关注“大部制改革”
——大部制改革的理论与实践
重庆大学贸易与行政学院副教授 彭小兵
2008.7.9，重庆市交通委员会公共管理研修班 课程讲义
重庆大学经济与工商管理学院
3.15大部制改革方案首度正式亮相。与之前的预期相比，有观点认为此次大部制改革的力度是不是过于“稳妥”了？为何不见大能源部、大农业部、大金融部？大交通部为何也未完成？
有的官员原来经常因为职能交叉时有龃龉，合并后，能否相安于一室？又如何形成合力来解决问题？
部门大了，内部管理的成本、沟通协调层级也将不可避免地增加，从决策、执行到监督如何保证政令通畅、运行高效？部门一大，权力会不会过于集中？
带着这些问题，我们开始我们今天的讲课。
一、什么是大部制？
大部门体制：
就是在政府机构中，将哪些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个综合管理职部门统一管理，避免出现目前普遍存在的政出多门、多头管理的现象，以提高行政效率、降低行政成本。——《瞭望》杂志
是指政府各级部门在机构设置上，加大横向覆盖的范围，将类似的职能尽量集中在一个大的部门中，部门的管理主要是从宏观上管理，制定战略和大的政策。——《每日经济》
联合国制定的一个具有普适性价值的政府机构标准
包括十个领域：第一、一般性公共服务， 比如立法部门、执行部门、财务部门、税收部门、外交部门， 任何公民都需要这种服务；第二是国防， 比较经典的是国防服务发展规划；第三个是秩序与社会安全， 比如公安部门；第四个是经济职能，市场经济的进程在某种程度上决定了政府职能及政府机构的设置；第五个是环境保护；第六个是教育；第七个是卫生：第八个是娱乐、文化与宗教；第九个是住房与社区，主要是解决老百姓住房问题或社区的福利设施；第十个是社会保护，包括社会福利和社会保障。
我国大部制改革的目标、目的：
按照十七大报告的“大部制”改革的思路，大部制改革目标是：行政管理体制改革以适应市场经济发展。
目的在公共治理结构的改善：（1）化解政府部门中存在的机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突；（2）减少和规范行政审批，简化公务手续和环节，提高政策执行效能。
用公式来表示就是：行政成本1+1小于2，行政效率1+1大于2。
“大部制”改革的具体做法：
对现有的政府架构叠床架屋、职能交叉等部门进行精简，对决策成本高、协调困难的部门进行优化，逐步建立起一个决策、执行、监督三者相互协调、相互制约的权力机构。
二、为什么要大部制改革：经济学解释的理论依据
1、边际效用理论：就整个国家行政系统（国务院）而言，达到最佳规模之后，规模越大，效率越低。
2、诺思的“国家悖论”：
大部制改革发轫于西方，其理论基础是“诺思悖论”。
制度经济学家道格拉斯·C·诺思从经济学的角度论证了“国家悖论”（即所谓“诺思悖论”）的存在，指出“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。
“诺思悖论”是说，国家的目的是双重的：
其一，国家的主要功能是提供法律和秩序，提供的基本服务是博弈的基本规则，也就是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则，使统治者的租金最大化；
其二，在第一个目的的框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加。
但这两个目的并不完全一致，诺思论证出：可以使统治集团租金最大化的所有权结构与降低交易费用、促进经济增长的有效率体制之间，存在着持久的冲突：
一方面，没有国家就没有产权；另一方面，国家权力介入产权安排和产权交易，又是对个人财产权利的限制和侵害，导致无效的产权安排和经济的衰落。
也就是，没有国家办不成事，有了国家又有很多麻烦。这就是有名的“诺思悖论”。
