让事权与财权相匹配
——深化行政管理体制改革系列研究之二
党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》强调：“合理界定各级政府的事权，调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。”这是对深化行政管理体制改革的一项重要工作部署。
一、从“跑部钱进”说起
“跑部钱进”是我国现行行政管理体制弊端的突出反映之一，既不利于政府职能转变和防止腐败，也不符合我国市场化的改革方向。直观地看，“跑部钱进”是中央财政转移支付制度衍生出的“副产品”，但总根源却在地方事权与财权不匹配，中央与地方财权划分不合理。中央政府财力雄厚却承担了相对较少的事务，地方政府特别是省以下各级政府则是财力薄弱却承担了相对过多的事务。
统计资料显示，1999年以来，中央对地方转移支付的财政投入（财力性转移支付和专项转移支付之和）逐年增加：2000年投入2541亿元，2001年3809亿元，2002年4346亿元，2003年4633亿元，2004年6172亿元，2005年则高达7330亿元。大量转移支付资金掌握在中央政府各个部门之间，又是分散掌握的，加之缺乏行之有效的资金分配和使用监管体系，出现“跑部钱进”现象就不足为奇了。转移支付的过程，其实就是中央把钱从地方收上来、再分下去给地方使用的过程。但正是这“一上一下”引出了不少问题。既有“路径成本”的问题，也有管理漏洞的问题，“跑冒滴漏”现象往往难以避免，往往是“水到旱田半渗干”。
二、事权和财权不匹配的表现
我国不同层级政府间事权和财权不匹配的问题，主要表现有三：
一是中央和地方政府间事权划分不清晰，且事权长期层层下移，造成中央与地方事权错位、地方各级政府之间相互错位。我国《宪法》、《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等，对各级政府的职能、事权作了一般性规定，如中央政府承担18项职权，县级以上的地方各级政府承担10项职权，乡级政府承担7项职能等。但这种事权的划分过于宽泛，事权说明不够具体。只有中央政府才具有的事权（如国防和外交）或只有地方政府才具有的事权（如对本地区提供公共产品和服务）尚可以在各级政府间清晰划分；而对于中央和地方各级政府都具有的事权或者相互间有交叉的事权，在划分时就存在很大的模糊性，难以准确判断事权的归属。一旦出现事权争议，要么依靠上一级领导的决断，要么在相关政府之间进行博弈，通过讨价还价的方式来解决。这两种解决途径都缺乏相关法律依据，存在很大的主观性和随意性。还有一个问题，就是各级政府之间事权错位，较高层级政府过分关注基础建设和经济建设，而把社会管理和公共服务等方面的事权逐级下移。例如，“三农”、基础教育、公共卫生等事务过多地由县乡政府承担；社会保障的主要责任落在市县政府；计划生育任务被作为强制指标分配给地方政府尤其是乡政府，直接增加了基层政府的事权负担。
二是在教育、卫生、社会保障等公共服务领域，中央政府过多地把事权交给地方，而没有赋予相应的财权。自1994年实施分税制后，消费税、关税等大税种划归中央，增值税、企业所得税等税种实行中央与地方共享，这在提高中央财政收入比重和加强中央财政的调控能力方面起到了积极作用。但统计表明，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重却是逐年下降的，从1993年的78%下降到2004年的43%；但地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应地变化，一直在72%左右波动。就是说，地方政府用四成多的财力支撑着七成多的事务。而在分税制改革前的1993年，地方政府用78%的财政收入承担72%左右的财政支出责任。如在医疗卫生领域，世界银行在2002年的一份报告中指出，县乡承担了55%～60%的预算内医疗支出。由于政府投入不够，医疗高收费导致群众看病难、看病贵。再如，在出现新的财政支出领域（如社会保障支出、应急性支出）时，往往采取“属地化”原则，把增加支出的责任留给下级；在提高支出标准或制定强制标准时（如涨工资和提高科教、计生等法定支出比例），则多是上面只出政策不出钱。
三是财权的再分配机制不健全，财权难以及时灵活地调整以适应事权的变化。事权与财权划分的不对称，本应通过中央对地方的转移支付制度和专项拨款制度予以纠正。但现行以基数法为主的转移支付制度，其基数分配的不均衡使地区之间处于不同的起跑线上，导致欠发达和贫困地区处于不利地位。从省以下地方财政来看，大多数还缺乏规范、透明的转移支付办法，相当一部分转移支付是通过纵向单一的专项补助形式进行的，专项转移支付比重过大，一般转移支付比重偏小。这就使地方政府无法实现事权与财权相匹配，地方财政成了“吃饭财政”。同时，事权和财权之间缺乏刚性联系，进而会引发权责脱节，既不利于提高财政资金的使用效益，也不利于很好地承担公共事务。
三、应当使事权与财权相匹配
