我国户籍制度改革与城市化进程探析

                                              ¹郭立新  ²王洪亮  ²张利国

（¹浙江临安市对外贸易经济合作局，311300    ²南京农业大学经济管理学院，210095）

【摘  要】目前我国城市化水平严重滞后于工业发展水平，城市化水平的重要制约因素是我国现行的户籍制度。本文阐述了我国户籍制度的演变过程，比较了我国与其它国家的城市化水平，探讨了现行户籍制度的弊端，最后提出了进一步改革户籍制度，推进城市化进程的对策建议。

【关键词】户籍制度；城市化

从世界城市化水平对比来看，城市化被公认为是衡量一个国家或地区经济发达和文明程度的重要标志。虽然改革开放后，我国经济获得了快速的发展，但是，我国城市化进程却严重滞后于经济的发展。其中一个主要原因是现行户籍制度的阻碍，它是我国城市发展的一个“瓶颈”，要适应社会转型的要求，推进城市化进程，就必须改革现行户籍制度。

一、我国现行户籍制度的演变

我国户籍制度从诞生发展至今，大致经历了三个阶段：

第一阶段是1958年以前，这一时期属于自由迁徙期。其间的主要政策有1951年7月16日颁布实施的《城市户口管理暂行条例》，1955年6月9日国务院发出《关于建立经常户口登记制度的指示》等。1958年以前，中国居民可以在国内地区之间自由地迁移、移居，只要其生活状态符合迁入城市的卫生和相关法律规定。该时期，居民可以自由迁移的一个经济方面的原因是，当时地区之间、城乡之间的差距还不大，社会收入富裕程度相对均衡。

第二阶段是1958年～1978年。该时期为严格控制期。这段时期颁布了一些关于我国户籍管理制度的基础性政策和法律，主要政策有1958年1月9日，全国人大常委会通过并颁布的《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《条例》），它以法律的形式规范了全国的户口管理制度，它所规定的框架一直沿用至今，是我国户籍管理的纲领性文件。《条例》确立了一套包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项较完善的户口管理制度，它对证明公民身份、维护社会治安秩序等方面起到了非常重要的作用，但它的缺陷也是影响深远的，主要表现在：其一，婴儿出生随母落户，母亲的户口决定婴儿户口的性质。其二，农村常住人口一旦被登记落户，要想迁住城市，将受到多方面的限制。伴随着粮油定量供应制度、城乡统一的劳动用工制度、社会福利制度的建立，《条例》执行的实际结果是导致了城乡分离的二元户籍结构的形成。国务院于1964年8月14日、1977年11月8日分别批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》和《公安部关于处理户口迁移的规定》。这些规定主要是对《条例》的补充和强化，特别是在有关户口迁移政策方面。它更加集中体现了我国处理户口迁移的基本精神，就是严格限制农村人口进入城市，严格限制城乡间、城市间人口流动，严格控制城市人口增长，在城市与农村之间构筑了一道高墙，进一步加深和扩大了两类户口之间的差别。

第三阶段是1978年至今，这一段时期属于半开放期。该时期国家为配合改革开放政策的推行，对传统户籍政策中统得过死的方面进行了调整，主要集中在与户口迁移相关的领域内，如1984年10月13日国务院颁布的《关于农民进入集镇落户问题的通知》，公安部于1985年7月13日颁布的《关于城镇暂住人口管理的暂行条例》等政策。1985年9月6日，全国人大常委会颁布实施了《中华人民共和国居民身份证条例》，这是对原有的以户为单位的户口登记制度的有机补充，为人口管理的现代化打下了良好的基础。1992年8月，公安部发出通知，决定实行当地有效城镇户口制度，即蓝印户口制度。1998年8月，国务院批转的公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，对当前户口管理做出了“四项改革”：一是实行婴儿落户随父随母自愿的政策；二是放宽解决夫妻分居问题的户口政策；三是男性超过60周岁，女性超过55周岁，身边无子女需到城市投靠子女的公民，可以在城市落户；四是在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，符合当地政府有关规定，可在该城市落户。

1978年代以来的改革使户籍制度较以前有了较大进步，但是它对城市化进程的阻碍问题并未从根本上得到解决，户口迁移方面的限制仍然存在，我国户籍仍呈现二元形态。

二、我国城市化水平的国际比较

工业化推进城市化，导致农村人口发生产业转移和空间转移，这是人类社会向现代化演进过程中的客观规律。城市化本质上是国家、城市和迁移人口的互动过程，城市化社会是在工业化的推动力作用下通过人口由农村向城市的集中、聚集和职业转换的方式实现的。城市化的核心问题是人口的迁移问题，而允许人口自由迁移的户籍制度，是城市化进程的制度保障。

