式下,发电效益包括容量效益和电量效益:
发电收入=容量收入十电量收入=(容量×容量电价)+(电量×电量电价)
发电利润=发电收入-发电成本
2、输配电价
虽然从理论上说,配电环节也存在着引入竞争机制的可能性,但是,配电环节的竞争远比发电环节竞争所需的条件更为严格和复杂。即便是电力产业规制改革“模楷”英国,也是在发电价格市场化8年之后才全面实行配电的市场化。
目前,我国的输配电设施主要由政府拥有。国家电力公司系统和省级政府拥有的电力公司输电、配电单位与发电厂实行统一经营、统一管理、统一核算,各环节的生产成本在政府核定的电网对用户的销售电价中体现。全国平均输配电价格约为0.03-0.14元/千瓦时,占销售电价的30%-35%。
《国家计委关于规范电价管理有关问题的通知》指出:“电网输配电价格应按照合理补偿成本费用、合理确定收益、依法计入税金的原则核定。”为了扭转电网发展滞后于电源发展的情况,提高电网运行质量和安全水平,必须从电价中剥离输配电价,按照通知要求单独核定各电网的输配电价,实行一个电网一个标准。由于电网经营具有自然垄断性,根据我国电力产业现状,应对其成本变化情况进行国家和社会的监督、实行政府指导价。在高压输电与低压配电资产分开核算的基础上,按补偿成本、合理收益的原则,分别核定电网高压输电价格和低压配电价格。上网电价加上高压输电价格为批发电价,批发电价再加上低压配电价格即为零售电价。 
3、销售电价 
销售电价是指电力公司将电力商品销售给用户的到户价,一般是由计委会同当地物价管理部门来制定。我国目前基本上没有输配电的价格形成机制,销售电价与上网电价之间的差额可看作输配电价,其中包括各种基金及附加(如三峡建设基金)。2001年底我国平均销售电价为0.41元/千瓦时,平均上网电价为0.282元/千瓦时,上网电价占销售电价68%的比重。
(二)电价改革趋势
电力体制改革实施后,电价分为上网电价、输电电价、配电电价和终端消费电价。上网电价将由目前的成本收益法定价变为两部制电价,即由国家制定的容量电价和市场竞价产生的电量电价组成;输、配电电价由政府确定定价原则;终端销售电价以上述电价为基础形成,建立与上网电价联动的机制。在条件具备的地区,发电企业可通过协商直接向大用户供电。国家还将制定发电排放的环保折价标准,鼓励发展清洁电源。在新的电价机制基础上,根据各区域和全国资源的实际分布情况,将在各区域电网公司设置一个或几个电力调度交易中心,交易中心开放市场,推进全国联网,实现资源优化配置。
电力体制改革实施后,电价体制改革率先在发电环节展开。众所周知,电力需求受到国民经济循环周期和国家宏观调控政策的影响,特别是受到供电地区经济发展速度和工业企业对电力需求的影响。由于各地经济发展不均衡,导致各地电力供求状况也不同,电力上市公司电价水平和经济效益的地域性差异相当明显。位于东南沿海经济发达地区的广东地区的电价、盈利水平就明显高于位于经济欠发达地区的内地各个省份,如东北地区和西部地区。但是,竞争的进一步加剧,将全面压缩发电企业利润,电价定价模式的改变将促使发电企业转向投入看产出、经营讲盈亏、管理抓成本的集约化经营方式。重管理、深挖潜,降损耗、压成本将成为发电企业获得竞争优势的重要手段。
在电改完成后,未来上网电价将呈现长期下降的趋势,各发电公司只有通过增加发电量、压缩成本、规模扩张等方式来保持业绩的稳定和增长。对于电价较高的区域,比如广东,电价下降的趋势将会非常明显。2002年10月,粤电力(000539)、广州控股(600098)、深能源(000027)和穗恒运A(000531)分别就所属电厂电价调整情况发布了公告。根据广东省物价局《关于广州市部分电厂上网电价的通知》,广州控股属下的广州珠江电力有限公司的上网电价由0.41元/度下调到0.31元/度,广州东方电力有限公司的上网电价则由0.44元/度下调至0.35元/度。深能源下属电厂的电价下调幅度同样非常大,妈湾电厂1、2号机组上网电价由0.44元/度下调至0.34元/度,西部电厂上网电价由0.43元/度下调至0.39元/度。而粤电力的沙角A电厂上网电价调整为0.31元/度,穗恒运的上网电价调整为0.37元/度。据估算,多数电厂电价调整幅度在15%左右,部分电厂电价下调高达20%。这对发电企业的利润将会形成重大影响。
2001年年报显示,电力板块中上网电价最高的深南电(000037)为0.78元/千瓦时,而上网电价最低的岷江水电只有0.173元/千瓦时,相当于前者的22%。随着电力体制改革的深化,电力市场将逐步趋于统一,电价偏高的上市公司就将面临电价下调的巨大压力。而电价偏低的上市公司则存在电价上升的潜力。2002年以来,已有京能热电、长源电力、华银电力、华能国际等多家公司发布电价下调公告。而电价较低的漳泽电力、内蒙华电则有下属电厂调高电价的举动。
三、电价调整和收购重组将成为上市公司提升价值的重要途径
(一)电力体制改革将揭开电力行业上市公司重组大幕
国务院办公厅于2000年10月下发的《国务院办公厅关于电力工业体制改革有关问题的通知》(国办发[2000]69号),也就是业内人士通常所说的69号文件规定:“为规范运作,防止国有资产流失,除正常生产经营外,有关各级国有电力企业资产重组、电站出售和其他资产处置问题,将纳入电力体制改革总体方案统筹考虑。目前除按国家规定程序审批的资产重组、电站出售、盘活存量项目外,停止其他任何形式的国有电力资产的流动,包括电力资产的重组、上市、转让、划拨及主业外的投资等;凡项目未经国家批准的,其已经变现所得的资金应停止使用并予以暂时冻结。”另外,69号文件还规定,除已经试点的六省市外,其余各地区一律暂停执行地方政府或电力企业自行制订实施的“竞价上网”发电调度方式,并暂时不再批复新的试点。69号文的出台,遏制了电力行业积极重组的势头。
但是,随着电力体制改革的深入,69号文将会在适当的时机退出历史舞台。电力行业的大重组将揭开新的一页。
表二:电力上市公司简况[3]
股票代码
股票简称
2002年中第一大股东名称
备注
2002年中净资产收益率[%]
2002年中每股收益[]
000027
深能源A
深圳市能源集团有限公司
 
