农村土地生产关系及其改革和创制途径
孙津
内容摘要土地生产关系在一般意义的生产关系中具有相对独立的内涵，而农村土地生产关系的状况直接规定着所谓“解决三农问题”的可能成效。在拥有主体、土地本身、以及生产和经营等方面对农村土地生产关系的悬置，制约了生产力的持续发展和现代农业的转型创制；而在与农村土地公共性质相应的产权制度、配套环节、权益分配等方面缺少具体设置的状况，又削弱了农民持续增收以达到共同富裕的能力。因此，当前农村综合改革的一个核心任务，是如何在现有责任制的基础上，创制一种新型的、能够促进和保证生产力持续发展的公共土地生产关系。
就一般意义而言，土地所有制在各种生产关系中都是极为重要的因素，同时，土地也有着区别于其它生产资料的特性；说明当前中国农村的土地生产关系既是一个重要的理论问题，而创制新型的农村土地生产关系更是促使农民增收和建设现代农业不可回避的实践任务。对于这样讲的根据，我以为可以从三个主要方面来理解。
其一是土地在生产关系中的特殊性。所谓一般意义的生产关系，是指生产方式的一个方面，即人们在物质资料生产过程中相互结成的社会关系，而土地在其中的特殊性是由它作为生产资料的重要作用决定的。我们知道，生产关系中最基本的内容是生产资料的所有制形式，由此产生出各种不同社会集团在生产中的地位及其相互关系，而产品分配形式几乎完全是由前两个方面的情况决定的。然而在各种生产资料中，最重要和最具根本性的方面就是土地，这不仅因为所有吃的东西（大概海里的鱼可以除外）历来、并仍将来自土地，而且还因为在所有自然的生产资料中土地的不可再生是最具刚性的。其二是土地在中国发展方面的特殊性。中国人多地少、尤其农民占人口的大多数是一个基本现实，然而真正具有特殊性的地方在于，土地同时是中国农民的生产资料、生活条件和生存环境，它是作为这三者的统一体而成为生产关系的构成要素的。所以，土地生产关系在中国绝不仅仅是一个土地生产资料所有制问题，其内涵涉及到中国发展的方方面面，尤其关系到支撑农民持续增收的现代农业建设。其三是如此重要的土地生产关系问题一直没有得到认真研究的状况亟待改变。改革开放以来，农村土地生产关系在理论上根本就是含糊不清的，而在实践中几乎一直是悬置的（涉及到土地问题的各种“补偿”恰是这种悬置中最具特征的权宜应付！），主要体现为农村土地生产关系在两个基本制度（即集体所有制和家庭联产承包责任制）之间缺乏利益归属的机制联结。
由上，我认为有必要厘清和说明中国农村现在的土地生产关系状况，并在此基础上，针对现实问题指出改革和创制土地生产关系的可能途径。为了集中说明问题，减少冗长的历史回溯和理论引证，我的分析针对或根据主要是中国农村现行的基本制度。从改革开放的创制以及与城市的区别来讲，中国农村现行的基本制度就是两个，即联产承包责任制和村民自治。相对说来，前一个制度是主要经济方面的，后一个制度主要是政治方面的，但是这两个基本制度都涉及到土地生产关系，而且它们的真实含义和运作效果在很大程度上也都制约于土地生产关系。
一、厘清与说明
当前土地生产关系有一个显在的矛盾：一方面，实行责任制的前提针对是废止人民公社制；另一方面，责任制的基础（和制度底线）恰恰是和人民公社制一样的土地集体所有制。因此，首先要指出同样的集体所有是怎样支撑和允许两种不同的土地生产关系的，从而才可能说明土地生产关系在责任制中的真实含义。
