试论“党的领导”与“依法治国”的统一 范海辛 “党的领导”与“依法治国”二者的对立冲突几乎从提出“依法治国”时就存在，至今无有平息。 在“以党治国”者来看，党的领导是老祖宗传下来的法宝，党要领导一切，当然要领导法律、司法。法律是有用的工具，但是法律不能限制党的领导。这种视法律为工具的观点，当然无法使“党的领导”与“依法治国”实现统一，说穿了不过是“人治”或“党治”。 另一种主张“西化”的观点认为，“党的领导”与“依法治国”二者是完全对立的，不可能统一。西方民主国家根本没有“党的领导”一说。因此，只能是“依法治国”。他们认为，强调二者的统一会使“依法治国”蜕变为“以党治国”。 我认为，上述两种观点都是错误的，“党的领导”与“依法治国”二者间确有对立的一面，但也有统一的一面。只不过实现二者的统一迄今尚无成功先例，而这正是我国政治改革的任务，是一场不得不进行的政治改革的攻坚战。中华民族的复兴与崛起，成败在此一举。 什么是党的领导？按照列宁的说法，党的领导包含两个方面，一是党的方针路线的正确，二是党员的先锋模范带头作用。要坚持党的领导，党就要保证这两点内容的实现。 什么是党的方针路线的正确性，其意义又如何？关于这一点，先主席毛泽东在其晚年有一段非常重要的指示：“思想上、政治上的路线正确与否是决定一切的”。老毛的这一指示是针对文革中林彪的“权力决定一切”的错误思潮而提出的。在这里，毛认为，党的方针路线是由其思想路线（哲学理念）所决定的。现在我们知道，思想路线又是与先进文化密切相关的。 所以，“依法治国”就是先进文化中的一种治国理念，要使这种先进理念与传统的“党的领导”相结合，那么它就必须具有如下两个功能： 1） 保证党的领导在思想上、政治上的正确性； 2） 保证党的政治路线能够得到完整、准确的贯彻、执行。 那么究竟如何才能实现上述两项功能呢？在回答这个问题之前，我们先来看目前施行的“以党治国”这种传统方法的荒谬之处。 前几年重庆市綦江县发生了“虹桥垮塌案”，死了几十人。假设这一案中导致垮塌的方案是由綦江县委常委讨论决定，具体由县长负责实施。在事后的责任追究中，县长被法院以渎职罪判刑。而作出决定的县委常委一班人，虽然也被党内纪律处分，但毕竟没吃官司。这样问题就来了，县长被判渎职罪明显是冤枉，因为县长是履行党委决议，从法律上来说是一种职务行为。法律不应该追究县长的责任，而应该追究县委常委那一班人的责任。但是法律能这样做吗？ 如果照现在这种做法搞下去，今后担任行政领导的首长就会多一个心眼，对于党委的决议可以不予执行，从而会使党的领导被架空或落空。因为县长这样做是有充分理由的——出了事你们不负刑事责任，我这个县长可没地方逃。 那么能否让一级地方党委成为独立法人并承担相应的法律责任呢？也不行，因为这样一来会导致党的分裂。如果要避免党的分裂，那么每一次基层党委惹上官司，都要由党的法定代表人——党的总书记来坐牢，这显然是荒唐的。 总之，按现行的“以党治国”方法来看，最大的弊病在于“有权者无责，有责者无权”——党要领导一切而又无法承担由于领导失误造成的法律责任。这是现行体制下“党的领导”与“依法治国”发生冲突、无法统一的根本原因。 那么能否制定一部“共产党领导法”来规范党的领导呢？也不行，因为要成为一部法律，必须有追究责任的法条。如果党不能成为被告、检察院不能对党的某一级组织机关进行侦察、法院因为接受党的领导必须回避，这些都造成这部法律无法施行责任追究。因此，以立法来规范党的领导这条路也走不通。 在这里，有一个重大的理论问题被忽视了——领导与统治的不同。说到统治，当下不少文化素质不高的官员认为，统治是不好的、贬义的，统治意味着剥削压迫。这种观念不对，实际上统治只是个中性词，就是统辖治理的意思。英语中的统治（rule）一词有规则、秩序的涵义。治理当然要有规则，不能想当然地拍脑袋、拍胸脯、拍屁股。这个规则就是法律。因此，统治是一种法律行为——以法律来治理、并且本身被法律所规制的行为。而领导则是一种政治行为。领导与被领导之间是一种政治关系，这种关系是建立在双方自觉自愿基础上的。一种领导之所以能够实现，全赖领导者提出的方针、路线、政策的正确性与可行性来吸引受众的认同、支持、参与和跟随。因此领导不能使用暴力来强迫被领导者。而统治是以暴力为后盾、为手段的。所以领导的失误不能由刑法来惩罚，只能由纪律来处分。而反抗统治则会受到暴力镇压。 “以党治国”的错误在于，将“党的领导”混同于“党的统治”，这样就势必造成治理的无序与混乱——有权者无责，有责者无权。 现在我们回到前面提出的问题—— 1） 如何保证党的领导在思想上、政治上的正确性； 2） 如何保证党的政治路线能够得到完整、准确的贯彻、执行。 要实现上述保证，窃以为，必须对党的领导方式和现行政治体制进行改革，以适应市场经济条件下的形势。这种改革从根本上来说，就是党不宜直接指挥政府，避免綦江虹桥垮塌案中由党委制定方案、政府实施的弊病，党委应通过“两会”（人大和政协）来实施对“一府两院”（政府、法院和检察院）的间接领导。 为此，笔者建议，各级党委书记和副书记应兼任“两会”领导，但不宜兼任行政首长，以实现党政分离。这样一来，首先理顺了领导与统治间的法律关系。中国共产党在中国的政治制度中将以领导核心而非统治者的面貌出现，她的领导是通过法律的形式间接实现的。在这个政体中，领导不是凌驾于法律之上，而是成为法律的灵魂。 当党的领导与政府治理实现了分家、党通过“两会”来领导一府两院时，我们盼望已久的“党的领导”与“依法治国”就实现了真正的统一。在这种统一的情况下，党的领导如果发生失误，那就象民主国家的政党一样——下台，当然不是共产党下台，而是那一届党委班子集体辞职谢罪，由新一届、等得嗷嗷叫的党委班子上台掌权。 这种领导方式由于是通过“两会”实现的，因此能有效保证党在思想和政治上路线的正确性。党在“两会”上提出的议案，因为未经“两会”通过，因此严格来讲是不能算作宪法意义上的“党的领导”的。“两会”则是“人民当家作主”的一种法律形式。党的议案要获“两会”通过，就必须在“两会”的代表委员中经历真实、充分的利益博弈。因为只有真实、充分的博弈才会产生理性，只有经过理性确认的议案，才能最大程度地确保其正确性。 由于市场经济的存在，人民的利益出现了分化和多元化。党不是代表一部分人民的利益，而是代表了全体人民的利益。不管是穷人还是富人，对于党而言，“手心手背都是肉”。党的政治路线的正确性就是科学性和公正性，要使党的议案为社会各阶层普遍接受，议案的内容就必须符合科学性和公正性。而要达到这一点，就必须有利益相关方的广泛、深入的参与。所谓深入参与就是利益的真实、充分的博弈。为什么要强调真实呢？因为利益代表必须是真正代表。如果利益代表不是真正代表，那么代表之间就不会有真博弈，而是骗人的假博弈。在“橡皮图章”和“清谈”式的“两会”时代，会上的协商、辩论多是与利益无关的假博弈，因此理性难以显现，代表和委员或是奉命、或是碍于情面举手表决，所通过的议案的科学性和公正性也就可想而知了。 要保证议案的科学性和公正性光有代表和委员间的博弈还不够，还必须有信息充分披露的听证、论证机制。这个听证、论证程序，犹如法庭上控辩双方，没有基于利益对抗的信息披露机制，“两会”的代表委员即使各个火焰金睛，也难免受骗上当。 只有经“两会”通过的议案，才真正体现了党（和人民）的意志，但这只是党的领导的开始，不是全部。接下去，要保证“两会”的决议被政府贯彻、执行，这才能算完成了“党的领导”。现在党不能直接干预一府两院的工作，那又如何来实现党的领导呢？这就是“两会”对一府两院的监督。 “两会”不能越俎代庖干预一府两院的具体工作和法律业务，但是“两会”可以通过用人权和财权的控制，通过审议一府两院的工作报告、通过专题听证会、通过质询等法定程序来监督、检查、控制一府两院的工作。斯时，政府官员遇到“两会”代表或委员，再也不敢盛气凌人、颐指气使了，倒有几分象现在司机遇见交警的模样。当然，法院依据宪法和法律，依然要对“两会”通过的议案有否决权和裁判权。 让党委通过“两会”来领导的方法仍旧使一些党务官员不放心，担心党的领导落空、架空。这种担心实际根本不必要。现代的公司，一般都实行董事会领导下的总经理负责制，使公司的决策与执行分为两个层面。而现行的“以党治国”法是董事长一竿子管到底的笨办法，身为董事长的老板不仅不相信职业经理人的总经理，连自己的儿子也不相信，死死攥着公司大权不放，一个人既当董事长又当班组长。这样的公司能搞得好吗？很不幸，现在的中国政体就是共产党既当董事长又当班组长的政体。对于这些年迈而又颟顸的政治家，建议他们应该向有限公司的董事长学习，如何克服对分权、放权担心的心理。 在“两会”的扩权改革中，部分人大代表和政协委员将成为专职人员、拥有自己的办公预算和办公室应为题中应有之义。这样一来，政府要增加相应的预算。