“政企不分”、“政资不分”和“出资人缺位”使国有企业未能成为真正的市场竞争主体。不能再陷入“外行的管理、粗放的配置、沉溺于规模、注重于短期”的怪圈。要从法理基础、商业逻辑的本义，还原委托、出资、经营、管理各方主体。市场化、法制化的一小步，才能有央企面对全球化、一体化发展的一大步
多年来，“政企不分”、“政资不分”和“出资人缺位”使国有企业未能成为真正的市场竞争主体；另一方面，在市场化改革和国有企业改制过程中，一些国有资产通过各种渠道流失，甚至被随意处置。与此同时，有关公正与效率的种种讨论，又不得不面对一个现实：直到目前，仍然没有一部相关法律规范与调节这种混乱局面。
国有资产监管条例的使命基本完成了，无法可依的真空期不能再无端延长了，需要在十七大的指导下，解放思想，破除体制性羁绊，打破权利掣肘和利益割据，从法理基础、商业逻辑的本义，还原委托、出资、经营、管理各方主体。市场化、法制化的一小步，才能有央企面对全球化、一体化发展的一大步。
“摸着石头过河”的国资管理体制
改革开放的30年，是国有资产管理体制“摸着石头过河”的30年，是在国有资产的管理、经营和监督的合理形式和途径等方面进行了大量探索的30年，也是国企改革亦步亦趋的30年。总体看，可以分为三个阶段。
改革开放初期的摸索阶段。国有资产管理体制从打破传统的计划经济开始，先后经历了扩大企业经营自主权、实行承包经营责任制、转换企业经营机制等阶段。十四届三中全会确立了“政资分开”原则，对国有资产经营方式进行改革试点。1994年对中国石化等3个全国性行业总公司进行国家控股公司的试点。随后，44家石油石化、军工、电力等领域的企业集团也加入了授权经营试点行列。
从国资局到“九龙治水”的试错阶段。1988年国务院成立了国家国有资产管理局，探索市场经济条件下国有资产的组织形式和管理模式。1998年政府机构改革，国务院撤消部分行业行政主管部门和国有资产管理局，形成由财政部行使国有资本金基础管理职能，由国家计委行使投资职能，由国家经贸委行使对国有企业的监管职能，由人事部和中央企业工委、中组部负责国有企业主要经营者的任免与考核，由劳动部监管国有企业的薪酬分配，由国务院派出的监事会负责对国有企业的财务检查和监督的分块分段“割据”的格局，这种做法被戏称“九龙治水”。
依据“国资监管条例”的过渡阶段。党的十六大提出深化国有资产管理体制改革为标志，确定了深化国有资产管理体制改革的基本思路和主要目标。在政府机构设置上将社会公共管理职能与国有资产出资人职能相分离。2003年5月国务院发布了企业国有资产监督管理暂行条例，以行政法规的形式明确了组建国有资产监督管理机构的原则和要求，确立了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一和管资产和管人、管事相结合的“三定”管理新体制。“国家所有、分级监管”的体制转变为“国家所有、分别代表”的管理体制。
全国人大财经委法案室副巡视员、国有资产法起草人之一钟真真对国资管理体制进行的研究认为，从总体上看，十六大之前，十四届三中全会提出的“政资分开”的管理体制并没有真正建立，许多体制性障碍没有真正解决。十六大之后，才改变了国有资产多头分散管理的状况，突破了国有资产管理体制改革相对滞后的体制性障碍，国有企业改革开始进入由出资人依法推进的新阶段。（国有资产管理体制的改革与立法，钟真真，2007年12月03日 来源：中国发展观察）
羞答答的《国有资产法》
千呼万唤未出来。最初的国有资产立法动议，是在上世纪90年代，国有资产平均每年流失达1000亿元的历史背景下提出的。从1993年开始启动，至今已15年。尽管曾被列入八届、九届全国人大立法计划确定的立法项目，并曾草拟过一个国有资产法的初稿，但最终未提交审议。2004年，国有资产法的起草工作重新启动。2007年底，历经15年起草历程的《中华人民共和国国有资产法（草案）》终于正式进入十届全国人大常委会第31次会议的审议程序。草案还将继续修改，并经至少三审后，方可获得通过。据悉，《国有资产法（草案）》共9章76条，主要内容包括：法律的适用范围、国有资产监督管理体制、履行出资人职责的机构、国家出资企业、国家出资企业的管理者、国有资产权益的重大事项、国有资产经营预算、国有资产的监督和法律责任。