11.2294
0.3265
000037
深南电A
深圳市广聚电力投资有限公司
 
13.8685
0.27
000426
富龙热力
赤峰富龙公用(集团)有限责任公司
 
1.9821
0.09
000531
穗恒运A
广州凯得控股有限公司
 
6.9224
0.162
000532
粤华电A
珠海经济特区电力开发集团公司
 
8.9104
0.177
000534
汕电力A
汕头市电力开发公司
 
1.2764
0.0341
000539
粤电力A
广东省电力集团公司
 
10.859
0.277
000543
皖能电力
安徽省能源集团有限公司
划归辅业集团
2.3355
0.072
000601
韶能股份
韶关市国有资产管理办公室
 
2.9049
0.14
000692
惠天热电
沈阳市房产国有资产经营有限责任公司
 
1.4511
0.0625
000767
漳泽电力
山西省电力公司
划归中电投
3.4108
0.123
000875
吉电股份
吉林省能源交通总公司
 
3.6533
0.083
000899
赣能股份
江西省投资公司
划归辅业集团
1.5064
0.039
000939
凯迪电力
北京中联动力化学公司
 
8.9769
0.222
000958
东方热电
石家庄东方热电燃气集团有限公司
 
3.161
0.162
000966
长源电力
湖北省电力公司
划归国电集团
1.731
0.0382
000975
科学城
重庆乌江电力集团公司
 
0.1406
0.003
000993
闽东电力
宁德市国有资产投资经营有限公司
 
1.1916
0.058
001896
豫能控股
河南省建设投资总公司
划归辅业集团
3.5443
0.08
600011
华能国际
华能国际电力开发公司
隶属华能集团
6.2905
0.3
600098
广州控股
广州发展集团有限公司
 