简括地说，虽然农村土地的公有性质都在于集体所有，但是对于人民公社来讲，这个公有性质主要是由政治制度设置的，它所体现的是上层建筑和生产方式的适应性。事实上，无论人民公社时期还是现在，我国所有的土地都是国家的，它的公有性质是由“人民当家作主”或者“国家（和政府）代表了人民的最根本利益”这个道理来保证的。之所以用人民公社制来设置农用土地（包括林、牧、副、鱼的用地）生产关系的集体所有性质，主要有三个原因。第一，新民主主义革命胜利后如果土地仍然个人私有，与社会主义的理念和目标相悖；第二，较低的农业生产力水平要靠农民自己以某种组织或合作的方式来逐渐提高；第三，必须以共同富裕原则和社会稳定的状态来安置农用土地上世代生存的人。这三个原因表明，政治制度设置的客观根据，正在于土地历来是、并继续是中国农民的生产资料、生活条件、生存环境的统一体，私有和国有这两种所有制都不及集体所有制更加适合土地的这种统一体特性。
不难看出，人民公社的土地生产关系是一种人为的创制，其公有特性是很清楚的。具体说来，人民公社时期集体土地的公有性质主要包括两个内容。其一，这些土地是国家依据农业生产需要而划拨出来的；其二，农民放弃了私有土地并以合作的形式进行耕作。这一时期集体所有制的土地生产关系的真实性并不在于农民对土地的共同占有，而在于这个关系就是“政社合一”的管理形式。然而不管怎么说，一个清楚无误的事实在于，土地生产关系的集体性质是由政治体制来确定的，而这和当时整个经济体制的特性是一致的。现在学界的一大误解，就是把当时各种“用政治计划经济”的做法称为“计划经济”，其实它的真实含义在任何意义上都不是与“市场经济”相对应的一个范畴。
实行责任制以后，如果说集体所有仍然是责任制的设置基础或政治底线，那么它的真实含义则是对某种身份资格的平均再分配，土地不过是这种再分配的物化载体。这种做法的结果是，在集体所有的公有性质对责任制的支撑或允许中，尽管政治制度的设置仍然起着明显的作用，但农村的土地生产关系反而愈加不清楚了，或者说，政治理念或取向往往以各种权宜方式把土地生产关系悬置起来了。对此，至少可以从三个主要方面来分析，即生产资料的拥有主体、土地本身、以及生产和经营机制。
1、关于生产资料的拥有主体。
集体所有制不仅仅是一种生产关系，而且还是某个实体在土地占有方面的组织形式和运作机制。这个实体就是集体，也就是说，土地在责任制中无论怎样承包给农民，作为生产资料它的拥有主体仍然是集体。然而现在的问题却是，作为土地所有者的集体几乎成了一个名义，它对土地的拥有只是体现了对某种政治制度的原则坚持，而不能、至少不能完整地作为主体实现其土地拥有的实际功能。这种实际功能的缺失，主要体现为集体对外和对内两个方面的土地关系，即是说，集体既不能作为主体就土地产权的问题与外部打交道，也不能作为主体在其内部实施土地的资源配置。
从土地关系来讲，集体的“外部”就是国家。因为所有土地本来就都是国家的，所以无论人民公社这个集体还是现在的村集体，它们都无权进行土地的所有权转让和交易。不过，这种情况在人民公社体制来讲并不存在逻辑上的矛盾，因为集体以政社合一的职能成为国家的派出机构，不存在土地转让和交易问题。不仅如此，人民公社既不面对外部市场，也没有涉及土地的市场活动，与外部有关的土地问题（甚至重大的经济利益）是通过诸如“一平二调”的制度来解决的，即使在需要就土地问题给农民以“补偿”、“补助”、“补贴”的时候，这些补给也不存在价值和价格是否合理的问题，而只是为了不至于使农民的简单再生产或者最低生活条件不能维持。但是，所有这些对于村集体、以及乡政府来讲已经具有了完全不同的意义。首先，现在的集体虽然不能真实地拥有土地产权，但却真实地进入了市场，因此它们是在一种带有根本性矛盾的境况中作为某种土地生产关系的承担实体的，即一方面不能对土地产权负责，另一方面却要充当土地的发包人。其次，由于集体仅仅是在名义上代理国家来维持农村土地的公有生产关系，所以当出现来自外部的土地要求时，就由国家来对集体（和农民）进行“补偿”。实际上，这种“补偿”所依据的是某种政治理念和社会道义的原则，而不是生产关系本身的产权交易和利益分配。如果说，对涉及土地问题的各种“补偿”已经成了农村不稳定的最大策源，那么其根本原因和特征体现都在于土地生产关系中主体本身的悬置：国家作为最终主体已不能像过去那样直接处置土地了，而“补偿”做法的道义性却潜在地表示出主体行为的理亏；集体作为代理主体明明没有交易或转让权，却要在市场公平的意义上争取土地的合理价格。
