行政政法财务管理与改革研究

财政收入和财政支出是财政资金运行的两个方面。没有税负合理、分权适度的财政收入机制，就没有稳定可靠的财政收入来源；没有分配公平、管理规范的财政支出管理机制，就难以提高财政资金的配置效率，就难以发挥财政资金的保障作用。近年来，虽然我国财政收入连年有较大幅度的增长，但收支矛盾仍然十分突出，其中一个重要原因就是财政支出管理的观念、机制、办法和手段不能适应市场经济条件下公共财政管理的要求。作为国家机器的行政政法部门，担负着巩固政权，维持社会稳定，促进经济和各项事业发展的重要职能，搞好行政政法财务管理与改革工作，有利于国家的安全、社会的稳定、经济的发展和和谐社会的建设。行政政法支出是财政支出的重要组成部分，确保行政政法部门履行职能的基本需要是财政部门的主要职责。

一、行政政法支出在财政支出中的地位和作用

（一）行政政法支出在财政支出中具有举足轻重的作用

1、行政政法支出是财政产生的原动力

财政产生的历史。中国是一个古老文明的国家，财政产生成熟早，经历了一个从无到有，从简单到复杂，从不完善到完善的发展过程。财政是如何产生的呢？有的人把国家产生作为财政产生的前提；有的人认为国家只有在财政产生和支持下才有可能产生。我认为财政是伴随着国家的产生而产生，伴随着国家的发展而发展的。传统的观点认为，财政产生于夏代。理由是：国家产生于夏代。《史记》中有“虞夏贡赋备矣”的记录。实际上，国家和财政在炎黄时就产生了。《史记.五帝纪》载：“轩辕之时，神农氏世衰，诸候相侵伐，暴虐百姓，而神农氏弗能征，于是轩辕乃习用干戈，以征不享，诸候咸来宾从”。“来享”、“宾”是纳贡的意思，“征不享”就是征伐不纳贡的。也就说明，炎黄时期就存在着纳贡的财政收入形式。         

财政产生的条件。从历史记载和财政形成的过程看，财政产生的条件主要有：生产力的发展，剩余产品的产生，是财政产生的物质条件；社会分工的发展，公共管理的需要，是财政产生的社会条件；私有制和阶级的产生，是财政产生的政治条件；统治者的卑鄙和贪欲，是财政产生的思想条件。

先秦时期至明清财政支出的结构。主要有四项：祭祀支出，军事支出，天子、诸候生活支出，公益事业支出（兴修水利、救灾）。广义的行政政法支出包括军事支出和天子、诸候生活支出。

国家和财政是统治者的工具，为维护统治阶级利益，必须以财政作为财力支撑。从财政产生的历史，财政产生的条件和早期财政支出的结构看，行政政法支出是财政产生的内在要求和原动力。

2、行政政法支出是财政的基础性支出和必需支出

    在整个财政支出体系中，行政政法支出是最基础支出。因为任何政府在依法行使国家权力，组织和管理国家事务的职能时，都需要建立一整套管理机构来确保其职能的实现。而为保证这套机构履行职能所支出的行政管理经费由此也就成为政府参与社会经济生活的必然结果。可以说，没有必需的行政管理经费的供给，政府就谈不上对社会经济生活的有效调节和干预。因此，行政政法支出是财政的基础性支出和必需支出。行政政法支出的合理安排，是建立高效政权机关，充分发挥政府对社会经济的积极作用的重要前提，也是社会资源得到有效配置的重要保证。

    （二）行政政法支出的性质和内容

    1、行政政法支出的概念

行政政法支出是国家财政用于各级权力机关、党委机关、行政管理机关、公检法司机关和外事机构行使其职能所需费用的支出（广义上的行政支出还包括国防支出）。它是维持国家政权存在、保障各级政府管理机构正常运转必须的费用，也是纳税人必须支付的社会成本。

行政政法支出包括行政管理费、公检法司支出、武警部队经费和对外援助支出。其中行政管理费包括人大经费、政府机关经费、政协经费、共产党机关经费、民主党派机关经费、社会团体机关经费。公检法司支出包括各级公安支出、国家安全支出、检察院支出、法院支出、司法支出、监狱支出、劳教支出等。外交外事支出包括外交支出、国际组织支出及偿还外国资产支出、地方外事费、对外宣传经费和边境联检费。

行政政法支出按最终用途划分，可分为人员支出、公用支出和对个人和家庭的补助支出三部分。

2、行政政法支出的主要特征

行政政法支出是一项有益于社会安定的公共支出，其支出性质具有管理性、公共性、消费性和“刚性”的特征。一是行政政法支出主要用于解决各级国家管理机构从事管理工作所必需的公务性开支以及由此而附带产生的工作人员的个人经费，因而属于一种管理性支出。二是行政政法支出的公共性体现在两个方面：从来源上看，行政政法支出一般通过税收形式取得，属于国民收入的一部分；从使用上看，行政政法支出一般面向全体社会成员，以尽可能为全体社会成员创造良好的社会秩序以及生产、生活环境为目的。三是行政机构设置体现了国家在既定时期管理社会经济工作的实际需要与各级政府之间或各职能机构之间的职能划分，需要经过一定的法律程序，一经确定就不能随意变更，所以支出具有刚性。四是行政政法支出并不直接作用于任何实际的生产经营活动，也不产生任何的经济效益，就本身而言，是一种消费性支出。但其消费性质又决定了行政政法管理经费应尽力节约使用。从我国的情况来看，我国行政政法经费支出要合理、适度，不能超越社会经济发展水平，更不能超越国家财政的承受能力。也就是在政府的行政管理职能范围既定的条件下，当行政政法支出的边际成本等于行政政法支出的边际收益时，行政政法支出的数量达到最优。