从全球来看，无论是已经完成工业化的发达国家，还是正处于加速城市化进程的大多数发展中国家，它们的“民事登记制度”（相当于中国的户籍制度）都允许人口自由的迁移，没有设置限制人口迁移的户籍壁垒。而在我国户籍制度却把农村人口与城市人口严格区分开来，严格控制农村人口迁往城市，因此，中国的城市化进程与其它国家相比表现出明显的不同。表1是我国与其它国家城市化进程的比较，从中可以看出，1960年我国城市人口的比重为19.7%，而经济发展了20年后，到1980年这一指标值为19.4%，我国的城市人口比重不但没有上升，反而略有下降，这在世界上是罕见的。同期美国的城市人口比重由70.0%上升到73.7%，日本该指标由63.0%上升到76.2%，与中国同属于发展中国家的印度城市人口比重也由18.0%上升到23.4%。

虽然改革开放后，我国城市化进程明显加快，但与发达国家相比，目前我国城市化水平仍然很低。据世界银行统计资料，目前世界城市化平均水平为47%。其中，发达国家平均城市化水平为75%，发展中国家平均城市化水平为40%。如美国为77.8%，英国89.3%，法国74.9%，德国86.7%，日本79.2%，俄罗斯76.3%，加拿大76.8%，意大利66.7%。而2002年我国还只有39.1%。一些看似与我国经济发展水平差不多的发展中国家和一些新兴工业化国家的城市化水平也大大高于我国，如巴西为78%，阿根廷88.4%，澳大利亚84.7%，新西兰86.1%，韩国82.3%，朝鲜61.5%，菲律宾54.9%，新加坡则为100%。

表1 我国城市化进程与国际其它国家比较（1960年～2001年）

注：①表中数据为各国不同年份城镇人口占总人口的比重，以此来衡量城市化水平。

②数据来源：《中国人口年鉴》（1985年）；《中国人口统计年鉴》（1989年、1999年、2000、2003年）。

三、现行户籍制度对城市化进程影响

在中国传统的户籍制度下，农民无法离开家乡到城市工作，除了在家务农，没有别的选择。传统户籍制度严格限制了农村居民迁往城市以及农转非，阻碍了农村剩余劳动力的空间转移，从而致使中国的城市化水平一直偏低，滞后于社会经济发展。随着中国改革的深入，这一状况较以前有了一定的改善，近年来中国城市化进程明显加快，城镇人口占总人口的比重由1980年的19.4%，逐渐提高到2001年的37.7%。但是目前现行的户籍制度仍然存在着许多弊端，影响了我国的城市化进程，具体来看，主要表现在以下几个方面：

1．现行户籍制度违背了市场经济运行的基本要求。市场经济的运行要求根据供求变动、利润变动来对生产力的各种构成要素作出最优配置，配置的过程也就是包括资本、劳动力在内的生产要素的合理流动的过程，但目前我国现行的户籍制度，运用行政手段把城乡人口划分成发展机遇、社会地位很不平等的两大社会群体，使其分别固定在各自的出生地，很难自由流动，严重地阻碍了城乡一体化市场经济体制的形成和发展，使人这种最活跃的生产要素难以实现最佳配置，不利于我国农业人口城市化的顺利进行。城市化是伴随着经济增长而发生的不断调整社会资源配置的自然过程，人口城市化是商品经济发展的必然趋势。现行户籍制度对农业人口转为非农业人口的限制，无疑会影响到按市场原则合理配置劳动力分布，影响到城市化进程。

2．现行户籍制度使中国公民具有不同的身份。户口划分为农业人口与非农业人口、常住人口与暂住人口，不同的户口有不同的待遇。体现最为明显的是流动人口，他们外出谋生求发展，不仅需要勇气和技能，而且必须带齐或办理名目繁多的证件。这种差别对待，形成了不同户口在地位上的不平等和机会上的不均等，人为地拉大了城乡差别，阻碍了城市化进程。

3．现行的户籍制度已不能对我国的人口流动进行有效的管理。我国先行户籍制度在自发迁移面前显得无能为力，以致出现了众多人户分离的现象，造成了管理上的混乱。2000年进行的第五次人口普查中瞒报、拒报、漏报现象严重，如陕西省应该登记的人数少了200万，湖南少了近千万，同时发现重庆市13万死亡人户口未注销。这里面固然存在管理上的失误，但制度上的不合理则是导致管理失误的根本原因。现行户籍制度在管理人口方面造成的混乱，显然不利于城市化进程中宏观政策的制定实施，不利于城市化的健康发展。

