一、中国行政改革的历程

　　1949年新中国建立以来,我们就十分重视政府建设。在60年的发展历程中,有关政府建设和行政管理体制改革以1978年党的十一届三中全会为界,大体可以分为前30年和后30年两段。前30年主要是对行政管理体制的调整和完善;后30年则主要是改革。

　　在前30年,早在文革以前,根据建国以后我国经济社会发展的要求,曾于1954年、1957年、1960年多次对行政管理体制进行调整。其主要目的是围绕党和国家的工作中心如第一个五年计划实施、大跃进、三年困难等展开的。至于1966年至1976年”文革”期间,中国行政体制所发生的变化,严格讲是在一种非正常的情况下进行的。期间,全国绝大多数党政机关受到严重冲击,领导干部被批斗,正常的工作秩序被打乱。总的看,前30年中国行政体制几经曲折,经历了一个复杂的调整演变过程。这一过程,既与经济发展以及社会主义建设事业的展开有关,但更主要的是受政治气候、特别是“左”的错误的发展、演变的影响。这种现象告诉我们,行政体制的变革与完善,如果离开了稳定的政治环境、良性的政治运作以及健康有序的经济社会发展,是很难取得成功的。

　　1978年党的十一届三中全会后,中国的行政管理体制进入一个深刻的变革时期。从1982年起,我们先后经历了五次大的行政管理体制改革:即1982年、1988年、1993年、1998年和2003年。应该说每一次改革,面临的环境和任务是不一样的;同样每一次改革的结果,也是有差异的,总体上,我们的行政管理体制经历了螺旋式发展的过程。

　　综观改革开放30年以来行政体制改革的发展,留给人们的启示是深刻的。首先,中国的行政体制改革,是一个异常艰难的过程。因为行政体制改革,既涉及到权力重组,也涉及利益的重新分配,同时还会关系到每个公务员的职业选择。这就使行政体制改革必然遇到种种阻力。其次,行政体制改革又是一个逐步深化的过程,很难一步到位。这种现象与中国的整体渐进式改革是联系在一起的。第三,行政体制改革与经济体制改革是相辅相成的,互为因果的。第四,中国行政体制改革的发展趋势,也符合国际社会政府改革潮流。如果仔细分析就会发现,我国的很多改革虽然带有一定的中国特色,但总体上说是与国际社会的公共管理变革潮流是相吻合的。

　　在充分肯定我国行政改革取得巨大成就的同时,也有值得我们认真反思的教训。其最重要的有三个方面:一是改革目标的低效率重复。我们的改革虽然取得了很大的成就,但应该看到,改革中还存在着明显的改革目标的低效率重复问题。二是行政体制改革孤军深入,没有和事业单位等改革同步推进。三是单一的行政思维。在相当长一段时间内,我们认为通过行政体制改革能够解决政府管理层面的问题,但最后发现不完全对。因为行政体制改革只能解决政府管理层面的一小部分问题,关键的问题、更深层次的问题靠行政体制改革似乎很难解决。因为这些深层次的问题和我们的官员选拔制度、政治层面发生了联系,如果没有政治体制层面改革的配合,光靠行政体制改革难以凑效。

　　二、凸显政府改革:中国改革进入战略转折期的重要标志

　　中国改革发展经历了30年之后,进入一个战略转折期。如果说从1978年改革开放以来,中国一直是以经济建设为中心,以经济体制改革为主轴展开整个改革的话,那么,到了目前,行政体制改革,特别是政府的自身改革已经上升高更重要的位置了。之所以如此,在于过去30年,我们一直是把经济体制改革放到第一位,以经济建设为中心,以经济体制改革为主导。这一改革的基本思路是:经济体制改革推进的过程中遇到什么障碍,就解决什么问题,其他改革更多的是围绕深化经济体制改革展开的。但是,越到后来,政府越来越成为矛盾的中心的重点。因此, 2005年中央制定“十一五”规划的时候做出了一个重要判断,这就是未来行政体制改革将成为中国全面深化改革和扩大对外开放的关键。这个判断,在笔者看来带有战略转移的意义,行政体制将上升到更重要的位置。可以设想,这样的改革必将加快政府自身的转型。而政府的转型趋势,又有可能超着三个方向发展:一是由管制型政府向服务型政府转变;二是由单一的经济建设型政府向公共治理型政府转变;三是由手工作业型政府向信息网络、电子政务主导的网络型政府转变。