3、行政政法财务管理的内容

行政政法财务管理是指对行政政法单位在开展业务工作过程中的资金运动及其所体现的经济关系的管理。具体讲，是指对行政政法单位有关资金的筹集、分配、使用等财务活动所进行的计划、组织、协调、控制等工作的总称。主要包括：（1）预算管理。通过单位预算的编制、审批和执行，对单位各项财务收支计划所进行的管理。（2）收入管理。指对收入项目、范围、标准和收益分配等进行的管理。（3）支出管理。主要是指对支出项目、范围、标准等所进行的管理。（4）资产负债管理，主要是对单位各种资产、债权和对单位的借入款、应付款、暂存款、应缴款等所进行的管理以及所进行的管理。（5）财务分析财务监督。主要是通过运用各种有关资料，对一定时期内单位财务活动所进行的研究、分析和评价，并依据国家有关方针政策和财务制度对单位各项财务流动所进行的监督和检查。行政政法财务管理中，预算管理是中心，收支管理是基础，财务分析和财务监督是保证。

4、行政政法支出管理思路的调整

行政政法支出的安排和管理思路的调整是随着政府职能的转换和国家工作重点的转移而不断调整的。我国社会主义财政的行政政法支出经历了“快速增长—压缩控制—重点保障”的阶段。

（1）快速增长阶段。解放初期，为解放全中国，巩固新政权，随着解放区的扩大，国家管理机构也相应增加，另一方面，我们对一切不抵抗的旧军政人员采取了一律包下来的政策，这既体现了人民政府对旧军政人员的关心，也有利于社会的稳定，但却增加了大量的脱产人员，使行政政法支出快速增长。

（2）压缩控制阶段。长期以来，压缩、控制行政经费过快增长一直是我国财政管理的一项重要内容。在计划经济时期，为节约资金搞经济建设和发展各项社会事业，国家提倡厉行节约，勤俭办事业，在行政政法经费管理上，重点是压缩公用经费的过快增长。改革开放以后，百业俱兴，各级各类党政机关恢复、健全，新增许多机构、人员，行政政法经费呈现出快速增长之势。因此，压缩、控制行政政法经费也就成了改革开放以来财政管理的一项重要工作。如，1980年，中共中央、国务院颁布了《关于节约非生产性开支，反对浪费的通知》，要求当年公用开支部分，一律按上年预算指标节减20%；1984年财政部制定的《关于控制行政事业费开支的通知》规定：当年公用经费，除业务费维持上年水平外，其余部分比上年压缩10—20%；1985年国务院印发了《关于节减行政经费的通知》，要求当年行政政法经费预算比上年削减10%；1987年的省长会议决定当年行政政法经费支出压缩10%。直到1990年10月，财政部召开了部分地区行政财务工作研讨会，行政政法经费管理的指导思想发生了变化。在从紧控制行政政法经费的同时，提出了三点建议。一是要科学合理地安排行政政法经费支出，保证行政机关工作任务的完成。二是因调价影响行政政法经费增支的，安排预算时应从实际予以考虑。三是连续几年的压缩而造成的修缮、购置费用的保证程度下降，应予以妥善解决。1992年财政部制定了《关于对省、自治区、直辖市和计划单列市本级行政费定额考核办法的通知》，开始对行政政法经费执行情况实行考核办法，通过奖惩手段来控制行政费支出增长幅度。

（3）重点保障阶段。随着市场经济和公共财政的建立，政府职能由直接参与经济转移到间接调节和服务经济建设，财政退出一般竞争性领域，公共财政以市场的资源配置作用为基点，以弥补市场失灵为前提，以满足公共需要为目的。把典型的、纯粹的行政政法支出作为公共财政保障的重点。

5、我国行政政法经费支出的变动分析

随着社会经济的发展，经济活动日趋复杂，政府要做的公共事务必然日益增多，行政政法经费支出的不断增加有其合理性。但是，由于行政政法经费支出是一种纯消费性支出，是对社会财富的“虚耗”，因此也不能增长得过快，占财政支出的比重也不能过高。我国在改革开放前，行政政法经费支出比重很低，平均只有5.3％。目前行政政法经费支出比重之所以这么高，主要原因是行政政法经费支出的增长速度比较快。具体情况详见表一。

       行政政法经费支出比重和增长率情况表（表一）

    注：本表总支出不包括国内外债务还本付息支出和用国外借款安排的基本建设支出；行政政法经费支出是指统计年鉴中按职能的行政政法管理费数字。

资料来源：根据《新中国50年财政统计》27、28、135、138页有关数据计算而得。

从表一可以看出行政政法经费支出变化的三个特点：（1）行政政法经费支出的快速增长始于经济体制改革之初的1978年。1978年之前，行政政法经费支出增长率平均为4.7％；此后，年均增长率高达18.8％，高出14个百分点。（2）经济体制改革以来，行政政法经费支出的增长速度大大快于财政支出的增长速度。1978年以前，行政政法经费支出的年平均增长率与财政支出增长率比较接近；此后，行政政法经费支出增长率（平均17.7％）一直高于财政支出增长率（平均12.3％），平均高出5.4个百分点。（3）行政政法经费支出占总支出比重的提高基本上是从1978年逐渐开始的。1978年以前，行政政法经费支出占总支出的比重平均为5.3％；此后，行政政法经费支出比重平均为 9.2％，提高了近4个百分点。从1978年到1998年每年平均提高0.5个百分点。