游戏规则无法可依的真空期。游戏规则是解决是突发性还是例行性、市场化还是行政化、制度化还是人治化的可遵循的路径。国有资产委托人、出资人、经营人和监管人的边界、地位、权利义务需要明确，国家出资企业的合并、分立、改制、增减资本、发行债券、重大投资、为他人提供担保、国有资产转让以及企业的资产评估、利润分配、申请破产等更必须有章可循，否则就会出现“政企不分”、“政资不分”、“管监不分”和主体的错位、虚位与越位等问题，严重的会导致暗箱操作、恶意侵占、损害价值、肆意操纵、隐蔽出血、非法转移等风险。中国政法大学经济与法研究中心主任刘纪鹏认为，必须让产权改革有法可依、有章可循，让国有资产有人负责，让国有企业的出资人到位。但它涉及到投融资体制、财税体制、人事体制、政府机构这4 大方面的改革。
然而，国有资产监管条例的使命基本完成了，无法可依的真空期不能再无端延长了，需要在十七大的指导下，解放思想，破除体制性羁绊，打破权利掣肘和利益割据，从法理基础、商业逻辑的本义，还原委托、出资、经营、管理各方主体。市场化、法制化的一小步，才能有面对全球化、一体化发展的一大步。
封闭的经营机制
国企的管理自成一统。犹如一座围城，体制内外风景大相径庭。国企文化的政治化、经营者的官僚化与行政化、经营的社会化与福利化，如鱼得水者自得其乐、孤芳自赏，愤懑嫉俗者唯恐避之而不及。
内部人控制。不少国有企业的负责人既是企业的经营者，又行使出资人的部分权利。不少央企自我约束机制没有真正形成，又没有规范有效的董事会，缺乏有效监督，存在收入分配和财务管理混乱、重大决策失误、资产流失严重等现象。有的国企以走出去为理由，盲目海外投资扩张，甚至转移资产，导致相当数量的国资流失。中航油原副总经理陈久霖2003年下半年开始介入原油期货交易，一年半累计亏损5.5亿美元。尽管随后中航油完成重组避免了破产清算，但也给国家造成巨额损失。成为中国海外公司中最大的一宗丑闻。原中航油集团总经理荚长斌被责令辞职；原副总经理陈久霖被双开。
对企业经营者缺乏有效的激励和约束。多数国有企业经营者的收入与企业规模和经营业绩一度脱节，企业经营者的积极性没有得到充分发挥。员工成才环境恶化，造成大量人力资本休眠，严重抑制了创新与价值创造。有人断言，当一个人在国企生活十年后，他就基本不可能再离开国企。这有一定的道理，毕竟，它的氛围、风格、节奏、政治都已经让你熟得不能再熟，特别是你有了自己的人脉关系资本，有了一定的地位，有了自己的既得利益和可预期的未来收益。
僵化扭曲的内部机制。国有企业干部能上不能下、职工能进不能出，市场意识、竞争意识匮乏。一般缺乏透明的制度与操作，没有有效的沟通管道和反馈跟进机制，部分上级故弄玄虚让下属去“悟”，很少使用奖金以外的激励方法；员工与低阶管理者一般无从知道上司对自己的评价。于是就靠揣摩、靠印证，有时非正式沟通管道如请客、吃饭等取代了正式沟通渠道，下级挖空心思拉近与上司的距离，在非正式场合获得一鳞半爪的信息。这种氛围与开发智力资源、提升智力资本的要求显然是格格不入的。
模糊的治理边界
垂直横向条块分割。“国家所有、分别代表”的垂直管理体制以及国有资产的部门横向管理切割，又导致新的利益壁垒，国有资产管理的划分、监管、整合、协调协同难以操作；部门间互相牵制，职责不明，既有交叉，又存在真空；权力、利益的保护也直接导致了国有资产法的难产。
缺乏有效的机制制衡。央企经营层与出资人监管的董事会还几乎是合二为一，自己不能监管自己；于是只好再出来一个国资委，国资委作为“干净的出资人”，在国资委之外还要监管。