8.1898
0.342
600101
明星电力
遂宁兴业资产经营公司
 
3.7961
0.23
600116
三峡水利
重庆市水利电力产业(集团)有限公司
 
1.9353
0.058
600121
郑州煤电
郑州煤炭工业(集团)有限责任公司
 
2.6826
0.042
600131
岷江水电
阿坝州水利电网资产经营公司
 
1.6408
0.033
600236
桂冠电力
广西电力有限公司
划归大唐集团
5.36
0.209
600283
钱江水利
水利部综合开发管理中心
 
2.1972
0.0674
600292
九龙电力
重庆市电力公司
划归中电投
5.2451
0.26
600310
桂东电力
广西贺州地区电业公司
 
4.6209
0.181
600396
金山股份
沈阳市冶金国有资产经营有限公司
 
3.0004
0.0948
600505
西昌电力
凉山州国有资产经营管理有限责任公司
 
0.654
0.022
600509
天富热电
新疆天富电力(集团)有限责任公司
 
3.1809
0.12
600578
京能热电
北京国际电力开发投资公司
划归辅业集团
2.473
0.05
600642
申能股份
申能(集团)有限公司
划归辅业集团
6.6114
0.264
600644
乐山电力
乐山市国有资产经营有限公司
 
-4.2895
-0.076
600719
大连热电
大连市国有资产管理局
 
2.4098
0.082
600726
龙电股份
黑龙江省电力有限公司
划归华电集团
4.4996
0.12
600744
华银电力
湖南省电力公司
划归大唐集团
1.4851
0.06
600769
祥龙电业
中国信达资产管理公司
 
-2.9267
-0.0698
600780
通宝能源
山西省地方电力公司
 
5.7524
0.149
600795
国电电力
国家电力公司
划归国电集团
6.74
0.375
600863
内蒙华电
内蒙古电力(集团)有限责任公司
 
1.7742
0.068
600864
岁宝热电
哈尔滨石油化学工业(集团)公司
 
-0.8411
-0.024
600886
国投电力
中国石化股份有限公司
 
-8.3541
-0.236

如表二所示,有8家上市公司划入五大电力集团,除去国电电力和华能国际外,其他6家上市公司的大股东将由原来的省级电力公司变化为全国性的发电集团公司,母公司资产规模将扩大数倍,此类上市公司有望通过电力资产收购实现规模扩张。国电电力(600795)模式可能重演。比如说,华电集团只有一家A股上市公司,即龙电股份,该公司极有可能成为华电集团的国内融资窗口。
(二)竞价上网将提升低电价公司潜在投资价值
根据改革方案,将组建南方电网公司和国家电网公司。在区域联网阶段,“竞价上网”将首先在同一联网区域内展开。在同一区域电网内,上网电价低的上市公司具有明显的价格优势,例如,内蒙华电目前的上网电价为0.18元/千瓦时,远低于华北电网的平均上网电价0.321元/千瓦时;反之,上网电价高的上市公司竞争力差,如深南电上网电价高达0.78元/千瓦时。
一些发电成本低廉、上网电价较低的上市公司会在建立区域性(数个省范围)电量交易市场中受益,销售电量和销售电价都有可能提高,从而使公司经营业绩较大幅度提升。如漳泽电力(000767)2002年12月20日公告称,所属河津电厂的上网电价(含税)从0.164元/千瓦时上调至0.225元/千瓦时,从2002年12月10日执行。河津电厂地处山西省运城地区,是山西省南部电网的电源支撑点。运城地区由于经济发展快,近两年用电量增长都在20%以上,预计今年河津电厂发电量可达40亿千瓦时以上,电价上调直接增加了公司的利润总额,预计公司今年每股收益可望达到0.37元。国电电力(600795)2002年12月20日公告,公司控股子公司国电宣威发电有限责任公司的上网电价上调为每千瓦时0.2726元(含税),自2002年12月1日抄见电量起执行。按上网电价每千瓦时0.2726元和2002年计划电量23亿千瓦时计算,宣威发电2003年可增加收入约7700万元。国电电力持有宣威发电41%的股权。
2002年根据国家电价政策,调整了内蒙古西部电网东送华北电量的电价,内蒙华电(600863)所属丰镇发电厂(#1-#4机组)上网电价测定为0.230元/千瓦时(含税),以上电价正待国家计委批准。为便于结算,从2002年1月1日起,公司所属丰镇发电厂暂按初步测定的上网电价0.230元/千瓦时(含税)执行,待国家计委批准后按正式批复价格执行。按照调整前后价格差以及公司所属丰镇发电厂(#1-#4机组)以前年度售电量(约40亿千万时)计算,2002年将为公司增加约6500万元收入。