6、影响行政政法经费支出的主要因素

行政政法经费支出的规模是由多种因素形成的，而且具有历史延续性。直接的影响因素主要有经济总体增长水平、财政收支规模、政府职能及其相应的机构设置和行政政法经费支出本身的使用效率，因此控制行政政法经费支出的规模和加强管理必须从多方面着手。从长期观察，前两个因素与行政政法经费支出规模应呈正相关和比较稳定的关系；否则，对资源配置和收入分配都将产生不利的影响。我国行政政法经费支出占GDP的比重一直处于相对稳定状态，大体维持在1.5％左右，而占财政支出的比重却呈逐年上升的趋势，直到 1997年才开始趋缓。在一般情况下，行政政法经费支出的弹性系数（行政政法经费支出增长率／财政支出增长率）理应维持在0～1之间，而我国的实际情况是大部分年份在1以上，1980年财政支出是负增长，行政政法经费支出却增长 16.7％，1992年弹性系数高达2.24，1994年高达1.46，如果联系我国财政支出占GDP的比重由1978年的30％左右下降到1995年的10％多一点来思考，那么，行政政法经费支出占GDP的比重仍然能维持在1.5％左右，则鲜明地凸现了行政政法经费支出的膨胀以及由此而导致的财政支出结构的扭曲。这意味着政府从GDP中集中的份额越来越少，而在集中越来越少的份额中用于行政政法经费支出的份额却越来越大，从而必然挤占实现其他财政职能的财力，特别是相对减少了建设性支出和社会性支出的财力，削弱了财政的资源配置职能和收入分配职能。

行政政法经费支出以及由这些支出支持的各种活动，对经济产生何种影响，可从以下三个方面来分析：（1）从直接的生产和消费社会财富角度来看，这类费用纯属社会财富的“虚耗”，因为，行政活动是非生产性劳动，从而与生产性劳动相对立。就此而论，这类支出越少越好。（2）从财富生产的社会条件看，行政活动维持了生产与生活的秩序；因而，用于这类活动的费用又不是在“虚耗”社会财富。（3）从社会经济的循环周转来看，生产是产品的创造，消费则是产品的实现，而且，若无消费，生产不仅是一种无内容的概念，而且也不能正常进行。行政活动，正是全社会消费的一个构成部分。因此，当社会的消费需求不足以完全吸收掉周期的产出时，行政政法经费支出的增加，有增加消费和支持生产的作用；而当社会的消费需求超过同期产出时（供给不足），增加行政政法经费支出，则有通货膨胀的效果。

行政政法经费支出与国家政治﹑经济体制以及各个时期的方针、政策密切相关。在中国﹐影响行政政法经费支出的因素主要有﹕ 机构﹑人员因素。行政政法经费支出增长率很快和比重不断提高的主要原因是人员经费的增长很快。据统计，1991年～1995年，人员经费中的工资、补贴和其他费用，年平均增长率分别为24.8％，25％和26.1％，分别比行政政法经费支出增长率高出4～6个百分点。特别是离退休人员的费用增长更快，致使离退休费用占行政政法经费支出的比重由 1990年的8％上升到1995年的13％。 政策性补贴和物价因素。物价上涨使对职工的补贴增多﹐国家机关﹑党派﹑团体开展公务活动的支出也会相应增多。 管理因素。主要指财务管理水平的高低对行政政法经费支出效益的影响。另外﹐国家财政收入水平对行政政法经费支出也有重要影响。

（三）湖北省近5年行政政法经费支出的简要分析

1、行政政法经费支出占GDP的比重稳中有升（见表二）。行政政法经费支出占GDP的比重年均在1.7％左右，行政政法经费支出年均增速达到19.5%，而GDP的年均增速为9.1％，前者的增速远远快于后者。

湖北省行政政法经费支出与GDP对比（表二）

2、行政政法经费支出占财政收入和财政支出的比重基本上呈上升趋势（见表三）。2000年至2004年，湖北省行政政法经费支出占财政收入和财政支出的比重年均分别为16.6％、16.9％，财政收入和财政支出的年均增速分别为13.5%、14.4％, 而行政政法经费支出年均增速达到19.5%，分别相差6个百分点、5.1个百分点。

注：表中不含基金收入和支出

3、行政政法经费支出弹性，除2001年和2003年低于1以外，其他年份均在1.6以上，2002年达到了3.4，这说明湖北省财政支出增长的相当部分被用于应付行政政法经费支出的不断增长。

近5年来湖北省行政政法经费支出的情况看，支出总量以年均19.5％的比例增长，超过了GDP、财政收入和财政支出的增长速度，并呈上升趋势。这种支出规模和增速，为保持社会稳定、促进经济和社会各项事业的发展提供了强有力的财力保证，但同时隐含着不合理的因素，存在着不合理的分配格局，必须大力推进机构改革，精减编制，加强支出管理和改革，科学核定支出标准，规范单位财务行为，严格控制行政政法管理费支出。

二、湖北省行政政法财务管理改革取得的成效

行政政法支出管理改革面临观念的大转变，职能的大转换、利益的大调整，矛盾多，难度大。面对严峻的形势和巨大的压力，湖北省财政行政政法财务部门以稳定和发展为主题，以深化财政改革为动力，以构建公共财政框架为目标，积极争取各方面的理解和支持，团结拼搏、锐意改革、规范管理，在保社会稳定、保机关正常运转、保政权建设、保事业发展、保收支平衡方面做了大量艰苦细致的工作，取得了显著成绩。