“诺思悖论”揭示出：许多行业因为事关国计民生，需要管制和行业准入，因而需要政府干预；但政府却又因为种种原因，如出于自身利益的考虑、以及有限理性的限制（好心办坏事）等等，其努力常常不能带来好的效果，相反却造成更坏的结果。
于是，在诺思悖论的指导下，西方学者提出了一个“有限政府”的概念——政府的作用主要限定在“市场失灵”的公共事务领域，较少对微观经济运行进行行政干预。
“有限政府”的核心理念包括：人民主权、权力制衡、依法行政、司法独立等宪政制度的基本原则，实现“以权力制约权力”和“以权利约束权力”政治制度框架。
我国的大部制和行政管理体制改革，同样也是基于上述理论与现实背景而提出来的。
三、为什么要大部制改革：经济、社会发展的现实背景
“大部制”改革的背后深层推动力和社会大背景是什么？
1、现实的经济社会需求发生了很大变化。比如，环境、能源的问题突出了，可持续发展的矛盾问题突出了，要求政府在职能和机构设置上适应这个发展阶段的要求；
2、是公共需求、基本公共服务的问题突出了。过去的强调经济总量、物质财富增加→现在的在物质财富增加的同时、要求共享基本公共服务→确定政府在保障公共服务中的主体地位和主导作用。
3、是政府问责问题突出了。社会主义的民主政治发展也要求立法机关控制政府组成部门与其他行政部门， 这就要求各部部长承担相应的政策责任， 这也就要求部长进入国务院组成部门。
比如说， 实行议会内阁制的英国，实行部长责任制，每个部长为政策问题、个人行为和过错、领导的部门所被指控的过错向议会负责任。
但现实中，存在职责不清、互相推委的现象。中国的制度困境是：“一切的根源在于政府部门有权无责，权力没有制约，责任无从追究。” 而大部制有利于权责相匹配。
顺便可以探讨的是“周老虎”事件中的政府问责问题。在问责制度下，我认为，在“周老虎”造假风波中，除了周正龙要被追求刑事责任之外，政府官员不管是否直接参与了造假，朱巨龙、关克等直接责任人和其他一些直接利益人都要得到法律的惩罚，而陕西省政府和镇坪县政府，国家林业局、陕西省林业厅和镇坪县林业局等各级主管职能部门都要被问责，国家林业局局长、陕西省林业厅厅长都要就其领导的部门所被指控的过错向各级人大负责任。
4、政府自身建设的矛盾更加突出，整个体制运转不灵。现有的行政体制已经越来越不能符合经济社会发展的客观需要。
（1）几个典型例子：
春节前后南方的冰冻灾害要劳驾国务院总理两度亲临灾区现场指挥。
5.12汶川大地震整个抗震救灾的指挥、协调运转中的一些蛛丝马迹（如温总理发怒），就显现出整个体制运转不灵的毛病。
松花江流域水污染扩散事件中行政责任不明确问题。（环境保护方面治理低效，原因在：地方经济利益日益强大而环保执法权力有限——中央政府制定政策、但地方政府执行）
房价膨胀问题。2004年以来，中央政府动员了9个部委和各地方政府，启动了税收、土地、金融、行政四大手段对房价进行调控。然而，房价却在近几年来越调越涨，导致今天房价压也不是，不压也不是。压制要导致剧烈的阵痛，而不压又无异于饮鸩止渴，中央政府左右为难、甚至被要挟。
食品安全问题。从种子——种植——化肥——运输——加工——批发——零售多个环节，涉及农业、林业、卫生、质监、工商、食品药品监管总局等20多个部门。管的部门越多，缝隙就越大。
（2）矛盾总结：
其一，微观管制过多，宏观经济管理、市场监管部门、社会管理和公共服务部门在机构设置、职能配置和人员编制上比较薄弱。
其二，职能交叉、政出多门、机构重叠、决策成本高、协调困难。
根据一些学者的不完全统计，在国务院现有的66个部门中，职责多达80多项，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。
行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；
更重要的是，它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能，无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等。