从根本上解决“跑部钱进”一类的问题，必须采取釜底抽薪之策，重新划分与调配中央与地方的事权与财权，给地方政府相应的财权来有效保障事权，使二者相匹配。建议：
第一，合理界定各级政府的事权，明确划分各级政府的公共支出责任。将地方政府能有效提供的公共服务，作为地方政府的事权；中央只承担地方政府难以有效行使或不宜由地方政府行使的事务。对于涉及中央和地方共同承担的事务，应明确规定各级政府应承担或分担的比例，并使之稳定和规范化。借鉴国外经验并结合我国国情，可考虑将义务教育、公共卫生、社会保障、环境保护等方面的公共服务主要由中央和省级政府共同承担；公共基础设施、廉租住房保障、社区服务等方面的公共服务主要由省级以下地方政府承担。
第二，简化政府管理级次和财政管理级次。目前我国政府管理级次分为中央、省、市、县、乡五级，相应地财政也是五级管理。由于级次较多，政府间职能重叠、财权交叉，加大了事权和财权划分的难度。乡级财政除供养人员和支付公用经费外，通常没有可支配的财力，实际上已名存实亡。因此，可考虑将乡镇一级政府改为县级政府的派出机构，解除市、县政府之间的隶属关系，使市、县成为处在一个级次的平行政府，进而让政府级次和财政级次都变为中央、省、市县三级，市县成为基层政府由省直接管理。这样，非常有利于清晰划分各级政府之间的事权和财权。
第三，完善财政管理体制。按照市场经济要求和公共产品层次来规范各级政府的事权与财权，对各级政府共同承担的事务，可按支出责任和受益程度的大小确定各级政府负担支出的比例。建立真正意义上的分税制，合理划分税权，确保地方政府有稳定的收入来源。要适当降低中央财政占全国财政的比重，使中央财政和地方财政在全国财政收入中所占比重大致相当，或地方财政所占比重略高。这样的分配比例，既可以保证中央政府的宏观调控能力，又可充分发挥地方政府的积极性，促进地区经济发展，地方增加的财力主要用于解决基层财政的困难。加快建立公共财政体制，合理界定财政支出范围，控制建设支出在财政支出中的比例，集中力量保证公共产品和服务方面的支出。
第四，完善转移支付制度。要明确转移支付的目标，是实现全国各地公共服务水平的均等化，使全体人民共享改革发展的成果。将现行多种财政转移支付形式，归并为一般性转移支付和专项转移支付两大类。为了使财政转移支付产生公平和均等化的效果，借鉴国际经验，应采用“因素法”，以科学的公式来确定财政转移支付的规模和数量。应逐步缩小、取消专项转移支付，加大对事权大于财权的贫困地区的一般转移支付，以降低这些地区财政危机的可能性，提高欠发达地区和贫困地区满足基本支出的财力。
——深化行政管理体制改革系列研究之二
党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》强调：“合理界定各级政府的事权，调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。”这是对深化行政管理体制改革的一项重要工作部署。
一、从“跑部钱进”说起
“跑部钱进”是我国现行行政管理体制弊端的突出反映之一，既不利于政府职能转变和防止腐败，也不符合我国市场化的改革方向。直观地看，“跑部钱进”是中央财政转移支付制度衍生出的“副产品”，但总根源却在地方事权与财权不匹配，中央与地方财权划分不合理。中央政府财力雄厚却承担了相对较少的事务，地方政府特别是省以下各级政府则是财力薄弱却承担了相对过多的事务。
统计资料显示，1999年以来，中央对地方转移支付的财政投入（财力性转移支付和专项转移支付之和）逐年增加：2000年投入2541亿元，2001年3809亿元，2002年4346亿元，2003年4633亿元，2004年6172亿元，2005年则高达7330亿元。大量转移支付资金掌握在中央政府各个部门之间，又是分散掌握的，加之缺乏行之有效的资金分配和使用监管体系，出现“跑部钱进”现象就不足为奇了。转移支付的过程，其实就是中央把钱从地方收上来、再分下去给地方使用的过程。但正是这“一上一下”引出了不少问题。既有“路径成本”的问题，也有管理漏洞的问题，“跑冒滴漏”现象往往难以避免，往往是“水到旱田半渗干”。
二、事权和财权不匹配的表现
我国不同层级政府间事权和财权不匹配的问题，主要表现有三：
一是中央和地方政府间事权划分不清晰，且事权长期层层下移，造成中央与地方事权错位、地方各级政府之间相互错位。我国《宪法》、《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等，对各级政府的职能、事权作了一般性规定，如中央政府承担18项职权，县级以上的地方各级政府承担10项职权，乡级政府承担7项职能等。但这种事权的划分过于宽泛，事权说明不够具体。只有中央政府才具有的事权（如国防和外交）或只有地方政府才具有的事权（如对本地区提供公共产品和服务）尚可以在各级政府间清晰划分；而对于中央和地方各级政府都具有的事权或者相互间有交叉的事权，在划分时就存在很大的模糊性，难以准确判断事权的归属。一旦出现事权争议，要么依靠上一级领导的决断，要么在相关政府之间进行博弈，通过讨价还价的方式来解决。这两种解决途径都缺乏相关法律依据，存在很大的主观性和随意性。还有一个问题，就是各级政府之间事权错位，较高层级政府过分关注基础建设和经济建设，而把社会管理和公共服务等方面的事权逐级下移。例如，“三农”、基础教育、公共卫生等事务过多地由县乡政府承担；社会保障的主要责任落在市县政府；计划生育任务被作为强制指标分配给地方政府尤其是乡政府，直接增加了基层政府的事权负担。