从集体内部来讲，无论村集体还是乡政府都已经没有了人民公社体制的政社合一职能，因此逻辑上讲，它们为国家代管土地就缺失了必要的资格环节。事实上，现在的乡政府是通过对村集体的政治领导和行政管理来保证所辖土地的公有性质的，而对于乡辖的农村土地来讲，仍然没有一个作为所有者的集体实体。如果再从村集体来看，生产关系主体悬置的情况就更加清楚了。一方面，无论行政村还是自然村，它作为一个实体集体的含义并不由其中居住着相对固定的农民人口这一事实来构成，相反却表现为一个或若干个独立的经济实体，比如农工商公司之类，而它们不仅不对土地生产资料的占有负责，甚至它们自身也不必定采取公有制形式；另一方面，村的党组织和村委会作为责任制的真正实施者其本身并不拥有土地，因此它们并不在生产资料所有者的意义上成为土地发包的主体，各种承包责任制也不具有与此相应的物质意义上的所有制特性。整体说来，在农村内部，农民对土地经营的负责既不涉及到土地所有的性质变化，也不根据土地权益处置的自身规则，因为经营责任所根据的不过是农民沿袭的身份资格，而且责任和土地数量的关系也只是这种资格的平均再分配。
2、关于土地本身。
从理论上讲，生产资料的占有形式是生产关系中最主要的内容，并且从根本上决定着某种生产关系的性质。但是前面说过，土地并不仅仅是农民的生产资料，这就使土地生产关系所涉及和要安置的方面更加多样，其真实含义也变得更加复杂了。为了突出问题的性质，这里只就土地本身直接影响到生产关系构成的两个方面进行分析，即对土地所有的安置和对土地产出功能的安置。
就对土地所有的安置来讲，当前最大的问题是责任制在维系和实施生产关系上的局限。当然，如果从责任制作为当前农村基本的经济制度来讲，它的局限应该体现在农村发展的方方面面，不过，由于责任制主要是为生产经营方式而设置的一种制度，其本质在于产权和经营权的分离，所以这里讲的局限主要是针对这个分离的实效而言的。事实上，现代企业制度的根本特性就在于产权和经营权的分离，就此而言，责任制的选择当然是符合现代经济发展要求的。但是，有两个主要问题使得责任制无法承担产权和经营权分离的应有功能。第一，从前面的分析不难看出，责任制是在悬置土地产权的意义上来维系集体所有的土地生产关系的，相应的，分离出来的经营权实际上也是不完整的。第二，责任制并不能真正把土地作为生产资料来经营。对此也可以从两个方面来理解。一方面，土地作为生产资料在其用途选择上对责任制有很大的约束，或者说，无论作为发包方的集体还是具体的经营者个人（或农户），都不能按照利润最大化的原则来对待土地的生产和经营。另一方面，土地不仅归根到底是国家的，而且围绕农村土地而生成的各种物质空间也是由国家政策划拨的，也就是说，农民在其生产、生活和生存的整体需要方面与土地的共生关系并不仅仅是某种自然状态，同时也是与某种制度及其相关政策互为表里的。相对说来，城市经济可以把任何一种生产资料与主体的生活条件和生存环境分离开来，而这在农村经济即使不是绝无可能也是极为困难的。因此，不仅从经营的角度来实施某种土地生产关系的责任制无法独立和完整地把土地作为生产资料来使用，而且这种实施也远远不能适应农民和土地的特殊关系。