其三，形成了一定程度的权力部门化、部门利益化、利益集团化、集团合法化的格局。被强化了的部门利益是大部制改革的最大阻力。
四、2008年我国大部制改革的简评
1、只是局部的职能调整：
2008年对各部委作了些调整，但“目前的改革还不能叫大部制，主要是各部门职能整合”、“重点在合并职能、整合机构”。
从制度设计看，与其说这次是“机构改革”，不如说是“机制改革”；强调的非“精兵简政”，而是分离“决策权”与“执行权”，创造一种新型的政府架构。
2、大部制改革的动力是高层的政治强力干预，制度的内生需求尚不明显。
但如果是这样，那么“制度的种子如果没有深植于伦理道德文化的土壤，可能长不大，也可能发生变异。”
3、中国大部制改革的环境还不成熟：
中国的大部制改革，还需要创造的一些前提条件。西方发达国家同样并没有统一的大部制框架，大多数国家的行政架构也是经历了几十年甚至几百年的时间才达到今天的状况。原因是大部制并非一劳永逸，需要创造一些前提。我这里提出三点：
（1）大部制结构难以扁平化
从管理学而言，大部制本质是政府管理职能因应客观情势而做出的调整，表现为管理幅度大、管理层次多并存于同一机构，是管理幅度与管理层次异向变动的反动。
但传统的管理学知识告诉我们，当一个组织的规模确定后，管理层次与有效管理幅度呈反比：有效管理幅度大，管理层次少；有效管理幅度小，管理层次多。
可大部制一方面是“宽职能、少机构”，管理幅度很大；另一方面它又涉及到一些具体的决策、监督、执行等微观管理权力运作，管理层次多。
层级过多，可能抵消大部制改革带来的高效率。可考虑的配套改革措施是进行政府形成层级机构的纵向改革，形成中央、省、县三个层级和大部制的格局。
（2）防止大部制的组织衰变命运
大部制改革可以解决现有的一些矛盾，但是也会带来一些新的矛盾。一方面，同样是边际效益递减，大部制的大部越大，超过了一定规模，效率越低；另一方面，在中国这个熟人社会里，监督与被监督关系可能会被异化。
（3）尚未营造社会公众主动参与的环境
西方成熟市场经济国家的大部制对应的是公民社会，公众参与政治的热情高、有路径可循。但在我国，政治事务和行政，普通的社会公众或老百姓事实上没有多大发言权，有的只是服从。
这也导致大多数社会公众对政治漠不关心，虽有期待，但不主动参与，而是被动接受。
（4）市场体系和第三部门尚未成熟起来
西方成熟市场经济国家的大部制改革背景是市场体系已经相对完善和第三部门比较成熟。
而中国的市场经济还没有完全建立起来，尤其是社会民间力量弱、民间机构和社会中间组织等第三部门发育不成熟、甚至在很多领域根本就未建立起来，许多本来该由社会和市场自行管理的领域，政府仍然起着相当大的作用。
5.12汶川大地震的抗震救灾中，中国红十字会被怀疑和指责，就是中国第三部门不健全、不成熟的重要表现。本质原因可能在：中国的红十字会相当于半个官方组织。
在我国，长期以来，公民参与公共事务管理缺乏社会中介组织或非政府机构或非赢利组织等组织载体，没有合适的参与途径和渠道，个体诉求通常是软弱乏力的，非正规的，难以持久的。
5.12汶川地震涌现出了强大的社会民间组织，但我们又感到了威胁，如何规范、引导中国的民间组织和民间力量，还要加紧研究。
五、未来的大部制改革：难点、指导思想和建议
（一）大部门体制的适用对象：
一般是指政府组成部门，如发达国家的内阁部门，非内阁部门的其他机构，往往职能比较单一，专业性较强，通常并不采用大部门体制的形式。这些机构部分以直属机构的形式被纳入内阁部门的管理之下，部分相对独立的机构，直接对政府首脑负责，都有相对独立的管理权限，不属于任何内阁部门。
（二）大部制改革的难点
1、区域差别大：
市场经济的本质要求政府把职能重心放在社会管理和公共服务上。
但中国经济社会发展的地区差异很大：