（一）行政政法经费保障程度逐步提高

2004年，湖北省行政管理费支出71.9亿元，比上年的54.8亿元增长31％；湖北省公检法司支出49.94亿元，比上年的36.97亿元增长35.1％；两项支出增幅分别比财政总支出增幅高11.8和15.9个百分点；两项支出占财政总支出（641.7亿元）的比重分别为11.2％和7.78％，比上年分别提高了0.6和0.9个百分点。行政政法支出的快速增长，使行政政法单位经费保障程度逐步提高，基本上解决了基层单位拖欠工资问题，明显改善了行政政法单位的办公、装备条件，提高了行政政法单位的执政能力和战斗力，为促进经济和社会各项事业的发展提供了资金和物质保证。

1、预算上优先保障。各级财政部门转变理财观念，按照公共财政要求，通过部门预算改革，较大幅度地提高了公用经费标准，统一了预算内外资金，制定了科学的定额标准，细化了预算项目，保证了重点支出，加大了行政政法经费的投入，特别是加大了对政法经费的投入。为落实政法机关不再从事经商活动和实行收支两条线管理后政法经费保障的有关规定，湖北省各级财政按照“从优待警”的原则，对政法干警工资予以优先保证；对正常公用经费按高于一般行政机关一倍以上的标准予以安排；对办案业务费和装备经费根据工作任务和实际需要予以重点保证。从而使政法机关经费紧张状况得到了明显缓解，办公和装备条件得到了较大改善。

2、对县市重点倾斜。近年来，中央和省级财政加大了政法专项转移支付力度，保证了基层政法机关的经费需要，维护了社会稳定。2004年，按照中央和省委、省政府的决定，湖北省出台了一系列支持县市政法部门的财政政策。一是中央和省级财政共安排1.18亿元用于政法项目库建设，加强了基础设施建设，提高了装备水平；二是专项安排办案补助经费0.41亿元，缓解了县市政法机关办案经费的困难；三是安排政策性转移支付资金3.51亿元，用于保证政法部门实行“收支两条线”后正常运转所需经费；四是安排基层政法部门着装经费1,680万元；五是对县市公安三所（看守所、拘役所、派出所）建设给予专项补助350万元。

3、对中心工作重点支持。各级财政部门从讲政治的高度，以大局为重，以提高执政能力为目标，增强服务意识，支持和服务于党和政府的中心工作，确保了中心工作任务的圆满完成。在人才队伍建设方面，先后制定了人才待遇、培养、奖励、资助等方面的政策，仅省级财政就安排了4,000多万元的人才建设专项资金，促进了湖北省人才工程建设。在对外开放工作方面，支持海创会、经贸洽谈会等各类国内外招商引资大型活动，为招商引资创建了平台。在支持旅游事业发展方面，制定了财政旅游专项资金管理办法、旅游创汇管理办法，省财政还安排各类旅游专项资金1,700余万元，用于宣传促销、资源开发、基础设施建设和旅行社创汇奖励。财政资金的导向和聚集作用，使湖北省2004年旅游总收入达409亿元，比上年增长19.5％。在“严打”整治方面，安排专项经费支持政法部门开展“打黑除恶”等专项斗争，维护了社会稳定。

（二）管理机制改革继续深化

1、推行部门预算改革，建立预算管理机制。实行部门预算是支出管理改革的龙头和核心，是建立公共财政和加强财政管理的重要手段，是规范预算管理的有效形式。近年来，湖北省把以部门预算为主的四项改革作为考核县市财政工作的主要内容之一，促进了部门预算改革的深入发展。2004年省级试行比较规范部门预算的单位扩大到29个，其余89个部门全部试编了部门预算；湖北省市州一级全部编制了部门预算；县市一级部门预算编制面在60％以上。

2、深化“收支两条线”改革，建立收支统管机制。实行“收支两条线”管理，是源头上治理腐败，推行依法行政，维护政府形象的有效措施，是财政改革的主要内容之一。各级财政部门认真清理执收执罚单位收费项目和收费标准，督促行政政法单位将行政性收费、罚没收入按时足额缴入财政专户或国库，实行了收（罚）缴分离、收支分离。同时，积极做好行政政法单位实行“收支两条线”以后的经费保障工作，按照预算内外资金结合使用的原则，统筹核定支出预算，有力地推动了“收支两条线”管理工作的全面开展。

3、支持监狱体制改革，建立监狱保障机制。按照“全额保障、监企分离、收支分开、规范运行”的监狱体制改革要求，确保财政资金全额到位，建立了新的财政保障机制。一是财政全额保障机制基本建立。按照财政部制定的标准核定监狱正常运转所需经费，由中央和省级财政共同保障，2004年财政安排的经费比改革前的2002年增长了65％。二是初步建立了“监企”规范运行机制。在清产核资的基础上，监狱和监狱企业的资产彻底分开，实现了机构分设、职能分开、财务分开、人员分开。三是重新规划调整监狱布局，将原来的41个整合为29个。四是监社分开取得明显进展，逐步剥离了社会职能，将监狱所属的检察院、法院、公安机关和中小学移交给相关部门和地方。目前湖北省监狱体制改革工作进展顺利，运转良好，得到财政部、司法部的充分肯定。

（三）财政支出管理不断规范

“人、车、会、话、接待”等支出既是支出中的重点，也是支出管理的难点。管住了这部分支出，就牵住了支出的牛鼻子。近年来，各级财政部门在重点支出管理方面进行了艰苦的探索，取得了一定成效。