4．现行户籍制度造成了城乡经济的制度性隔离。一方面导致了城市聚集的制度性膨胀，由此推进了城市工业化进程的加快；另一方面，由于户籍的限制，使得农村人口难以进入城市，结果导致了城市聚集失衡现象，即城市超经济聚集与城市化不足并存，工业化与城市化发展不协调。社会资源向城市过分流入，脱离了正常的农村经济所能支持的限度。城市化不足则是因户籍制度对人口流动的控制导致农村劳动力向城市转移的严重不足。这种失衡现象可以用我国城市化对工业化的滞后状况清楚地表现出来（见表2）。虽然这种滞后状况正在慢慢改善，但仍将在一段时期内影响我国城市化水平的提高。

表2            我国城市化对工业化的滞后程度

年份	1965	1978	1985	1993	1997	1999	2000	2001	2002
工业化水平（%）	35.1	48.2	43.1	47.4	50	49.4	50.9	51.0	51.1
城市化水平（%）	18	17.9	23.7	28.1	29.9	30.8	36.2	37.7	39.1
城市化滞后值（%）	17.1	30.3	19.4	19.3	20.1	18.6	14.7	13.3	12.0

注：①工业化水平以第二产业产值占国内生产总产值比重表示；

②城市化水平以城镇人口比重表示；       ③数据来源：《中国统计年鉴》（1986年、2001、2003年）

三、改革现行户籍制度，推进我国城市化进程的对策建议

1. 尽快在全国范围内实现对人员流动的开放式管理。将传统户籍管理中先批准后迁移的人口流动方式向先流动后批准的方向发展，即劳动力流向何地有充分的理由，何时流动有充分理由，人员在流动空间和流动时间上不受约束，但能否成为流入地的永久居民，则要视其是否符合当地吸收外来人口为永久性居民的条件，符合条件的才能被批准为永久性居民。这种做法应该和传统户籍管理中的审批制度区分开来，审批制度的前提是城市户口含有巨大的经济利益，依据的条件是迁入地计划经济式的行政命令。而先流动后审批的前提是城市户口所包含的经济利益的消亡，人口的流动是依据市场来调节的。把城市化发展过程中，最短缺的劳动力要素按市场原则引入城市，加快城市发展。

2.建立以人为本的现代人口管理制度。户口的功能是对人口进行登记注册，以实现对人口的管理。而我国的户籍制度在实施过程中与太多经济利益挂钩，从而异化为利益分配工具。当前应做的是恢复户口的本来面目，使户口与利益脱钩，逐步实现全国统一的一元化户籍制，淡化城镇户口与农业户口的界限，逐步取消农业户口和非农业户口这种一簿定终身制和世代传递制。应按居住地划分城镇人口与农村人口，按职业划分农业人口与非农业人口，并随着长期居住地和固定职业的变化而变更登记，变静态管理为动态管理。

3. 树立以人为本的发展观，建立全社会统一的社会保障制度。尤其是要加快建立养老、失业、医疗等社会保障制度，应明确要建立的社会保障制度是全社会统一的社会保障制度。各级政府代表中央政府在各地执行社会保障功能，所发生的一切费用由中央财政拨付，扫除了人口流动的地区和部门障碍。进城农民可以参照个体、私营企业养老保险管理办法，建立个人账户养老保障制度，充分发挥农民的积极性和创造性，放手大胆地发展民营经济，广泛调动民间投资的积极性，依靠民力，广聚民资，引导个体私营业户和先富起来的农民进入城镇投资兴业，促进生产要素向城镇聚集。

4．充分利用现代信息技术，推进户籍制度改革。计算机信息技术的应用可以提高户籍管理的质量与效率，尤其是建立计算机网络，它可实现网上迁移和网上监督。完善的计算机日志管理可详细记录操作人员的工作，因此可以避免手工管理出现的差错及违法行为。从实质上看，信息技术的运用是户籍管理对现代动态社会适应的必然。用发展的眼光看，公安机关应进一步完善人口信息网络，使之与人事、银行、计划生育等国家重要部分相接，从而为户籍管理提供更多、更精确的数据。反过来，户籍管理部门通过对这些更完整数据的处理，可为政府其它部门的决策提供依据，使整个社会管理形成一种良性循环。

 

【参考文献】

[1]吕玉印：城市发展的经济学分析，上海三联出版社[M]，2000年版.

[2]季小立等：中国城市化：路径依赖与对策，经济纵横[J]，2001（7）

[3]杨启先.：切实加快城市化发展步伐是解决结构性矛盾与“三农”问题的关键，改革[J]，2001（5）

[4]吴航：当代中国户籍制度改革的探索，人口学刊[J]，2000（2）.

[5]曹景椿：加强户籍制度改革，促进人口迁移和城镇化进程，人口研究[J]，2001（9）.

[6] 张英红：论实施城镇化战略.中国社会发展战略[J]，2001（2）