　　三、以政府为中心的行政改革:战略与突破

　　(一)目前中国公共治理面临的压力在中国的公共治理中,有些问题如果处理的不好,将会长期制约和影响我们的发展。所有这些问题,归结起来实际上又集中反映在三个方面[1]:

　　首先,中国经济经历了30年的高增长,经济社会发展积累了一系列深层次的问题,如果深入分析就会发现,这些问题几乎都与我们不合理的体制有关。比如宏观调控在某些方面的失灵,中央权威得不到应有的维护,地方主义明显抬头等,这些都是中央和地方体制架构内在冲突的外在表现;再比如,社会管理和公共服务职能薄弱,也与传统行政管理不合理的制度安排和运行行为息息相关。还比如,权力行使的非理性,权力滥用,权钱交易,是与我们至今没有建立起有效的权力制约结构有关。因此,从体制和制度层面寻求解决问题的办法和途径,就成为我们面临的关键问题。

　　其次,以部门主导的公共政策过程,使权力部门化、部门利益化、利益法定化更加突出,部门利益已经凌驾于公众利益甚至国家利益之上,从而导致了公共政策的扭曲、变异。这样的公共政策过程,导致的直接后果是,公共政策制定的成本很高,周期很长,效率也很低,大量的时间和精力都被消耗到毫无意义的部门利益的争夺、扯皮和推委之中。与此相联系,这样的公共政策过程,也可能使政府所代表的公平、正义的天平,发生了倾斜。用部门利益,危害社会的公共利益。

　　第三,权力行使的非理性以及由此产生的官员腐败现象并没有得到有效的遏制。尽管新一届领导加大了反腐败的力度,采取了被称之为“四管齐下”的改革举措,即制定党内监督条例,制定党内纪律处分条例,对中央部委的纪检监察实行垂直管理,对地方实行巡视制度。这些制度所发挥的重要作用是显而易见的,但是令人疑惑的是,这些制度反腐的举措,并没能有效遏制住腐败在一些地方蔓延的局面。这不能不引起人们的疑虑,中国反腐败的出路究竟在那里,这种腐败蔓延的现象,究竟是机制层面的,还是制度体制层面的,我们需要构建一种什么样的体制才能真正防止权力的非理性?

　　值得我们深入思考的问题是,如果我国政府的行政体制不能有一个大的改变,政府目前面临的一些压力就很难化解。这些挑战或者压力将主要来自以下三个方面:

　　第一,在发展战略上,我们面临着可持续发展的巨大压力,这种可持续发展的战略与官员长期以来形成的“政绩观”,有可能产生内在的冲突,并最终危害到可持续战略的实施。应当看到,我国过去在相当长的时间里,经济的快速增长、高速发展,很大程度上是以巨大的资源消耗支撑的,也付出了过高的环境成本。尽管我们深深意识到了靠资源的过度消耗和环境恶化代价的发展道路,风险是巨大的,但是真正要在二者之间做出取舍时,并非易事。因为这与我们长期形成对官员的选拔任用的价值标准,选拔体制、考核标准以及由此形成的官员的价值追求等,很容易发生冲突。比如,我们提出了“科学发展观”这样带有战略意义的方针,但是要使这一方针变成各级政府及其官员的自觉行动,就不那么简单了。在这方面,我们整体上面临的压力和挑战将是连续的、持久的。如何走出一条资源节约型发展道路,如何保持经济、社会、政治的协调发展,是摆在我们面前必须回答而又不一定能回答好的全局性问题。

　　第二,从社会管理层面上看,政府面临着化解社会冲突的巨大压力。中国30年改革开放的一个重要特征,就是经济、社会的变革异常迅猛,几乎波及到社会的各个领域。特别是随着改革的深入,社会利益群体的分化,不同社会组织之间的结构性矛盾和冲突,日渐显现。有学者形容目前中国社会的基本特征是“利益关系失衡,社会结构紧张,不稳定的因素增加”。再加上改革发展规律的支配,越到后面,改革的难度越大,涉及到的利益矛盾更加复杂。在这样的社会背景下,一旦代表社会公平正义的政府的公共政策出现失误,就会进一步激化社会矛盾和社会冲突,给政府公共治理形成巨大的压力,甚至直接影响到政府公共治理权力的合法性基础。可见,维护社会稳定的前提是有效化解社会冲突;构建和谐社会的关键在于消除社会中存在的不和谐因素。