以上情况表明，尽管从概念上讲可以把所有权和产权大致理解为同一个意思，但农村“土地所有”的真实内涵远远大于所有权和产权，它实际上包括了对农民与土地关系的整体安置、或者说这种安置的方方面面。因此，这里的“土地所有”实际上是指对作为生产资料、生活条件和生存环境的统一体的土地的负责，它已经成为中国农村土地生产关系创制不得不考虑的重要因素，而责任制本身无论如何是负不起这个责任的。
再来看对土地产出功能的安置。不管土地如何不仅仅是生产资料，作为某种物品土地总有其特定的功能，而最基本的功能当然就是可以生长农产品，所以叫产出功能。实际上，这里讲的产出“功能”是指土地固有的某种价值，但却不能说这就是“土地价值”。如果说，前面不得不采用“土地所有”这个词，是因为农民与土地的特殊关系使得土地所有制远远超出了生产资料所有制的内涵，那么这里用“土地产出功能”而不直接说“土地价值”的原因主要是制度性的，即社会主义制度不把土地当作商品，所以直接在经济学意义上使用“土地价值”这个词是不准确的。
从生产关系的角度讲，最能表示土地所有制性质的是对土地产出功能的安置。社会主义没有所有制意义上的地租（级差地租或级差土地收入不涉及所有制），但不等于没有谁使用谁的土地的问题，所以历来都有农业税。显然，这是一种制度安置，而不是土地的价值。正因为如此，现在免除农业税的合法性同样在于它也是一种制度安置，就是说，中央政权具有使农民认同或赞成其政策的能力。问题在于，农业税的免除反而使两个矛盾更加突出了。其一，农民个体一方面不用为耕作土地付费，另一方面他们却并不占有土地；其二，责任制成了经济实体的确证形式，但土地本是并不是经济实体。这两个矛盾恰恰显露了农村土地生产关系创制的可能空间，因为至少从逻辑上讲，农业税的免除意味着农用的土地真正具有了公共性质，但是就现有的土地生产关系来讲，与这种公共性质相应的制度配套、内容环节、权益分配等等都还没有得到具体安置。不仅如此，无论学术还是政策都很少看见对这个问题的理论考虑。
3、关于生产和经营机制。
生产和经营机制本身并不是生产关系，甚至与生产关系也没有必然的联系。但是，从上面的讨论可以看出，责任制是以悬置或绕开生产关系的方式采取的某项改革，因此与责任制相应的生产经营机制就涉及到这种“悬置”或“绕开”对它的制约问题。换句话说，这里关于生产和经营机制的分析主要是想说明，有哪些制约因素与农村土地生产关系的创制要求直接相关；或者反过来说，如果不进行这种创制，现行的生产和经营机制在哪些方面与生产关系是不相适应和不相衔接的。
生产和经营机制包括很多方面，但是由于土地作为生产资料仍维持着集体形式的公有制，所以和生产关系直接有关的就应该是生产和经营机制的两个方面，即如何合作、以及如何落实个人对集体的占有。前一方面反映的含义是指采用某种组织形式的资格；后一方面反映的含义是指经济实体之间的关系。
先说如何合作。事实上，人民公社的土地生产关系就是以某种合作方式形成的，也就是农民（户）把分给自己的土地合在一起交由集体来管理。从这个意义上讲，集体所有制是真正的合作经济，农民（户）是以交出了自己的土地而取得参加合作生产和经营的资格的，叫做公社社员。不过，后来的情况表明，这种合作经济中阻碍生产力发展的机制恰恰来自政社合一的组织形式本身，所以才有了责任制。但是，正如前面讨论所指出的，责任制一方面延续了集体所有制的身份资格，另一方面在以土地作为这种资格的物化被平均再分配以后，以土地耕作为核心的生产和经营中的合作已不存在，而其身份资格则转化为某种很不充分或很不完整的形式权利，即承包经营权。为了扩大再生产，或者为了谋求增值利润，现在农村产生了各种合作经济组织，但是，由于身份资格已成为与所有权相分离的经营形式，各种经济合作组织和方式不过是一种市场中的随机搭伙。事实上，合作经济的本质在于对成员让渡或交出来的部分所有权的运作，以此来产生增值利润并按所有权让渡或交易的数额进行分配，或者至少达到保证成员生产经营成本最小化的目的。就此而论，当前农村最好（即效益较佳和成员较为满意）的经济合作组织和方式也只是经营形式的组合，完全不能进入到主体所有权的让渡、交易以及重构，也完全不可能以对成员的部分所有权的运作作为各种组织形式的选择根据。
