实现更好的政府治理
——香港考察与荆州实践
荆州市财政局 金 浩
美国的盖布勒在著名的《改革政府》一书中说：“我们不需要大政府或者小政府，我们需要一个更好的政府，说得更准确一点，我们需要更好的政府治理”。我国加入ＷＴＯ后，改革开放的步伐进一步加快。如何进一步推进行政管理体制改革创新，以适应世贸组织的游戏规则，适应经济发展的需要，成为我们面临的重要课题。
２００5年6月，湖北省财政厅组织全省从事行政政法管理的同志赴香港学习，笔者通过实地考察，上课培训，资料收集等方式，结合荆州实际对香港政府行政管理方面的问题进行了一些研究。
一、香港的基本情况
香港总面积１１００平方公里，总人口６７3万。香港是小香港，但又是中西交汇之点，荟萃之处，是世界金融、贸易、商业、运输、旅游中心，拥有诸多世界之最的桂冠，及“营商之都”，“动感之都”，“购物天堂”等美誉。
香港优势令香港人自豪，令世界瞩目。作为香港这艘世界航船的领航者、掌舵者，香港特区政府的管治模式也始终是世界关注的焦点。特别是香港回归中国后，特区政府的管治脱离了英国的控制，实现了“一国两制”下高度自治的“港人治港”。香港政府管治的成功与否不单肩负着保持香港本身的繁荣与稳定的经济功能、社会功能，也同时肩负着实践“一国两制”、维护国家统一的政治功能。事实上，回归8周年来，香港政府的施政效果是明显的。“一国两制”、“港人治港”、高度自治的方针得到顺利实现和贯彻，成为香港社会稳定发展的重要保证。然而，由于１９９８年亚洲金融风暴的冲击，回归前港府爆炒的楼市泡沫经济的爆破，以及国际经济环境的恶化，香港的外向型经济深受影响，处于内外交困、失业上升、问题渐多的空前逆境，正面临第三次经济转型。港府在此情况下，肩负着加强领导，提高施政水平，重塑市民信心，带领香港走出经济困境的重任。特区政府历经8年的磨合和考验，施政有成功也有困难。
二、香港的高效行政之道
特区政府几年来因时制宜，对香港的行政架构、公务员体制都进行了较大的改革，去芜存菁，不断提高施政素质。香港政府管治高效行政的实现，是一个系统工程，是多种因素互相促进、互相制约、综合作用的结果，也是日积月累、不断改进的结果。概而言之，有几个方面的特色。
（一）行政权责体系精简明晰
香港有１８万公务员，但政府架构却很精简。加上香港是无政党政治，政府架构及组织运行无党、政领导关系，权责关系更加简单明确。香港决策、执行、监督相分开的行政管理体制是香港政府有效管治的重要基础。
１．组织架构
从政府组织架构可见，政府组织有三个层次。位于政府及公务员之首的是行政长官，主要职责是执行《基本法》，签署立法会通过的法案和财政预算案，公布法律，决定政府政策，并发布行政命令。第二层次是政务司、律政司、财政司三司司长。第三个层次是１１个决策局局长及其所辖门。行政长官、三司司长及１１个决策局局长是政府的决策层，他们都是行政会议成员。行政会议是协助行政长官决策的咨询机构。行政长官在作出重要的决策，向立法会提交法案，制定附属法例和解散立法会前，都须征询行政会议成员的意见。为保证决策的科学性，政府还设有多个决策咨询机构。第一个为中央政策组。中央政策组主要有两项职能，一是专门研究社会、政治和经济领域的重点问题，以及行政长官、政务司司长、财政司司长指定的研究课题，为三位首长决策提供意见；二是在有复杂的政策问题时，尤其是涉及多个决策局的决策时，分析多项可供选择的方案，提出切实可行的解决办法。中央政策组辖下的策略发展委员会则就香港的可持续发展问题向行政长官提供专业意见和新方案。香港现今“背靠内地，面向全球，发展高增值服务”的定位就是策略发展委员会通过对比研究提出的。第二个为行政长官特设国际顾问委员会。行政长官特设国际顾问委员会由行政长官担任主席，成员包括１９位非官方委员，由国际商界翘楚和跨国企业领袖组成，政务司司长、财政司司长、工商及科技局局长以及中央政策组首席顾问是当然委员。委员会主要负责就关于香港长远发展的策略性课题，从国际的宏观角度，向行政长官提供决策咨询。可见，二者虽然都是决策咨询机构，但其研究方向各有侧重，作用也各有不同。
香港政府架构内，廉政公署、申诉专员公署与审计署，独立工作，直接向行政长官负责，是政府组织的监督层。廉政专员和申诉专员直接向行政长官述职，审计署直接向立法会述职。三个机构分别对政府人员贪污受贿、行政失当和公营机构运作的成本效益情况进行监督。