政府干预导致低效率。“政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、政企分开、所有权与经营权分离”没有得到落实，政府过多的直接干预和介入使得国有资产治理更为复杂、低效。吴敬琏指出，政府对国企管理层的“放权让利”，导致国有部门大量财富的产权变得模糊，为私人巧取豪夺大开方便之门。
公司法人治理结构形同虚设。国企领导体制经历了党委集体领导、厂长经理负责制的演变，也进行过新“三会”与老“三会”的交锋，董事会、监事会不完善或者不作为，缺乏有效的议事规则，国企的法人治理与规范公司治理“换汤不换药”。
错位的制度设计
改革开放30余年的国企改革一直在摸着石头过河。每一步似乎都不可避免地陷于“一收就死，一放就乱”的怪圈。
结构设计缺陷。政府的社会公共管理职能与所有者职能既没有真正分开，也没有形成真正的国有资产出资人制度，出资人职能由不同部门分割行使，造成出资人不到位和责任主体缺位。
缺少明晰的“职位说明书”。职责、权利、义务不清晰；或者只重权利分配，缺乏义务内涵；流程设计缺乏预见性，缺乏统一的规划、协调和组织实施；政府过分热衷于越界，缺乏自我约束，干预企业的正常经营，加重了政企不分、政资不分。
能级管理缺陷。庞大的国有资产集权造成国资委管理幅度过宽，国资委无法集中精力做正确的事，影响管理效率和监管的效度。
财政制度安排上的缺陷。人大代表、中国人民大学校长纪宝成提交的议案认为，没有明确全国人民与各级政府的委托关系，更没有明确委托的具体内容，这种制度安排上的缺陷导致各级政府将国有资本视为本级政府资产，将国有资产视为“第二财政”，轻率地处置国有资产，各级政府对国有资产进行监督管理享有权利而没有任何约束。
不匹配的治理能力
在市场化、法制化不完善，存在多方掣肘的环境下，在自身也存在政绩驱动、定位尚且模糊的，对于国资管理、监督、治理机构及其人员而言，自身素养与能力是不得不面对的压力和考验。的确，不能陷入“外行的管理、粗放的配置、沉溺于规模、注重于短期”的怪圈。
如果建立一个监管、治理机构及其人员能力素质模型的话，以下方面应该是需要重点强调的：资源配置能力；产业演变预判与把握能力；行业管理技能；商业逻辑把握能力；战略性思考能力；规范化公司运作的把握与指导能力；科学的治理结构把握、设计与匹配能力；比较研究能力。
高交易成本的人治潜规则
体制、制度、法规既表现为刚性的、不透明、失效的一面，又为解释、实施、操作留下了足够的空间，为人治、寻租、潜规则提供了丰厚的土壤。
国有企业的资源配置过去更多地依赖于公关，随机性更强。“要项目”成为企业的一项重要工作，能跑来项目、撬动关系资源的被企业视为能人。能不能做，能不能做好，暂且勿论，拿来再说。我们分析过，资源配置如果不是建立在智力资本等关键要素之上，不是建立在互补性、匹配性之上，就会造成不经济、低效率。所以这种低效率随处随时可见，甚至是让人触目惊心。计划性强的尚且如此，其它范畴里的追热、扎堆更是不胜枚举。这一点又同智力资本相联结，创新性要求不高必然门槛低，同质化再推动竞争的白热化，全行业利润微薄，徒增GDP，而不为社会创造价值。
我国的法治国家建设的进度缓慢。在世界银行编制的各国法治指数排名中，中国的得分一直偏低，况且还从1998年的52.4分降到2004年的40.6分。吴敬琏指出，世界各国市场经济的发展历史告诉我们，市场的有效运行，需要一系列基本制度的支撑。当这些制度不具备或者不完全具备时，市场非但不能正常地发挥作用，还会因为市场关系遭到扭曲而使寻租等非生产性活动的回报增加，导致企业家才能的配置向非生产性活动倾斜。他把政府微观干预活动的保持、甚至在某些方面的强化称为“在绝对意义上的不良制度因素”。许多行政审批和变相的行政审批死灰复燃，或者假借“宏观调控”的名义设立新的行政许可。这就使业界人士不能不花费大量时间、精力和金钱来打通与政府官员的“关系”，获取权力对自己的荫庇和自己的竞争优势，甚至进一步扩大对租金的寻求。