再说各经济实体间的关系。在人民公社体制中，社、大队和生产队的三级所有主要具有分配单位的意义，公社才是真实的经济实体。实行责任制以后，一般情况是公社成为乡，大队和生产队分散重组为村。但是，就某个单位由其所有成员构成来讲，乡和村都不是经济实体，因为乡就是一级政府，而村不过是代行集体的名义罢了。农村现在真实的经济实体有三种，一种是乡属和村属的企业或公司，一种是农民（户），一种是村的公有财产。第一种经济实体实际上和其所属的集体已没有实质性关系，而且其所有制性质也不必是公有的。这些实体只对自己的盈利负责，如果说还对所属的集体有所贡献，那么或者是出于道义原则，或者是迫于行政指令。第二种、也就是农民（户）才是最基本的经济实体，但他们在经济利益上不仅也是只对自己负责，与集体的关系更是只由某项承包责任来维持。相比第一种实体来讲，第二种实体总是希望更多地从集体索取，总是为索取要求得不到满足而抱怨。第三种情况严格说并不能算作实体，而是以某种管理单位和形式所体现的维持村共同体运转的物质基础或能力，其存在意义更多地在于对集体所有制名义的看守以及村自治管理的需要。不难看出，这三种经济实体之间并没有经济利益的联系，各自的运作机制更是与它们是否同属或适应某一种生产关系没有必然的关系。因此，如果说在既定的生产关系（即集体所有制）中仍然有集体经济存在的话，那也只是行政管辖权限对各种相对独立的经济实体的维系而已，而农民在这种维系中能否获得利益、以及获利的多少，依据的主要是道义原则，至于农民个体的增收与此就更无什么关联了。
二、改革和创制
上面的讨论表明，不管改革开放以前的情况怎样，现在与土地生产关系直接相关的制度是责任制，或者说，目前农村土地生产关系与责任制是互为因果和互为表里的。由此可以认为，责任制的设置虽然体现了上层建筑和生产方式相互适应中的一种明智选择，但也显露了一个问题，即如果责任制不能有助于新型土地生产关系的创制，就将对生产力的进一步发展构成障碍。换句话说，当前农村综合改革中的一个核心任务，恰恰是如何进一步深化改革责任制本身，在以现代农业建设支撑农民增收的同时，创制一种新型的、能够促进和保证生产力持续发展的土地生产关系。
改革和创制的内容很复杂，要做的工作也很多，但是就抓住主要矛盾的来讲，我认为应该从两个互为因果的方面来把握改革和创制的主要途径，即新型土地生产关系的性质原则和现实针对。所谓性质原则，就是中国特色社会主义。不过，对此这里不打算做专门分析，因为从互为因果的角度来讲，具体的途径既是以这个原则为基本前提的，也构成了这个性质在其制度内容方面的体现。因此，重要的是现实针对，就是如何使上述土地生产关系悬置的方面得以落实，从而促进能够支撑农民持续增收的生产力发展。这些现实问题主要包括：以产权关系所标示的农村土地生产关系、经营管理的主体、以及与公共所有性质相适应的生产和经营机制。
1、通过产权租用，建立公共所有的农村土地生产关系。