相对于内地省级政府的四级政府政权，香港政府只有一级政府政权。行政系统中履行地方行政职权的机构是１８个区议会，但它们并非一级政权。区议会的主要职能是就区内福利、公共设施、服务的供应与使用等问题向政府提供意见，即履行社区服务和管理职能，政府也就广泛问题征求区议会的意见。在香港期间，我们就旁听了政府拓展署向西贡区议会征询将军澳进一步发展可行性研究的咨询会。议员各抒己见，意见十分中肯和实在。政府官员对其意见及建议也认真听取，诚恳采纳。
２．高官问责制
自２００２年７月１日始施行的高官问责制是新时期特区政府行政权责关系的发展新模式。高官问责制的出台可谓应运而生。回归后特区政府出现的多起较为严重的行政管理错失多因于此，极大地影响了政府的威信和市民的信心。香港市民对于港府的批评也多集中在两点上：一是高官权责不清，“政出多门”，以至于公务员也莫衷一是；二是多项政策“议而不决，决而不行”，严重拖低了行政效率。
高官问责制“新”在三个方面：第一，现在政府最高层的官员将脱离公务员系统，成为以合约方式聘用的高级官员。他们由特首提名，由中央政府任命。这些问责高官包括政务司司长、财政司司长和律政司司长，以及所有决策局局长，即“３＋１１”模式。第二，“问责制”官员都进入行政会议，直接参与制定政府的整体政策，决定推行政策的优先次序，协调跨部门的工作事项。按照《基本法》的要求，行政会议也包括其他社会人士和立法会议员。第三，问责制局长每年薪酬为370万港元，同时取消所有的福利补助。现时公务员体制中，由局长担任的公务员职级和薪酬福利待遇保持不变，职称改为常任秘书长，扮演问责制局长与公务员系统之间重要的枢纽角色。
３．政策委员会
问责制施行以后，为配合行政会议的工作，特区政府又成立了一个政策委员会。政策委员会代替以往在政务司司长办公室下的各个政策小组。政策委员会主要由政务司司长和财政司司长作统筹，其职能目标有三个：第一，研究各政策局所提出的政策意见与其他相关的局和署所做的协调工作是否足够；第二，量度这些个别政策的提议在实施的时间表等方面是否会受到立法会和大众的接受；第三，这些个别政策与提案与特首本身的整个香港管治的政策议程是否相符。政策委员会每星期开会一次，成员包括三司司长和所有决策局局长。
（二）行政运行机制规范有序
香港精神文化的主体是中国传统文化，物质文化和制度文化的来源是西方文化，祟尚科技、法治和物质。香港的法治精神和遵守规例的传统是香港成功的一大支柱，也为香港高效行政的实现提供了良好的体制环境。依法行政和遵守法例、规则、指引已成为公务员的自觉行动。在香港，主要适用的是《基本法》和立法会通过的附属法例。香港政府的施政政策都必须以不违背《基本法》为原则。政府和公务员行为都在法律之下有序运行。除法律外，一套清晰、透明、标准的工作指引也是各部门的共同之处。
１．公务员管理有章可循
公务员主要受三份重要文件规管。《公务人员管理命令》主要处理公务员的申诉，制定纪律规例。《公务人员纪律规例》规管纪律处分事宜及解雇公务员的程序。《公务员事务规例》规定公务员日常管理。这三份文件都是根据行政长官的权力而制定的。《防止贿赂条例》则为公务人员定下了最基本的行为准则。政府部门和公营机构都有廉政公署为其量身定做的、针对其业务内容和工作程序而制定的《诚信管理》等守则，以防止贪污。
２．资讯传递公开透明
香港新闻自由，设施先进，网络终端遍及全港各地。全球主要新闻通讯社、报刊、广播均可在港自由采访及发布新闻、数据及财经资讯。本港及海外刊物均可自由流通，没有新闻审查。政府资讯公开透明，公众可通过网络、电视、报刊了解政府政策制定、实施的每一环节，获取自己需要的资料。市民可以公开发表自己的看法，直接批评政府的政策和行为。政府在制定政策前都会公开征询公众的意见，在政策实施或重大活动前，都会通过发放免费资料等途径进行广泛宣传，告知公众。
３．职能定位面向市场