在东部沿海相对发达地区，政府应该侧重抓好社会管理和公共服务，大部制模式更易施行；但在中、西部地区目前还不得不在经济发展上投入大量精力、时间和资源，既要承受巨大的经济压力，又要承受巨大的社会压力，兼顾起来很难。
2、权力或利益整合难：
稍有不慎，不是形成权力真空，就是形成新的权力交叉、重叠，甚至还会引起官场“地震”，这很考验改革者的政治智慧和操作水平，既要大刀阔斧，又要心细如丝，做到平稳过渡，无缝衔接，确实不容易。
3、人员职责转型难：
大部制改革并不必然导致大量裁减人员，许多公共服务部门、监督、监察、部门和一些技术性岗位还是需要大量的人员。但政府机构的调整必然带来干部队伍结构的调整，改革分流的人员并不是无处可去，而是换了新环境后，能否胜任新的要求更高的岗位，是否具备相应的职业技能。
4、运行机制磨合难：
大部制不是几个“小部门”的简单迭加。在大部制下，部委机构内部的磨合以及部与部之间的外部磨合（政府各大部委之间的沟通协调）、部委上下之间的磨合，都需要时间去适应。怎样才能不重复、不重叠，都在考虑大部制的生存系数。
5、权力监督难：
实行大部制后，权力和财力更加集中，如果一个部门变为一个超级部，权力很大，就会“尾大不掉”，对它进行监督恐怕更加困难。存在的问题是：
能否建立起有效的权力约束机制？
能否有效遏制大部门利益？
怎样防止权力过度集中？
（三）大部制改革的指导原则
“大部制”强化的应该是政府服务、政府责任和法制政府，而非权力的扩张。
大部制之“大”在于它大大地强化了服务市场与社会的能力，在于高质量地提供公共产品和公共服务，在于降低成本、提高行政效率，在于执行上的“强”、管理上的“顺”、服务上的“优”，而绝不是大而全。
依据上述原则，大部制改革就不是国家部委的简单多或少的问题。如果起到这些原则作用，多就多一个没问题，而如果不能起到这些作用，再少也不可以。
另外，大部制改革在理顺中央政府与地方政府的职能分工上，中央要加强对经济与社会事务的宏观管理，而地方要加强提供公共服务的能力。
且执行公共服务职能的地方政府更需要“大部门体制”。原因是：在执行公共服务职能面对最广大的人群和纷繁复杂的事务，既要人多，也要协调统一，非大部门体制扯皮多、推委多。
（四）大部制的改革理念
现代政治制度中的“大部制”，其背后的理念是“小政府”，即，除少量战略性领域外，政府要真正从其他盈利性的领域中退出，把与民众联系最紧密最基本最大量的社区类社会管理事务逐步交给社会中间组织完成，政府以提供宏观决策管理和公共服务为己任，且政府要提供有效服务，其行为一定要有个边界，要受到规制。违背这些理念的政府，就不是服务型政府。
另外，这个“小政府”不是越小越好。中国正处于市场化进程中，政府机构并不是越多越好，当然也不是越少越好，而是要看是否适应经济社会发展和公共产品提供的需要。
（五）大部制的改革方向
未来的大部制改革，应该：
1.“行政三分”：
明确在行政机关内部“决策、执行、监督”适当分离的意图，对“三权”进行厘清、分立归属，而不仅仅是简单地把职能相近、业务雷同部门合并或拆减。
中国政法大学党委书记
但
另外，少量政府部门内部的决策权和执行权也要分开，而不能集中在一个大部内，如政府采购。政府采购的现实做法值得遵循下去：财政部是政府采购政策制定机构，但不是执行机构；财政部可以制定、调研政府采购政策，但不能具体执行，而是交给专门执行机构——国务院政府采购中心。
但这里面几个概念要厘清：
监管与监督——监管是执行机构的职能，如对社会经济事务的监管，而监督是对政府自身的监督；
政府内部的行政监督与党的纪委、人大的立法监督，法院、检察院的司法监督如何协调统一？纪委和监察部能合署办公？
2.部门合并：
将根据政府职能业务的雷同性、共性和重合性合并一些部门，但权力相互监督的部门不必融合到一个部门里。
3.塑造公共服务型政府：
大部制改革的核心是转变政府职能（这个问题谈了N多年了），以提供公共产品和公共服务为己任，使之符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。