一是加强了公务用车管理。针对党政机关公务用车运转费用高、利用效率低、超编超标和公车私用等问题，很多地方加强了公务用车的管理。重点是强化了公务用车的编制、购置和处置管理；完善了定点加油、定点维修、统一保险管理；有的市县还实行了公务用车货币化改革。老河口市对领导干部交通费实行“包干到人，限额使用，超支不补，节余滚存”的管理办法。宜昌市建立了市直行政事业单位公务车辆项目库，推行定点加油、定点维修、统一保险，严格监控。黄冈市、鄂州市对副市级以上离退休干部实行用车货币化补贴改革。

二是加强了会议、接待费管理。近年来，各地对会议、接待实行了分类管理，根据本地财力状况和物价水平制定了相应的开支标准，并实行了政府采购、定点接待，节支效果明显。随州、老河口、长阳等市县对会议接待实行政府采购、定点接待、严格标准、烟酒自备等办法；咸宁市实行财政驻会制，参与费用管理，据实核销支出。

三是加强通讯费和津补贴管理。为了加强职务消费和津补贴管理，降低行政运行成本，对移动通讯实行货币化改革，对津补贴实行“阳光管理”。省直党政机关和参照公务员管理的事业单位实行了公务移动通讯货币补贴的包干管理办法。省直党政机关和参照公务员管理的事业单位的津补贴，实行“单位申报、统一审核、分类管理、规范运作”的办法，对合规收入来源不足，津补贴发放不能达到基本标准的，差额部分由省财政解决；对有收入来源，津补贴发放超过基本标准，经审核并剔除其中不合规收入来源后，津补贴发放不能达到基本标准的，其差额部分由省财政解决；对有合规收入来源，津补贴发放超过基本标准的，超标部分，单位按1：1的比例向省财政交纳调节金。麻城等县市也实行了通讯费货币化改革。云梦县推行了综合性的岗位消费货币化改革，对通讯费、交通费、招待费、差旅费、学习考察费，主要是采取“乡镇通讯费、交通费和县直单位通讯费货币化发放到人，招待费记帐运行，差旅费、学习考察费一事一核”的运作方法。赤壁市出台了全市所有乡镇、办事处领导班子成员的通讯费、接待费、交通费、差旅费（含考察费）等四项费用货币化改革办法，通讯费包干使用，交通费到岗到人，接待费限额控制，差旅费定额补贴。

（四）工资保障机制基本建立

各级财政部门把工资发放工作作为财政的中心工作和主要职责，作为县市财政量化考核的主要内容，强化措施，狠抓落实，使2004年的工资发放工作上了一个新台阶。2004年，湖北省基本工资按时足额发放，大部分县市还兑现了政策性津补贴。真正体现了以人为本的执政理念，切实维护了广大干部职工的切身利益。主要措施是坚持把好“六关”：一是把好预算关。各级财政在年初预算时按“一要吃饭，二要建设”的原则，将工资性支出打足，不留硬缺口，并实行工资预算单列，提高了工资预算的到位率。二是把好资金关。各级财政均建立了工资专户和教师工资专户，凡上级工资性转移支付资金和本级用于工资发放的收入存入工资专户，实行封闭运行，专款专用。三是把好统发关。为防止工资资金被挤占和挪用，严肃工资政策管理，各级财政对全额财政供养人员实行工资财政统发，到2004年底市州县统发率达86.2%。四是把好网络关。2004年各市县工资网络已按照“五个统一、两个联通、两个自动”的建设要求基本完成任务，湖北省196.9万财政供养人员的人员工资信息已全部进入省厅网络，为工资统发提供了技术支撑。五是把好统计关。坚持按月汇总报送工资兑现报表，并及时向本部门领导和政府通报工资兑现情况，为领导决策当好参谋。六是把好督办关。2004年，省厅先后深入到大悟、团风、应城、阳新等县市进行调资和兑现情况的调查和督办，有效防止了工资拖欠现象的发生。据统计，湖北省财政供养人员1,969,345人，人月平基本工资785元，应兑现基本工资1,855,123万元，已兑现1,855,123万元，基本工资全部兑现。

（五）财政资金使用效益稳步提高

1、加强了财务制度建设。为了加强财政支出管理，加大依法理财力度，做到有章可行，有规可依，从省到各市县财政部门，根据财务管理的需要，结合本地实际，先后制定和完善了包括会议费、接待费、公务用车、电话费、津补贴等重点支出方面的一系列制度办法。同时对专项经费制定了专项资金分配和管理办法，为规范财政资金分配及单位财务收支行为奠定了良好的基础。

2、加强了项目经费管理。为了做好政法项目规划和资金分配使用的管理，重点围绕四个环节开展了有效的工作，从而使项目规划更加合理，资金分配更加科学，资金使用更加有效。一是在资金分配上做到“两个确定”，即确定分配因素及权重，确定政法专款的投向。二是在编制规划环节上坚持了“一个原则”、“三个保证”。“一个原则”：坚持“统筹规划、突出重点、集中投入、保证效益”的原则合理安排项目资金；“三个保证”：保证政法专款用于解决真正贫困的地区以及现有装备和基础设施比较落后的政法机关，保证项目专款真正用于县级和县级以下的基层政法机关，保证项目专款用于政法机关所必需的装备及维修项目。三是在落实配套资金环节上，做到及时到位。四是在项目管理环节上，做到了三个严格，即严格规划项目的实施，严格装备项目的政府采购，严格项目执行情况的监督检查。