　　第三,从政府自身来看,由于政府实质性改革进展迟缓,政府转型落后于社会转型和体制转轨,政府的强势依然如故,“市场化”与“行政化”的内在冲突加剧,从而使公共治理面临新的挑战。需要指出的是,在中国市场化改革和市场经济体制的建立过程中,政府扮演了重要角色,发挥了很大作用,目前的政府管理,无论从组织架构、管理方式、运行机制等,与计划体制下相比,都发生了历史性的变化。在充分肯定政府作用的同时,也应该看到目前政府自身存在的问题。如果政府依然强势不改,扮演经济建设型政府的角色,实际上有少数地方已经把“以经济建设为中心变为以GDP为中心”,忽视或者淡化政府的社会管理和公共服务,甚至继续把大量的公共财政资金投资于竞争性领域,继续强化政府的行政审批功能,其结果,不仅会导致市场作用和行政权之间的扭曲,引发政府行为的紊乱,助长权力行使的非理性,而且还有可能引发民众对政府的不信任,使政府的公信力大大下降。

　　我国政府管理面临的上述问题,迫切需要我们加大政府自身改革的力度。

　　(二)深化行政改革必须首先要寻求理论上的突破

　　寻求理论上的突破将成为我国行政体制创新与发展的起点。

　　如果说政治体制改革涉及到上层建筑领域中一系列重大理论和实际问题,那么,作为政治体制改革的重要组成部分,行政体制改革不仅与政治体制中的一些理论和实际问题有关,而且还与经济体制密切相关的政府架构、职能、管理模式、管理行为等诸多理论与实际问题相关。从目前我国政府管理和运行的实际状况看,适应市场经济要求的行政体制改革,至少有三个带有根本性的理论问题,值得我们高度重视。

　　一是关于政府管理的统一性与政府间规模结构的关系问题。长期以来,我们在强调政府管理的统一性时,往往把政府机构上下对口也作为一个先决性条件。这是导致各级政府规模普遍较大、人员臃肿的一个重要原因。事实上,政府管理的统一性,主要指领导、政策、规范、管理程序、管理方式的统一性,以及与此相联系的管理活动的规范性。至于各级政府机构的具体设置,除基本的以外,主要取决于该级政府在行政体系中所担负的职责,以及本地区经济社会发展的实际状况等。用统一性简单地要政府机构设置得上下对口,这是计划经济体制直接管理的产物。

　　按照我们的理解,在市场经济条件下,我国的行政体制创新,非但不能用统一性强调上下机构的对口,而且行政体制改革的一个重要任务,就是要积极调整中央与地方各级政府之间的规模结构,使政府间保持一种适度的、规模结构合理的架构。我们之所以强调这一点,不仅在于保持政府间合理规模对政府管理本身有重大影响,而且对这个问题的认识,直接关系到行政体制改革的整体思路。其具体理由是:第一,在决定一级政府的规模方面,管理社会、经济的部门,特别是与经济直接相关的部门,往往是矛盾的焦点。尽管其他部门也存在内设机构臃肿、人浮于事的问题,但更容易导致机构膨胀、职能交叉的,都在这个领域。第二,在市场经济条件下,政府的职能,特别是经济职能、管理方式等,都发生了很大变化,中央和地方各级政府承担的管理职责也发生了一定变化。比如,中央政府担负着整个国民经济的宏观调控职责,省级政府严格讲并不直接承担宏观调控功能,只是间接地担负区域性调整职责,至于县及县以下的政府基本不承担宏观调控职责,因此,按照各级政府所承担的具体经济职责和事权划分原则,调整社会经济部门的设置,进而调整政府的纵向规模结构,就成为一个十分重要的任务。第三,按照国外的经验,一般是中央政府的规模大,机构数量多,功能齐全,而地方政府规模相对较小,结构也比较简单。以美国为例,州和地方政府官员总数,是联邦政府的6倍,这在世界上属于高的,而我国,地方各级党政机关的人员总数是中央的12倍。这说明,按照市场经济的要求,调整各级政府的规模结构有很大潜力;同时也说明,行政体制改革、创新的首要任务,是合理确定各级政府的规模,以及实现政府间规模结构的优化。如果不从这一新的视角思考问题,或者仍然沿袭传统的思维定势,行政体制的创新与发展就很难有效地推进。二是关于政府规模与行政资源供给能力的关系问题。在过去的行政体制改革中,我们很少考虑政府规模与行政资源供给能力之间的关系。这里所说的行政资源,是指政府行政中支出的各种资源的总和,一般主要指政府的行政事业费支出。也就是说,我们在确定一个政府的具体规模时,除了考虑这个政府所承担的社会职责、管辖的地域面积、人口等因素外,对该地区的财政供给能力与政府的行政事业费支出之间很少有刚性的指标。比如, 1993年机构改革中,我们根据不同的情况,将全国的市分为三类,规定一、二、三类市的机构总数分别为60个左右、50个左右和30个左右;将全国的县分为四类,规定一、二、三、四类县的机构总数分别为30个左右、25个左右和20个左右;将镇分为三类,规定一、二、三类乡镇的政府人员总数分别为45人、30人、15人不等。在指标的选择中,虽然市、县都考虑到了财政收入因素,如市的分类,财政收人占指标权数的15%,县占30%,但所占比重明显太低。更重要的是,对于行政管理费支出在财政收入中的比例,也缺少具体规定,使许多地方的财政实际上变成了“吃饭财政”,甚至连党政机关、事业单位的工资也不能及时兑现。至于对省和地区级政府管理机构的设置,只是提出一些原则性数量要求,并没有实施分类制度。