香港是自由经济实体，是完完全全的市场经济。对企业和市场，从港英时代开始，政府就奉行“积极不干预”政策，即“尽量支持，绝少干预”。政府的作用主要是制定规则，创造环境。“积极不干预”政策施行多年，也广见成效。香港经济在市场机制的动力作用下得到自由发展，香港自由市场经济的精神为港内外所认同。有人甚至誉其为“自由经济最后的堡垒”。亚洲金融风暴爆发后，政府逐渐加强了对市场的干预，以加强宏观引导。现在香港正经历第三次经济转型，政府大力投资教育，引进人才，发展创新科技。公共物品的服务和供给方式向来是政府管理市场化程度的表现点。香港政府在公共物品供给上，有一个显著特点是对供给的决策职能和执行职能进行了相对分离。将市场机制引入公共管理领域，打破了公共物品生产的政府垄断。政府行政组织直接生产、公营企业或半官方机构生产、政府通过与私人企业签定合同生产、公司合资生产等都成为政府公共物品供给的有效形式。如香港岛到九龙的海底隧道由私营公司按ＢＯＴ方式建造，专营权在１９９８年届满，现已交还政府。政府现有狮子山隧道、机场隧道等７条隧道，均交由私营公司根据管理合约经营和管理，隧道收费受政府规管。香港的地铁、电车、山顶缆车都是公司化经营。巴士、渡轮实行部分专营。私营企业在公共物品供给上的介入，公私之间竞争关系的形成，不仅减轻了政府的财务负担，更通过竞争机制的引入，提高了公共物品供给的效率和质量。
（三）公务员持廉守正、专业勤政
1．政治中立，勤于职守
香港公务员的政治中立，以社会整体利益为最大考虑，不受党派、政团及商业利益左右的中立性是香港公务员文化的根基，是政府与私人机构最大的分别所在，也是香港政府有效管治的政治基础。香港公务员的廉洁、高效使公众能保持对政府的信心，维持政令畅通，成为政府有效管治的行政基础。公务员以谋求社会利益为己任的公义性、开放性是政府有效管治的社会基础。而公务员较高的专业、技术、教育水准，政务、行政、技术、文书分工明确的体制成为政府有效管治的技术基础。公务员的这些特点取决于严谨的监控机制、完备的职系结构、合理的薪酬架构、完备的条例守则、良好的个人操守及先进的技术装备。
从政府机构到民间团体，从高级官员到一般公务员，都致力于提供优质的服务，以“顾客化导向”为工作指引。无论你是亲自上门，还是通过电话、传真、电子邮件，要求提供相关服务，一般都能得到有效而满意的答复。工作人员热情礼貌，不厌其烦，尽其所能。香港政府的服务不仅在于有一流的设施、有系统的规制，更重要的是有一种以人为本的、无处不在的服务理念。公共服务广泛实用。每个机构都有特定的服务对象，其提供的服务都是应市场和社会的需求，极具实用性。如贸易发展局以中小企业为主要服务对象，能提供６０万家世界各地公司名录，为买卖双方提供贸易配对服务。
2．公务员素质提高多管齐下、与时俱进
公务员叙用委员会是独立的法定组织，负责就公务员的任命、晋升和纪律事宜向行政长官提供意见。公务员的聘任遵从公开、公平及竞争的原则，以“用人惟才”为目标。公务员的晋升以其实际表现为准，并非长期服务的结果。
政府特别重视对各级公务员的培训，以增强他们的领导才能和服务技能。２００２年８月２６～２９日，政府举办了“亚洲国际都会卓越政府”管理研讨会。约１．４万名中、高级公务员参加了这次香港政府历年来最大的管理研讨会。研讨会举办的目的是“让公务员加深了解全球性竞争对香港的冲击，社会面对的挑战、机遇及它们对政府的影响，公务员在协助香港成为国际都会中担当的角色”。研讨会期间，来自不同范畴、职级、拥有不同经验和年资的公务员畅所欲言，探讨如何寻求方法，使管理更物有所值，服务更优质高效。
（四）行政文化建设同步跟进
行政文化建设是香港政府行政管理的重要一环。政府除引导公务员冷静、客观地认识国际、国内的政治、经济大气候及香港面对的挑战外，还注重吸收和融合世界的先进管理经验，在行政系统内部通过形式多样的各种活动，建设和倡导创新、求变、团结、务实、竞争、诚信的行政文化．
1．重视行政沟通
通过行政沟通，用更开明、更灵活和体恤的态度去管理员工，使员工得到激励，从而竭尽所能为部门的使命和目标服务。政府举办的“亚洲国际都会卓越政府”管理研讨会采用互动沟通的讨论模式，来自不同层面的公务员均使用政府精心设计的图像及问题卡。在这样大规模的场合采用这种讨论模式在香港，在亚洲都是第一次。
2．培育诚信文化