MBO，谁的盛宴？
MBO即“管理者收购”，是管理者为取得所在公司的控制权而购买公司股份的行为。2004年始发的“郎顾之争”，引发历时一年有余的有关国企改革、保卫国资的大讨论，就国有资产的产权界定与评估、收购中的公开公平等问题展开激烈的论战，争论的一方把MBO描述为国企经营者明火执仗侵吞国资的“盛宴”，因职能和地位使然，国资委也成为众矢之的。
当时，一项官方组织的针对国有企业改制和产权交易的调研也发现，在国有企业改制过程中，屡屡发生隐匿、私分、转让、贱卖国有资产的事件；一些企业在MBO过程中问题突出：部分企业不实行经营者离任审计，管理者本人参与甚至主持收购活动；经营者人为造成企业经营业绩下滑，甚至虚构虚增成本和债务；部分企业管理者与中介机构串通低估、隐匿资产。国企腐败最主要的表现形式，就是经营者对国有资产的掠夺。
争论与调研的结果是大型国企MBO于2005年4月被高调叫停，《企业国有产权向管理层转让暂行规定》，明确“大型国有及国有控股企业及所属从事该大型企业主营业务的重要全资或控股企业的国有产权和上市公司的国有股权不向管理层转让”。对一些中小国企MBO探索亦要区别情况，在明确国有资产出资人后方可规范进行。其所持理由是，管理者收购使所有权和经营权趋于合一，不符合建立现代企业制度的方向，且现有法规制度尚不健全。国资委后来承认，国有资产流失的问题最集中表现在管理层收购上。8个月后，《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》“允许大型国企管理层在企业‘增资扩股’时持有国企股权。” 2006年9月，为推动股权分置改革，国资委、财政部联合下发《国有控股上市公司（境内）实施股权激励试行办法》。国资委、财政部日前又联合向央企下发《关于国有控股上市公司规范实施股权激励有关问题的通知》（征求意见稿）。
主辅分离、改制分流的国企，实质上是变相的MBO。应该说分离分流的大思路没有错，错在执行。主辅分离中存在大量的国有资产稀释现象。未整合，先列入辅业。重组未结构化，模块化，而单纯以业务边界、企业边界、隶属边界进行划分，同时对其中的无形资产、智力资本、重置资产评估不够，多以有形资产甚至是净资产来确定为对员工的补偿。资产评估多未寻找中立的第三方。据《检察日报》，江苏省无锡市民丰专用线管理站原是一个有近千万元资产的国有企业，在改制过程中，该管理站原站长宋世明勾结本单位成员，采用隐匿资产的方式大肆侵吞国有资产，加上改制审计、监管不力，竟然变成“国有净资产为负1126万元”，结果以“零资产”转让，使国有资产轻易变成了私有财产。
全国人大常委会委员杨兴富认为，有些国有企业在改制过程中，将国有资产低价折股、低价出售，甚至无偿分给个人，或者以其他形式或手段侵害国有资产，造成国有资产流失比较严重，保护国有资产非常迫切。有的国有企业，而且是效益相当好的企业，上缴税费达到几千万甚至上亿元，低价折股就变成个人的了。用银行贷款作为股权，再用企业的利润还银行，还完后这些钱就变成自己的了，令人痛心。
产权多元化不等同于管理层持股，更不等同于管理者收购，即便是退出、私有化也不是单一为管理者私有化。股权激励将高管人员薪酬的一部分以股权收益的形式体现，本质上是要促进上市公司长期持续稳定的发展。问题在于在垄断的状态下国企经营管理者的业绩认定，必须做出中立性判断与调整。由于在具体业绩考核目标上存在管理层自定标准、自己考核自己的问题，业绩既可以自我控制，人为调节，价格也有较大的可操纵空间，有关高管简直不费吹灰之力就可以轻易实现MBO。而除按照国家规定的可直接协议转让的以外，转让国有资产应当在依法设立的产权交易所公开进行，保证交易中程序的透明、公开、可控制、可监督。转让上市公司的股份激励还要接受《证券法》的调整。说穿了，根子仍在于公司的治理结构。不完善的制度设计与治理结构，导致部分地方国企经营者寻租的明火执仗、央企经营者的寻租导致的国有资产出血失血，也是屡屡出现欺诈性交易、管理层自买自卖、借海外投资之名行资产转移之实、不择手段谋求股权激励的道德风险的根源。国有资产的转让交易规则、定价机制以及交易程序等问题，也正应该是《国有资产法》需要规范的内容，从法律上堵塞国资流失的“阴沟暗渠”。