　　在行政体制改革中,我们之所以要强调政府规模与行政资源供给能力的某种刚性关系,至少有5个方面理由:第一,作为凌驾在社会之上的公共机构,政府的各种行政支出,只能从财政收入中支付,政府的规模在一般情况下,不能超越财政供给能力;如果在一个财政供给能力很低的地区,仍然保留着庞大的政府规模,其结果只能阻碍而不是有利于这个地区社会经济的发展与进步。第二,我国幅员辽阔,地区间经济社会发展极不平衡。同样是省、市、县或乡,其发展差距十分悬殊。因此,全面制定包括财政供给能力等多项社会经济指标在内的分类标准,使其与政府规模之间建立某种制约关系并使之法定化,对保证行政体制改革的成功有重要的指导意义。第三,对那些经济社会相对落后的地区,在政府规模的确定上,可以制定一些特殊的弹性政策,鼓励其加快发展的步伐,提高行政资源供给能力。例如,允许一些经济欠发达的地区,随着财政供给能力的提高,保留政府规模适度扩大的自主权等。第四,从国外一些国家地方政府的组织情况看,其规模的大小,也主要取决于行政资源供给能力。以美国为例,美国州以下地方政府大都采取地方自治,实行行政、立法、司法合一的组织体制。这两条原则,前者使地方政府的规模必然受到地方财政收入的制约;后者“三位一体”管理模式,较为简单,一般不会导致政府规模的过度膨胀。中国政治体制虽与美国有本质的区别,两国政府管理的运作方式也不尽相同,但美国在政府规模与行政资源供给能力方面某些关系准则,值得我们借鉴。第五,对于经济社会较发达的地区,也不能因有较强的行政资源供给能力,任其政府规模扩张,而是要制定最高限额予以遏制。从市场经济发展的要求看,加强对社会经济的管理,主要不是通过增加政府机构的途径来实现,而是要大力培育和发展社会中介组织,使其成为政府与社会之间的桥梁和纽带。另外,控制政府规模的膨胀,就意味着可以节省一定的财政支出;而财政支出减少了,人民的税赋也就可以减轻,政府可以获得更大的支持。可见,控制政府规模的直接受益者,是广大人民群众,这与马克思所设想的“廉价政府”,以及我们所遵循的为人民服务宗旨是完全一致的。

　　三是关于市场经济条件下政府的特殊利益行为问题。目前中国政府管理中遇到的一个突出问题是,在多元利益主体中,政府是否也是一个特殊的多元利益主体之一。因为按照人们的一般理解,政府是最具权威的公共组织,是整个社会公共利益的代表者。如果说政府有自身的特殊利益,那就是代表统治阶级的政治经济利益,履行着作为阶级统治的职责。很显然,我们所说的:政府在市场经济条件下是否具有特殊利益,并不是在这个意义上提出的,而主要是指政府在代表公众利益的同时,是否要有自身特殊的经济利益。