政府有一整套在公务员中推广诚信文化的计划。一是把诚信理念纳入员工培训及工作系统。培训重在加深公务员对廉洁守正重要性的认识，对法律条文、公务员诚信守则、部门信念和行为标准的认识。指导他们如何应付工作上遇到的道德两难和利益冲突情况。二是在部门设立由高层人员担任主席的诚信推广委员会。诚信推广委员会设多个小组委员会，专责不同的工作范畴。委员会协助制定、推行、监察、检讨各项长远及短期的政策及策略，以巩固和推广各级人员的诚信文化，预防贪污舞弊，提升部门高透明度、高效率及遵从既定工作程序的形象。
3．鼓励持续学习
政府着力培养公务员的终身学习，持续学习文化。为了在政府内部推广学习文化，公务员培训处指导和帮助各决策局和部门不断加强本单位的基本学习设备，增加学习资源，让员工运用网上学习中心等多种学习模式，并使用宽频上网电脑、电视等先进学习工具。除制作及提供学习资源外，公务员培训处还设有“进修奖励计划”，按照这项计划，学员每修完一个自学课程，就获得一张认可卡。全年获得最多认可卡的学员，就可获得“笃志勤学奖”；累积认可卡最多的部门，就可获得“笃志勤学部门奖”。另外，对部门还有人才培训典范奖，以奖励及传扬培训发展的典范。
三、荆州基本情况与香港类比
荆州市地处江汉平原腹地，长江自西向东横贯全市。东与武汉市相连、西与宜昌市交界、南与湖南省接壤，北与荆门市毗邻，总面积1.41万平方公里，比香港略大。
荆州市辖荆州、沙市2区和江陵、公安、监利3县，代管松滋、石首、洪湖3市，全市总人口630万人，比香港少43万人。
规模和人口相差不大的荆州和香港其经济实力却有天壤之别。尽管香港遭受了1997年亚洲金融风暴的巨大冲击，而近年的全球经济低迷又让香港雪上加霜。当香港仍徘徊的时候，荆州近年的经济增长年均达到了10％。如果过去10年的平均增长率继续保持下去，130年后荆州的GDP才有可能赶上香港。
2004年香港财政收入达到2600亿港元，而同期荆州财政收入只有24亿元人民币，二者相差100多倍。乐观地简单计算，如果二者财政收入均保持现有增长水平，约80年后才与香港大体持平。
四、荆州行政政法财务管理与优化政府治理实践
（一）荆州的实践
近些年荆州市行政政法财务管理在支持政府高效行政优化政府治理实践中也作了大量工作。
1． 支持政府深化行政管理体制改革，切实转变政府职能
依法行政应当与深化行政管理体制改革和转变政府职能相衔接。政府职能必须实现从无限型向有限型转变，从权力型向责任型转变，从单一管理型，向管理服务型转变，在行政权力运用过程中体现民情、尊重民意、珍惜民力，简化办事程序，提高办事效率，树立社会公共利益与行政相对人权利协调统一的依法行政基本价值目标。
(1)科学、合理地设置政府机构，核定人员编制，逐步实现机构设置、人员编制法治化。在国家和省关于行政管理年制改革总的目标要求和指导下， 按照合法、精简、效能的原则， 2004年，全市市县乡共精减机构造701个、占机构总数的38%，精减人员编制3205名、占编制总数的25%。为支持这项工作，地方财政共安排了4500多万元专项经费。基本理顺市、 区之间、市政府各部门之间的职责权限，将相同或相近的行政职能划归一个部门行使，减少行政机关机构重叠，职责不清的现象。
(2)推进事业单位机构改革。严格控制事业单位的设置和人员编制，对财政供养事业编制实行全市总量控制；从2005年起，全市不得新增自收自支的行政执法机构，对现有的自收自支的行政执法机构及其人员进行了认真清理、调整，计划在2007年调整完毕。事业单位未经法律、法规授权或行政机关依据法律、法规、规章的规定委托，不得从事行政执法活动。2005年市直编办、组织部、财政局、纪委组成专长班对所有事业单位清编、核编，并将清理结果在网上公布，接受社会监督。
2、推进政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面转变
(1)加强对行业组织和中介机构的引导、规范。建立比较完善的行业组织、中介机构行为规范制度。2005年底前，全市现有隶属于行政机关的行业组织和中介机构，在人事、财务、业务等方面与所属行政机关彻底脱钩。
(2)实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，政府及其部门不得干预企业正常生产经营活动，不得自办经济实体，政府及其部门的工作人员不得在经济实体兼职。