二是在教育、卫生、社会保障等公共服务领域，中央政府过多地把事权交给地方，而没有赋予相应的财权。自1994年实施分税制后，消费税、关税等大税种划归中央，增值税、企业所得税等税种实行中央与地方共享，这在提高中央财政收入比重和加强中央财政的调控能力方面起到了积极作用。但统计表明，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重却是逐年下降的，从1993年的78%下降到2004年的43%；但地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应地变化，一直在72%左右波动。就是说，地方政府用四成多的财力支撑着七成多的事务。而在分税制改革前的1993年，地方政府用78%的财政收入承担72%左右的财政支出责任。如在医疗卫生领域，世界银行在2002年的一份报告中指出，县乡承担了55%～60%的预算内医疗支出。由于政府投入不够，医疗高收费导致群众看病难、看病贵。再如，在出现新的财政支出领域（如社会保障支出、应急性支出）时，往往采取“属地化”原则，把增加支出的责任留给下级；在提高支出标准或制定强制标准时（如涨工资和提高科教、计生等法定支出比例），则多是上面只出政策不出钱。
三是财权的再分配机制不健全，财权难以及时灵活地调整以适应事权的变化。事权与财权划分的不对称，本应通过中央对地方的转移支付制度和专项拨款制度予以纠正。但现行以基数法为主的转移支付制度，其基数分配的不均衡使地区之间处于不同的起跑线上，导致欠发达和贫困地区处于不利地位。从省以下地方财政来看，大多数还缺乏规范、透明的转移支付办法，相当一部分转移支付是通过纵向单一的专项补助形式进行的，专项转移支付比重过大，一般转移支付比重偏小。这就使地方政府无法实现事权与财权相匹配，地方财政成了“吃饭财政”。同时，事权和财权之间缺乏刚性联系，进而会引发权责脱节，既不利于提高财政资金的使用效益，也不利于很好地承担公共事务。
三、应当使事权与财权相匹配
从根本上解决“跑部钱进”一类的问题，必须采取釜底抽薪之策，重新划分与调配中央与地方的事权与财权，给地方政府相应的财权来有效保障事权，使二者相匹配。建议：
第一，合理界定各级政府的事权，明确划分各级政府的公共支出责任。将地方政府能有效提供的公共服务，作为地方政府的事权；中央只承担地方政府难以有效行使或不宜由地方政府行使的事务。对于涉及中央和地方共同承担的事务，应明确规定各级政府应承担或分担的比例，并使之稳定和规范化。借鉴国外经验并结合我国国情，可考虑将义务教育、公共卫生、社会保障、环境保护等方面的公共服务主要由中央和省级政府共同承担；公共基础设施、廉租住房保障、社区服务等方面的公共服务主要由省级以下地方政府承担。
第二，简化政府管理级次和财政管理级次。目前我国政府管理级次分为中央、省、市、县、乡五级，相应地财政也是五级管理。由于级次较多，政府间职能重叠、财权交叉，加大了事权和财权划分的难度。乡级财政除供养人员和支付公用经费外，通常没有可支配的财力，实际上已名存实亡。因此，可考虑将乡镇一级政府改为县级政府的派出机构，解除市、县政府之间的隶属关系，使市、县成为处在一个级次的平行政府，进而让政府级次和财政级次都变为中央、省、市县三级，市县成为基层政府由省直接管理。这样，非常有利于清晰划分各级政府之间的事权和财权。
第三，完善财政管理体制。按照市场经济要求和公共产品层次来规范各级政府的事权与财权，对各级政府共同承担的事务，可按支出责任和受益程度的大小确定各级政府负担支出的比例。建立真正意义上的分税制，合理划分税权，确保地方政府有稳定的收入来源。要适当降低中央财政占全国财政的比重，使中央财政和地方财政在全国财政收入中所占比重大致相当，或地方财政所占比重略高。这样的分配比例，既可以保证中央政府的宏观调控能力，又可充分发挥地方政府的积极性，促进地区经济发展，地方增加的财力主要用于解决基层财政的困难。加快建立公共财政体制，合理界定财政支出范围，控制建设支出在财政支出中的比例，集中力量保证公共产品和服务方面的支出。
第四，完善转移支付制度。要明确转移支付的目标，是实现全国各地公共服务水平的均等化，使全体人民共享改革发展的成果。将现行多种财政转移支付形式，归并为一般性转移支付和专项转移支付两大类。为了使财政转移支付产生公平和均等化的效果，借鉴国际经验，应采用“因素法”，以科学的公式来确定财政转移支付的规模和数量。应逐步缩小、取消专项转移支付，加大对事权大于财权的贫困地区的一般转移支付，以降低这些地区财政危机的可能性，提高欠发达地区和贫困地区满足基本支出的财力。