3、加强了着装清理整顿。为优化法治和经济环境，湖北省各级财政部门根据《国务院关于整顿统一着装的通知》和《财政部、监察部、国务院纠风办关于做好整顿统一着装工作的实施意见》的文件精神，联合监察、纠风部门，经过半年的努力，通过采取“六统一”的工作措施，圆满完成了湖北省各类着装的全面清理和整改，从而规范了统一着装范围、对象和标志，达到了预期目的，取得了明显效果。据统计，湖北省整顿42个部门，整顿减少着装人数123,229人，收回制服22,915套，收回制式标志89,374套，收缴仿制服装3,836套，收回服装折价5,538万元。

4、加强了财务监督管理。随着财政支出改革的不断深入，各级行政政法财务部门逐步扭转重分配轻管理，重审批轻监督的倾向，加强了对预算执行情况和财经纪律的检查，重点加强了中央和省级专项经费的跟踪问效，及时纠正坐收坐支、截留挪用等违反财经纪律问题，提高了资金使用效益。

三、行政政法支出管理中存在的主要问题

长期以来，行政政法支出管理一直延续着计划经济下形成的粗放型支出管理方式，其弊端主要表现在如下几方面。

（一）预算编制方面。目前，湖北省各级政府正在大力推进财政改革，实行“零基预算”，改变了“基数加增长”的预算编制方法，不仅提高了透明度，而且更为科学、公正。但在实施中，还有很多实践中的问题亟待完善和解决。一是缺乏对收入能力评估的科学方法，影响了以“零基预算”法编制预算时统筹考虑各部门各单位需要财政供给资金的数额。二是缺乏编制预算时所需要的基础数据。比如，核定公用经费定额时，需要对用水、用电、会议等公务活动进行量化；在核定单位抵支收入时，需要掌握单位预算外收入和收费等，但在实践中，基础统计数据不完整，使预算编制带有一定的主观随意性，影响了预算分配的准确性、公开性。三是对各项经费定额的确定缺乏科学的依据。目前在实践中多数地区只限于对人员经费的核定，公用经费没有涉及，原因是合理的定额标准难以确定。特别是对灵活性较强的支出项目，如业务费等不易准确确定。公用经费包含的内容十分复杂，如邮电、水电、通讯的价格都在涨，如何找到科学的方法来核定尚需研究。四是缺乏对机构人员的有效控制。财政对行政事业单位人员增加的控制，无能为力。五是经费定额过低，专项追加频繁。由于受财力制约，许多地方在核定公用经费的标准时，预算打得过紧，供给水平过低，致使在预算执行过程中，追加支出频繁。这种“低定额，频追加”的做法存在诸多弊端，一方面追加预算审批不规范，预算约束软化，财政分配透明度降低，资金使用效益必然下降；另一方面，形成新的社会分配不公，会哭的孩子多吃奶，增加了支出管理的负担和难度。

（二）财政支出管理行为方面，存在的主要问题有：一是理财方式落后，有的项目采取“领导拍板”的决策方式，没有推行科学的分配方法。二是管理方法落后，有些职务消费实行实报实销的方法根本无法控制费用支出规模，也不利于廉政建设。三是财务管理制度不健全、不完善，一些财务制度和开支标准已经不能适应形势发展的需要，与财政改革相配套的制度办法滞后。四是拨付方式落后，财政资金还没有全部采取国库集中支付、银行直达方式，容易被挤占、挪用。五是财政财务管理手段跟不上信息时代的步伐，网络化、信息化、办公自动化有待于加快建设步伐。六是财政支出监督滞后。在财政监督中存在“重收入、轻支出”的倾向，而且对支出的监督往往流于形式，缺乏应有的力度。对一些不按预算执行或随意改变支出用途等方面的问题，没有相应的解决办法和措施。这也同时说明，支出监督执法不严格、不具体，日常监督难以形成制度化、规范化，直接影响了财政监督的权威性和有效性。

（三）财政资金绩效方面，存在的主要问题有：一是由于没有实行绩效预算编制方法，财政预算安排不可避免地出现“缺口”与“超量”两难状况，难以确保预算的准确、合理、公平。对于人员经费的预算，虽然推行了“零基预算”编制方法，但因定员定额标准缺乏科学的依据，与实际需求还存在一定差距。对于项目支出的预算，问题显得更多些，项目是否安排、资金数额多与少的随意性、领导意志普遍存在。二是由于没有建立可行的财政支出绩效评估体系，财政资金的支出效益（效用）不高。在计划经济体制下财政一直充当着“大出纳”的角色，加上改革后财政本身也有重收入、轻支出的倾向，资金使用效益问题在理论和实践上都没有得到应有的重视。其一是效益观念淡薄，多数用款单位的注意力大都集中在争资金、争基数上，而资金到位以后，如何提高资金的使用效益却是另外一个问题。还有的地方政府和单位领导只考虑任期内的政绩，许多项目的上马属于短期行为，因而根本不从长远、从效益的角度考虑问题。其二是缺乏支出管理责任制度。在有些地方，事前可行性研究草率从事，事中跟踪问效不够，项目验收走马观花，甚至财政资金一拨了之，挪用资金和浪费现象比较严重。

这些问题说明，传统理财模式已不能适应建立社会主义市场经济体制的要求，迫切需要建立规范、高效、透明的财政支出运行机制。

四、行政政法支出财务管理改革的基本思路

针对行政政法支出管理中存在的问题，今后行政政法支出财务管理一定要遵循市场经济的运行规则，按照政府职能转变和公共财政的要求，更新管理理念，加快改革步伐，创新管理制度、办法和手段，实现管理的制度化、规范化和科学化。