根据上面的分析，所谓当前农村土地生产关系的悬置主要在于其公有性质只是一种名义，因此改革和创制的最主要的问题就是如何使这种公有性质得到具体的落实。换句话说，需要为这种公有性质设置一个真实的产权关系，因为至少从理论上讲，农村土地的产权关系是由三个方面来承载的，即国家、集体和个人（或者说以农户为单位，对此下面不再重复表述），但是，这三者之间并没有真实的产权关系。首先，集体所有制的生产关系是国家的一种政治安置，集体并不是真正的产权所有者，而只是某种职能的代行者，即为国家对生活在划定土地上的农民的生产经营进行管理。其次，集体与个人之间也没有真实的产权关系，集体只是依据它的政治资格安置和分配个人的承包责任。最后，农业税取消之后，国家、集体和个人的产权都被农业产出的必须性所消解了，也就是产权对象与其价值属性彻底分离了。这种状况表明，仅仅从政治角度安置土地生产关系的公有性质还不够，必须有真实的关系双方（或多方）才能使产权得到落实，或者说所有制才具有真实的经济关系。事实上，国家、集体和个人是作为“公共”这个整体拥有土地产权的，但是实际操作土地（主要指生产经营并获利）的行为实体是农民，因此落实土地生产关系的真实含义就在于，如何设置连接公共占有产权与个人分享产权的经济关系，而上面的讨论表明，这个任务仅在现行的责任制框架中是无法完成的。
如果既要避免公有成为一种名义、又要排除土地私有制，那么就需要建立一种新型的土地生产关系。从现有的情况来看，比较合理可行的改革和创制途径就是由集体向国家租用土地，从而以租用的形式建立公共与个人之间的经济关系。对此，我称之为公共所有的农村土地生产关系。这种租用的形式还有待探讨，但大体可以从几个方面来考虑形式设置的原则根据。其一，从生产关系的落实来讲，这种租用是以一定规模的实体单位作为土地产权的承载；其二，从产权的代理来讲，这种租用是一种排他性资格的物权化；其三，从产权的权益分享来讲，这种租用是个人通过责任形式和机制（不排除还可能有其他形式和机制）与集体建立的经济关系；其四，基于土地用途的区别、发展的不平衡、以及所处时期的不同等因素，这种租用在其形式、期限以及价格等方面应该是可以变动调整的；最后，还需要设置集体和个人对于这种产权租用关系的进入和退出机制及相应的办法。
不难理解，在租用形式的产权关系中，落实到集体（和个人）的产权并不是完整的产权，而且具体的产权权限既是租用的前提条件（比如资格），也是租用的附加规定（比如价格和形式等）。但是，这种租用关系在两个主要方面使土地产权得到了落实：一方面是租用的双方（即国家与集体及个人）共同占有土地的产出功能；另一方面则是集体、尤其是个人在准价值的意义上以物权的形式分享了土地产出的收益。之所以讲“准价值”，主要是因为理论上讲社会主义不存在地租，但是不管租用是真的要交钱还是仅仅表示某种关系，免除农业税并不等于土地真的可以无偿使用，相反，这正好是一个机会，可以在前此税费改革的基础上，尤其是随着农民增收水平的提高，逐步建立与公共土地生产关系相适应的现代农业经济税制。
2、明确具有自治代理功能的农村公共土地经营管理主体。
在上述新型土地生产关系中，其公共性质是由国家、集体和个人对土地的共有来保证的，但是这种性质的落实却是通过租用关系实现的。因此，真实的产权主体应该是承租土地的一方，也就是集体，但由于土地产权的应用针对是在租用形式中事先规定的，所以集体是由某种自治代理的功能成其为土地经营管理的主体的。此项改革和创制的基本原则及可能途径至少应该包括以下几个方面。
首先，作为土地产权主体的单位应该是村。现在农村的土地实际上是由乡（镇）管辖的，这就使土地所有制中的“集体”被悬置起来了，因为乡（镇）本身是政府，而村（不管建制村还是自然村）集体不仅不是土地的拥有者，甚至它作为一个实体与对土地的拥有与否并无关系。这种情况，大大局限了村集体在使用土地方面的生产力发展。