国退民进 or 国退洋进？
国有企业在国民经济中的“支柱”作用的体现，更在于脱胎换骨后的国企实力如何、控制力和影响力有多大。国有经济有进有退、有所为有所不为的方针，为国有经济布局结构调整指明了方向。但是，国有经济退与不为之后，是“国退民进”还是“国退洋进”，仍然是当前热议的焦点之一。
引进战略性投资者无可厚非，但对民企的天然排斥必须杜绝。据券商的一份研究报告显示，外资对于上市公司的国有股及法人股转让有巨大的兴趣。外资参股和购并俨然成为地方国资改革的救命稻草。其主要的驱动力有两点，一是做大做强的冲动：多少年进500强，多少年引进多少500强，多少家数一数二的企业，全都可以不假思索地指标化；二是面对政绩贴金的处心积虑：有的地市是外表一脸繁荣，内下叫苦不迭。一家北方某省的地级市，GDP“高速”增长，税收上解却变化不大。上头发现问题去查，它们不敢承认虚报政绩，只能将压力转嫁到企业头上。这样只能是自掘坟墓，并给区域发展带来灾难性后果。
随着国际产业集中度提高和我国市场开放提速，我国产业安全和经济安全问题也日渐突出。目前，存在这样一种趋势和动向：国外跨国公司凭借其资金、技术和品牌优势，对我国装备制造业等一些重要行业的骨干企业进行并购重组与合资控股，将国内一部分产业的龙头企业纳入其全球产业链，进而逐步吞噬国内部分企业的自主知识产权和知名品牌，最终控制国内部分产业发展的主导权。国家发改委中国国企改革课题组发布的报告，对在国企改制过程中出现的外资化倾向提出担忧。南孚电池的曾经辉煌与目前的处境，或许可以给我们一些思考。1999年的南孚电池，其碱性电池产销量已经位居世界第五并且扩张速度世界第一。在南平地方政府“做大做强南孚”的冲动下，南孚数家股东以南孚电池69%的股份出资，与摩根斯坦利、荷兰国家投资银行、新加坡政府投资公司合资组建“中国电池有限公司”，其中外方持股49%，中方持股51%。后来，摩根斯坦利成功收购了一家中方股东持有的8.25%的股份。并先后从另两家中方股东手中大量增持，直至拥有72%的控股权。2003年，摩根斯坦利改变了原定海外上市的计划，转手以1亿美元价格将所持股份全部卖给了南孚的竞争对手――美国吉列公司。之前吉列公司进入中国十年来，在南孚的强劲市场攻势面前无法打开局面，市场份额不及南孚的10%。南孚被控股之后，被迫从成长迅速的海外市场退出，如今一半生产线完全闲置。在TCL与阿尔卡特、汤姆逊的合作中也可以发现广东类似做法的影子。
中国政法大学李曙光教授也特别指出，准物权即矿山的开采权、河流和海洋的捕鱼权，土地的开发权等，是一种国家特许权，是一个国家特别重要的国有资产。现在很多企业就拿这个特许权转让交易，与外资合资，甚至倒买倒卖。另外，国有资产法尚未出台的前提下，国有资产涉外转让法更没有提上日程。国有资产向外商转让的资产范围、条件、审批权限、程序和监管，都需要法律的明确。
民族品牌乐凯胶卷曾经是中国感光材料产业支柱之一。2003年10月与柯达合资，柯达以1亿美元的现金和其他资产换取乐凯胶片20%的股份。至此，中国的7家感光企业全部进入柯达阵营。此外，哈药、哈啤、青啤、徐工、山东海化、华凌管线、华北制药、熊猫电子等中国各产业的领导企业，也先后走入“国退洋进”的征程。2005年岁末，国际资本大鳄凯雷集团以33亿元人民币注资中国太平洋人寿保险公司，携美国保德信金融集团共同拥有太保24.975%的股份。接着把触觉又伸向徐工机械。
国资委表示将引进民营、外资等各种所有制经济参与央企股份制改革，支持央企在境内外上市，具备条件的要加快整体改制、整体上市步伐；不具备整体上市条件的，逐步把优良主营业务资产注入上市公司。