（一）创新管理理念，树立社会主义市场经济的理财思想

1、树立科学发展观念。财政既是国民经济的综合反映，同时也反作用于经济。财政工作事关改革、发展、稳定的大局，事关和谐社会的建设。党的十六届三中全会明确提出，要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。要树立和落实科学发展观，就必须准确地把握科学发展观的基本内涵和要求，坚持以“三个代表”为指导，坚持以人为本，坚持以发展为中心，坚持用科学发展观统筹生财、聚财、用财、管财的各个环节，做到生财有道、聚财有度、用财有效、管财有法，从而整体推进湖北省财政与经济社会的协调发展。

2、树立公共财政观念。公共财政是与市场经济相适应的一种财政类型和模式，是以市场的基础性作用为基点，以弥补市场失灵为前提，以满足公共需要为目的的。一要把保证公共支出作为财政的主要任务，该管的要管好，不该管的不要管，财政要退出一般性的竞争领域，把支出的重点转到政权建设、社会保障、公用事业、公共工程、非竞争性的基础设施等方面；二要合理掌握财政分配秩序，即财政在有限财力使用的分配上，要掌握轻重缓急，按照“一要吃饭，二要建设”的顺序安排财政资金；三要依法促进公平分配，坚持以人为本，兼顾公众利益，面向弱势群体，实行阳光管理，以提高整体的管理水平，更好地为公众服务，促进小康社会和和谐社会的建设。

行政政法部门是国家机器的重要组成部分，担负着巩固政权，维护社会稳定，促进经济和各项事业发展的重要职能。行政政法单位的支出是典型的、纯粹的公共需要，属于公共财政重点保障的支出。因此，各级财政部门必须转变长期以来压缩、控制行政经费的观念，按照公共财政的要求调整和优化支出结构，优先保证行政政法部门，尤其是基层行政政法部门履行职能的支出，并提高经费保障水平。要重点研究和建立行政政法部门经费保障机制和约束机制，从制度上确保行政政法部门履行职能的基本需要。

3、树立科学理财观念。科学理财，就是对重大财政政策、财政法规的制定，要实行专家咨询制度、社会听证和社会公示制度，不断提高财政决策的科学性、民主性和透明度。在制定出台财政政策、制度和办法时，要深入调查研究，广泛征求各地区、各部门的意见，使之切实可行，行之有效。在分配财政资金时，要坚持公平有效和统筹兼顾的公共支出原则，下功夫研究降低行政成本，建立支出控制和约束机制，提高资金使用效益。在处理保重点与兼顾一般的关系时，要坚持有保有压、有所为有所不为的原则，合理调整支出结构，重点保工资、保运转、保稳定，解决“缺位”问题；对人、车、会、话、接待等重点支出，要大力压缩，实行货币化管理，对通过市场能够办好的事情，财政要逐步退出，解决“越位”问题。同时，对行政政法支出，要逐步推行绩效评价机制，要在对项目支出实行绩效评价的基础上，按效益优先的原则合理安排行政政法支出预算。

4、树立支出效益观念。从财政部门的职责分工看，税务部门已从财政部门分离出去，相对独立地专司税收征管工作，财政部门理应集中主要精力抓好财政支出管理工作。十分明显，提高支出效益的主要任务自然落在财政身上。这就是为什么要树立财政支出效益观念的缘由。财政支出效益是指财政资金的投入与产出的对比关系，包括直接效益（经济效益）和间接效益（社会效益）。目前，财政支出项目千差万别，效益的评价方法必须区别对待，主要有成本一效益（效应）分析法、因素分析评分法和最低成本法。对于产业投资类项目，其效益是可以用货币计算的经济效益，对这类支出的效益可以采用“成本一效益”分析法来考核。对于行政、政法之类的支出，成本费用是可以计量的，但效益却不易精确计量，而且这些支出所提供的劳务不能进入市场交换，考核这类支出效益的主要根据是定员定额和开支标准，要求用最少的钱办好更多的事，即成本费用最低化，服务质量最优化，可以采用最低成本法。

5、树立依法理财观念。推进依法理财、建设法治财政，是当前和今后一个时期各级政府及其财政部门面临的一个重大课题，应高度重视，认真研究，并付诸实践。依法理财就是依照宪法、法律和行政法规等规定，综合运用法律手段、经济手段和行政手段管理国家财政，实现财政管理的法治化、规范化和制度化。这是政府理财行为的自我革命，也是时代发展的必然要求。重点要依法接受人大及社会对财政预算的监督；要依法加强对财政资金使用绩效的监督；要依法规范财政部门的依法行政行为。

（二）强化预算管理，构建科学的财政支出运行机制

1、推进和完善部门预算改革。部门预算是构建公共财政框架最关键的改革，主要做法是编制部门预算、综合预算、零基预算、标准周期预算。推进和完善部门预算改革，要把握六性：一要强化预算编制依据，合理确定经费定额标准，采取“人员经费按实际，公用经费按定额，专项经费按计划”的预算管理方法，增强预算的科学性；二要实行经费标准周期制度，增强预算编制的规范性；三要实行综合预算，将单位所有的财政性收入和支出一起编制，增强预算的完整性；四要强化预算约束，避免预算追加或追减，增强预算的严肃性；五要细化预算项目，增强预算的准确性；六要推行项目库管理，增强预算的绩效性。