(3)在继续加强政府经济调节和市场监管职能的同时，依法界定、强化政府的社会管理和公共服务职能。建立、健全公共卫生、安全生产、社会治安、自然灾害等公共性突发事件的应急处理机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。2005年市直财政安排的1500万元市长基金（预备费）中就有300万元用开此项开支。
3、创新行政管理方式
(1)认真贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》，规范许可行为，强化许可监督，改革实施行政许可的体制和机制，积极探索实施行政许可、加强行政许可监管的新路子。重点抓好行政许可的实施程序、公开、听证、行政许可的监督检查、实施行政许可的责任追究等相关配套制度的建设。
(2)充分发挥行政规划、行政指导、行政合同、行政奖励等方式在行政管理中的作用，增加行政方式的灵活性和多样性。
(3)加强电子政务建设，推进政务信息公开透明。近些年市和各县市区加大政府网站建设，仅2004、2005二年财政在这方面的支出就达6300多万元。到2007年，全市将基本建立电子政务系统；制定信息公开办法，增加行政活动透明度，为公众查阅政府及政府各部门公开的信息提供便利条件，做到信息互通，资源共享。进一步完善政府新闻发言人制度，保障公民、法人和其他组织的知情权。
4、完善依法行政的财政保障机制
(1)以建立公共财政体制为目标，深化以部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线管理为主要内容的财政体制改革。逐步实现规范的部门预算管理，统筹安排使用财政资金，提高财政资金使用效益。清理规范行政事业性收费等政府非税收入，严格实行收费与监管相分离，罚缴分离、收支分离，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还。
(2)高度重视行政执法经费不足问题。各级政府及其财政部门在每年新增财政收入中安排一定比例资金，逐步解决行政执法的财政保障问题。2005年全市地方财政政法经费支出比上年增长5%。
(3)2005年市直为缩小市直与区之间同城不同酬的问题，从有限的财力中安排400万元用于提高区级干部待遇。计划到2007年基本解决同一行政区域内不同行政机关相同职级工作人员收入差距较大的矛盾，逐步建立统一、规范、透明的公务员津贴、补贴制度。
(4)政府规定各级人民政府必须把依法行政所需经费，包括行政复议经费、行政赔偿经费以及宣传、教育培训经费等纳入本级财政预算予以保障。2006年市直预算对此都作了专项安排。
（二）二点启示
1．我们现行的行政方式，有专家把它概括为管得多、管得宽、管得累、管得差，费力不讨好，结果是机构庞杂，效率低下，行政成本过高，财政负担过重。
香港经验表明，在市场有效的经济领域，政府需要尽量减少干预，主要是规范、服务。只有当市场配置失灵时，政府才去进行必要的管制。即使在这种情况下，也应当尽可能采用经济和法律的手段，防止因为政府的行政干预而损害市场竞争。
考察中我们感到，香港政府的行政方式定位比较合理。政府只负责治安、仲裁、公共事务、教育、社会救济、高级公关（对外宣传和对外联络)等，并不干预企业经营。更有特点的做法，是建立了一批如香港生产力促进局、香港贸易发展局等类型的非盈利性社会法人机构，以政府资助、减免税收的方式，进行市场化运作，大量举办经贸推广促销活动，开展贸易咨询，为香港的几十万户企业和社会公众提供了优良服务，不仅有效地促进了香港经济的发展，而且获得了丰厚的经济效益，减少了政府财政负担。
2．从香港和荆州的实践观察，一方面，许多外资、外商目前已不十分强调税收优惠，因为这种优惠的效果必须受到各个国家和地区税收法规的很大制约；另一方面，外资、外商越来越重视服务效率、金融制度、法制环境、劳动力素质、商业信誉、决策透明度等软环境状态。香港经济成功的原因之一，在于它优良的法律环境、高效的服务系统和行政的高透明度。改善投资软环境，并不需要花费很多资源，需要的是责任感、决心、科学的决策和严格的纪律，更需要主动的服务意识。