其次，村集体以排他性的土地承租人身份成为具有自治代理功能的公共土地经营管理主体。所谓“自治”，是指村集体在经营管理土地方面的性质和权限；所谓“代理”，是指村集体在国家和个人之间的经纪身份和职能（我已反复指出过，村民自治的实质就是设置一个法定的经纪组织和职能，而各种所谓民主问题不过是这种经纪应有的或所选择的形式和机制）。从空间范围来讲，每个村集体当然只是其自治单位内的土地产权主体，但从制度上讲，则是明确和落实了租用形式的功能实体。
第三，土地自治代理的核心内容是土地的市场交易。但是，即使不谈土地租用的限制性规定，这里的土地交易也不是完整产权意义上的土地买卖，而是指村集体对内和对外的土地经纪职能。由于土地是农民的生产资料、生活条件和生存环境的统一体，村集体对土地的经营管理也是整体性的，但是从土地所有来讲，主要可分为对内和对外的土地经纪。从内部来讲，村民自治的基本职能是组织和管理村共同体的生产和生活，而这种组织和管理的基础物质支撑则是土地，个人与集体的关系主要就是以土地资源及其产出利益分配为纽带的。如果说，村集体对内的这种土地经纪主要是通过代理国家并以自治的方式与农民个体打交道来实现的，那么，村集体对外的土地经纪就更多具有市场性质了，因为村集体的代理资格虽然是国家赋予的，但它的自治职能主要体现为对村共同体及其农民成员的利益代理，并更多侧重于对这种利益的维护。因此，在村集体就涉及到土地的问题与外界（其实主要是国家）打交道时，村集体就应该、也可以以市场交易的原则来进行土地谈判和处置，包括改变现行土地征占方面只从行政或道义角度进行“补偿”的被动权宜格局。话句话说，村集体的自治代理在此行使的是既定租用规范内（或基础上）的土地交易权。
3、创建与公共所有性质相适应的生产和经营机制。
归根到底，建立新型土地生产关系的目的是为了促进生产力的发展，提高农民持续增收的能力和开拓实现共同富裕的途径，因此，需要创建与公共土地生产关系相适应的生产和经营机制。
不难理解，由于土地是由集体承租的，与此相适应的生产和经营机制应该是一种合作经济。关于合作的必要性和好处已经很清楚了，比如可以扩大规模、获得信息、应用科技、减少成本、增加利润以及扶助弱势等等，而且各种合作组织和形式也都取得了相应的成绩。前面讲过，由于农村经济最基础的生产资料是土地，而与此相应的生产关系仍然处于悬置状态，所以目前的合作经济从本质上讲还只是市场行为中随机的搭伙。但是，这样讲并不是要否定现行的各种合作经济形式，也不意味着只要有了产权合作经济就一定有效，而是说，合作经济作为一个特定概念指的是部分所有权的让渡和交易，而且只有这样，参加合作的各方才可能具有平等的市场资格或身份。事实上，正是由于这种资格或身份的缺失，现在农村合作经济才面临着许多难以克服的、并直接阻碍农民增收能力提高的矛盾和困难，比如，合作组织在生产和经营上的各种局限；农民在与其他各方（比如城市和企业）合作时所处的不利位置；尤其是信用社作为真正的合作经济组织却不能使农民从中获利、甚至并不为农民服务等。
毫无疑问，农村合作经济的生产经营对象并不局限于土地产出，具体合作组织的生产和经营机制更是灵活多样，但就与土地公共性质相适应来讲，这种机制创建的途径应体现以下一些基本原则。第一，以组织形式落实参加者（主要指农民或农户）的土地所有者资格，而责任制在此可以起一种量化交易标准的作用。第二，合作组织对参加者身份没有限制，既可以是当地或其他地方的集体和农民（户），也可以是城市和国内外的企业、单位和个人。第三，土地所有资格只是农村合作经济的基础保证，但并不排斥其他性质和目的的合作经济形式（比如现行的农村合作经济以及为扶助或保护弱势群体的合作组织和形式），并应寻求各种合作形式之间的互补合作机制。第四，从技术层面讲，应以能够促进现代农业的发展为原则，设置合作经济在生产和经营方面的具体运作机制。