2、实行国库集中支付。财政国库管理制度改革是提高财政资金使用效益，规范财政管理，防止腐败产生的一项重要举措。各级财政部门一定要扩大和深化国库集中收付制度改革，对已经实行部门预算的单位的财政性资金应全部纳入国库集中支付的范围，加大对工资性支出和专项资金实行国库支付的力度；尚未实行部门预算的单位，也要创造条件，尽快将财政性资金纳入国库集中支付的范围。

3、实行收支两条线。实行“收支两条线”管理，是加强非税收入管理、规范财政分配秩序的重要手段，是从源头上治理腐败、维护政府形象的重要举措。对公安、工商等执收执法单位要实行严格的“收（罚）缴分离、收支分离”，不能实行任何形式的与经费挂钩，确保政法部门吃“皇粮”。同时，财政部门要研究实行“收支两条线”管理后预算单位的经费保障问题、组织收入积极性下降和依法执收执罚问题。

（三）加强制度建设，构建规范的财务支出制约机制

制度是财务管理的基础。随着财政支出管理改革的深入，我们要不断加大制度创新，规范财务支出行为，以适应不断变化的形势和任务的要求。通过制度创新，使制度体系更加完善，财政管理更加科学。针对干部职务消费方面存在的问题，党的十六届三中全会决定要求“规范职务消费，加快福利待遇货币化”。2003年2月，中纪委二次全会明确提出要“通过积极探索，用改革的办法解决，鼓励支持有条件的地区和单位积极稳妥地推进公务接待、公务用车和公务员福利制度改革”。为此，各级财政部门一定要重点强化公务接待、公务用车、会议、政策外补贴等改革方面的制度建设。

1、研究制定国内公务接待制度。近年来，居高不下的接待费不仅增大了行政运行成本，加重了各级财政的负担，同时铺张浪费的现象，严重损害了党和政府的形象。为控制接待费支出，落实“厉行节约，制止奢侈浪费”的若干规定，必须制定国内公务接待管理办法，对接待对象、接待标准、开支范围和接待审批程序等方面作出明确的规定，对接待部门提出明确的要求，防止超范围、超标准接待。

2、改革会议费管理制度。为了防止会议费支出数额大、控制难等问题，我们应结合实际情况制定或修订会议费管理办法，按照分类管理的原则，从会议审批、开支标准、会议形式、支付方式等方面作出明确的规定。要严格控制会议数量和规模，简化会议形式，压缩会期和人员，全面推进定点办会，鼓励实行无住宿会议，推广财政驻会制度，并实行会议费财政直接支付。

3、改革公务用车制度。长期以来，公务用车在配置和使用管理方面存在许多弊端，用于车辆购置、运行和维护的开支过高，缺乏有效的控制手段，加重了财政负担，实行公务用车改革势在必行。实行公务用车改革，必须明确两个概念和坚持五个原则。两个概念：一是对享有配车资格的领导干部推行车改，实行货币化补贴；二是对一般干部发放交通费。坚持五个原则：即坚持有利于加强廉政建设和转变工作作风的原则；坚持有利于节约财政支出、减轻财政负担的原则；坚持有利于保障工作需要、不影响公务活动的原则；坚持补贴标准分类分档的原则；坚持自愿参与、稳步推进的原则。同时要制定相关的人员安置、费用转嫁、纪律约束等方面的政策、措施。

4、规范政策外补贴。目前除国家统一的工资项目外，地方性津补贴名目较多，必须进行规范，实行“阳光管理”。改革的方向是：“落实收支两条线管理，规范政策外补贴”，对已经发放的政策外津补贴先做到公开、透明，再进行统一规范，取消不合理的部分，保留合理的部分，逐步纳入地区附加津补贴制度的框架内。根据公开透明、有效激励、严格监督的原则，制定清理整顿地区、部门自行发放政策外津补贴的具体办法，做到统一政策、统一标准、统一资金来源、统一发放范围、统一国库支付、统一缴纳个人所得税。同时，要兼顾效率与公平，完善艰苦边远地区津贴制度，逐步形成合理的工资收入分配格局。

（四）创新管理手段，推进财务管理的网络化、信息化、电子化

随着信息时代的突飞猛进和财政各项改革的不断深入，财政管理手段必须适应财政改革和管理的要求，适应形势发展的需要，跟上信息时代的步伐，推进行政政法财务管理网络化、信息化、电子化。推行电子政务是适应信息化时代政府管理活动的需要。电子政务是政府管理方式的革命，现代信息技术可以提高工作效率和生产力，精简机构和人员，降低管理成本。同时，将极大的改变现有政府的管理理念，最终将建构出适合信息时代社会发展所需要的政府组织形态。因此，各级财政应从提高工作效率、降低运行成本出发，整合各系统、各部门已有的信息技术资源，构建纵横两向网络信息系统，建立包括人事工资信息、财政预算与执行信息、资产信息、单位财务信息等在内可实时监控、无缝连接的数据库，改变财政与人事编制、预算单位互不相通的现状，推进电子财政的发展，使财政预算管理、财务管理更加科学、更加规范。

主要参考资料

1、李锦绣著《唐代财政史稿》,北京大学出版社，1995

2、蔡次薛《隋唐五代财政史》,中国财政经济出版社，1990

3、王文素《中国财政史》,中国社会科学出版社,2003

4、陈光焱、叶青、刘孝诚合著《中国财政史》，中国财经出版社,1999

5、《中国统计年鉴》1978-2004

6、《湖北省统计年鉴》2000-2004