于是有人担心，这种方法既费钱又费时，还不如党政不分、一套班子两块牌子的方法来得方便爽气。这些人不知，治国与打仗不同。流氓出身的刘邦都知道，马上可以打天下，马上不能治天下。党的领导走“两院”的程序虽然费时费钱，但这是为了长治久安必须付出的代价。决策与执行犹如裁缝的裁剪，究竟是“七次量衣一次裁”好，还是“一次量衣七次裁”好？ 第二个问题是，这种党委通过“两会”来领导“一府两院”的体制，又是如何保证党的方针路线被完整、准确地贯彻执行呢？ 现代政府机制，按马科斯 韦伯的说法，是一架高效精准的机械，实行官僚科层制（分科目、分层级的科学管理体制）。其所依据的哲学思想与传统的中古时代的官僚管理体制不同。中古时代官僚体制依据的哲学思想是“本质论”，即官府行政追求本质的正义，形式程序排在本质正义之后。一件事或案子，往往因人、因时、因地会有不同的处理结果。官员们在执行公务时，个人有较大的自由裁量权。这就使官僚治理能力变成了一种很难传授、移植的艺术而非技术。这种以追求本质正义为要务的官僚体制，其最大的缺点就是效率低下——过程难控制、后果难预期、腐败难防治。 而韦伯所推崇的现代科层官僚制，由于受到现代法理学的影响，所依据的哲学是形式主义（名称不太好听），即将可操作的形式、程序置于本质正义之前，以形式、程序的科学性和合理性来保证本质正义的实现。政府官员处理任何事务均能做到有法可依、有章可循。官员们个人自由裁量权的空间小了，同样一件事（案子），不会因人、因时、因地而有不同。整个办事过程规范、透明，后果往往能预期。这样就使办事效率提高，整个官僚机制运行的刚性、可靠性增强，而运行成本能显著下降。 譬如市场书刊检查制度。一本书刊能否公开发行，既涉及意识形态与社会风气，又涉及知识产权管理，因此非常重要。我国实行的管理方法是由专门机构进行审查并授予书刊号。文化局的市场稽查员对市场上的书刊进行检查时依据的方法就是形式主义而非本质主义的——我不管你内容，只看书刊号的有无与真伪。若民众或版权人对市场上某一书刊有意见，只要其书刊号是真的，负责市场的部门就没责任。如果把负责内容与版权的审查和市场稽查都交由一人来管，那么首先这些管理人员个个都非博士不可，其次这些官员在书商面前必然具有较大的寻租空间。 被“两会”领导的政府，内部人员应分出政务员和公务员两个不同的系列。政府首脑和各部门首长，属政务员系列，由政治家担任，各部门副职及以下官员，属公务员系列。整个政府是一部由政治家领导、由公务员和技术官僚运作的执行机械。 当然，仅有执行机械还不足以确保由“党的领导”和“人民当家作主”所形成的政治路线得到全面、准确的贯彻执行，还必须有专业、独立的司法机构，如果没有以暴力为后盾的司法机构，那么“领导”是无法转化为“统治”的。 与政府追求形式主义一样，现代司法机构也是通过程序正义和程序（形式）理性来实现本质正义的。要掌握现代法律繁复的程序理性，非经过长期的专业训练不可。这就决定了构成法律共同体的法官、检察官和律师必须由专业人员组成，而且在其办理法律业务时，应该保证其充分的独立性——只对法律负责，不对政党、权力和民意负责。司法机构的专业性和独立性犹如医学（律师和医生在西方都是要经过长期训练并且都是收入较高的职业），如果不能保证医学的独立性，医生诊病开刀事事要经神学家指点，那以后干脆让神父牧师来拔牙开刀算了。 当下以党代政、党政一体的政治体制中，最令人诟病的是“政法委”，这明摆着就是由党来领导司法，还谈什么司法独立？各地屡禁不绝的司法腐败也大多源出于此。而政法委中，更为荒唐的是，政法委的书记往往不是由精通法律的法官、检察官出任，而是由公安局长出任。难道同为党的干部的法官、检察官的政法素质就不如公安局长？这里明显透露出的是党对法律的怀疑与蔑视。 党不宜直接通过政法委来实现党的领导，但由“两会”来领导司法机构却是名正言顺，为何不能将政法委的功能交由“两会”来实施呢？难道“两会”就不是“自己人”？ 综上所述，要实现“党的领导”、“人民当家作主”和“依法治国”三者的统一，就必须实行党通过“两会”领导“一府两院”的体制，以此来保证党的领导在思想上和政治上的正确，以及正确的政治路线得到完整、准确的贯彻执行。只有这样，才能确保党的领导的长治久安。 2006－12－18 于多伦路文化街 |
试论“党的领导”与“依法治国”的统一
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