通过减少机构数量，降低对微观经济和民众生活的干预，切断部门利益作祟的链条，使政府运作更符合市场经济的宏观管理角色定位，强化政府官员行政理念、行为的根本转型以及公众对政府决策的参与和监督，来塑造公共服务型政府。
4.更深层次的思考：
第一，对公权力的制约，最有效的还是外部监督，特别是人大、司法、社会公众、媒体的监督，这是大部制改革的挑战。不去理顺这些监督关系，大部制改革是不可能真正成功的；
第二，大部制改革必然涉及党政、人大系统，涵盖到党政权力的对接，如文化部、广电局与中宣部的关系；公安部、安全部、司法部与政法委的关系等。因此，从根本上讲，必须把大部制的行政管理体制改革方案纳入到政治体制改革方案中，从国家权力结构上进行调整。
（六）保障大部制改革有效运作的措施：
1.遵循民主程序，广泛民意和社会调查
第一阶段是在同一个领域内整合，如在工业、徒业、教育、交通等领域内进行职能整合；第二个阶段是进行跨领域整合，具体整合领域取决于当时经济社会发展情况进行选择。
2.配套改革，体制支撑
设置或强化各种专门执行机构。大部具有功能综合性、设置稳定性的优点，而直属执行机构具有运作灵活性的优点，可以呼应社会变迁对政府职能的新要求，与大部相配套。
譬如，香港特区政府的三大司是决策机构，下属的68个局和署，全部是执行机构，这在技术层面有启发意义。
3.强化人大各专业委员会对大部门的监督
如农业部的很多工作就要接受全国人大农业与农村委员会的监督。
4.强化部际联席会议
由于部门数量的减少和职能的扩大，各个大部具有较为独立、完整的行政资源和权力系统，容易造成各个大部之间的协调难题，从而影响政府政策的整体性，这时，可以通过专门委员会或部际联席会议进行协调。
5.合理进行领导配备
在大部领导成员的选配方面，正职适合选择通才，而副职则以专家居多。
六、讨论
交通系统的大部制改革：要不要改？方向和目标？难点？怎么改？
讨论规则：
1、分成三组成员；
2、先同一组左右讨论；
3、每组推出一个主答辩
4、主答辩回答，其他成员可补充；
5、其他组成员可反驳
6、老师总结
部分流行的说法：
1、一个抗震救灾中的案例
2、交通部公路科学研究院对世界上118个国家的国家级交通运输主管机构的调查结果：至1991年，只有包括中国在内3个国家单设铁道部、只有中国、玻利维亚、埃及等5个国家对航空运输管理设立单独的机构。——资料来源：《中国公路》08年6期。
交通部负责路政管理，而公安部负责道路安全管理，两部门为此屡有不同意见。如成渝高速公路，交通部认为这是管得非常好的一条线， 公安部认为是死亡之路，差别就这么大。——国家行政学院教授 王伟
一辆出租车， 在城市运行归建设部管辖，一旦出城行驶在公路上就归交通部管理。
我国汽车保有量占世界汽车保有量的1.1％，可道路交通事故的死亡人数却占世界交通事故死亡人数的17％。我国的万车死亡率是美国的35倍，日本的22倍。主要原因：现行道路交通管理体制，主要依靠警察执法权威去纠正交通参与者的行为，没有将安全管理纳入道路交通管理的全过程中；公安、交通部门在道路交通管理中的“依法打架”；农业部与公安部争夺农机车辆管理权。
我国道路交通管理体制的现状：
公安部门统一负责全国城乡道路安全管理；
道路规划、道路建设、路政管理、运政管理、稽征管理等职责属于交通部门；
农机部门享有拖拉机的“委托”管理权——牵扯到农业部。
实践与设想
2005年6月起，江苏交通厅逐步将港口、铁路和航空产业建设和管理职能纳入，初步形成“大交通”管理体制。
大交通部。一些说法是：铁道部将被拆分为两部分，一部分是铁道行政机构，将并入交通部；另一部分铁路企业则成立铁路集团公司，实现市场化运作。铁道医院、学校等附属机构基本交由地方。
但铁道部很特殊，属于半军事化单位，涉及的全局问题和部门利益特别多。
交通的大部门体制最大的好处是有利于国家站在大交通的高度，通盘考虑、合理构建多元协调的交通体系，宏观战略性地调配铁路、公路、民航等交通资源。
谢谢大家！