　　这个问题之所以成为经济体制发展中的一个重要问题,一方面在于它与政府的行为方式、管理方式密切相关;另一方面也与我们是否有信心、有能力通过行政体制改革,从根本上解决这一问题有关。从它与政府的管理行为、管理方式的关系看,政府应不应该具有这种特殊的经济利益和有没有这种特殊的经济利益,都会直接影响到政府机关及其公职人员的管理行为和管理方式。

　　目前,中国政府职能之所以难以转换,一些政府部门之所以乐于审批,忙于审批,乱收费、乱罚款之所以在一些地方屡禁不止,并演变为难以遏制的部门行业不正之风,恐怕都与这个问题有关。

　　从我们是否有信心、有能力通过行政体制改革解决这一问题来看,首要的是要对政府应不应该具有自身的特殊经济利益本身达成共识。如果认为在市场经济条件下,政府在代表公共利益的同时,还可以有自己的特殊经济利益,那只是对上述现象如何有序地规范管理的问题,政府对不同政府部门间的收人差距也可以不必花更多的精力予以协调、解决,甚至允许政府各部门通过自收自支弥补财政经费的不足。如果认为政府除了代表公共利益之外,不能有自身特殊的经济利益,更不能通过部门的行政性收费,补贴自身的财政不足或者与部门、个人收入挂钩,那么政府就必须承担起平抑政府机关各部门收入差距的职责,以及为各部门提供足够的财力保障。很显然,中国行政体制的创新与发展,首先要在这二者之间做出正确的选择。

　　我们认为,过去中国行政体制改革之所以未能解决政府管理中的某些深层次问题,某种意义上说,与我们陷入上述二者之间的两难选择有关。因为从理论上说,政府在市场经济条件下可以有自身的特殊经济利益,肯定是难以成立的。即使在西方国家,政府机关及其公职人员的盈利行为都是被严格制止的。即便是合理的收费,也采取严格的收支分离的做法,并通过财政预算,有效控制政府的财政支出,否则政府的管理行为、管理方式就会失去规范的客观标准。但在我国,实际情况是,在新旧体制转轨过程中,许多政府机关事实上默认了自身特殊利益的存在,并在实践中强化了这种默认,使一些政府内部的不同部门收入差距也有拉大的趋势。而这种差距效应,会进一步激发低收入部门的“创收”冲动。在政府机构庞大,人员臃肿,而政府难以提供足够财政支持的情况下,当利益驱动使愈演愈烈的部门、行业不正之风很难有效遏制时,都可能影响到政府做出果断选择的决心。由此不难看出,对于市场经济条件下政府非正当利益行为的有效控制,不仅应成为我国行政体制创新发展的重要目标之一,而且也是实现政府职能转变,确立正确的管理方式、良好的管理行为的基本前提。

　　(三)以政府自身改革为中心的改革战略

　　笔者以为,当前主要有六方面问题值得考虑:

　　一是政府改革要高度重视制度设计和整体设计。一方面要通过制度设计,对未来中国政府管理的模式、运行机制等带有根本性的问题,形成目标共识,如中国要不要走大部制管理的道路?中国要不要实行决策与执行的分离等。而过去我国的多数机构改革方案主要是针对当时面临的一些突出问题展开的,缺乏长远的制度性设计,甚至过多受到领导者个人喜好的影响,使一些深层次问题不断被积累。另一方面,还要对政府改革、政治体制改革、事业单位改革以及政府对民间组织的管理等,进行整体的设计。这是改变政府改革孤军深入最好的办法。如果不能把我国的事业发展、事业单位改革,整体纳入公共部门的功能设计中,不仅会影响新形势下我国事业的发展,影响事业单位自身的功能定位和发展目标,使事业单位的存在形态继续被扭曲,如普遍的营利性倾向等,而且也会继续成为政府改革的避风港。

　　二是真正树立法制在政府改革中的权威。早在1998年的政府改革中,我们就把实现政府机构、职能、编制的法定化,作为政府改革的重要目标和原则,有关中央与地方的财权、事权的划分,也是我们一直寻求法律解决的一个重要问题。但是在这方面,似乎只是成了一种口号,法制的权威似乎一直难以被真正树立。这种在政府管理方面法制严重缺位的问题,不仅直接影响了法制本身作用的发挥,更重要的是给政府机构、编制、人员方面的人为作用,提供了可能。从长远看,中国的政府改革如果没有法制的跟进,政府管理的规范化、科学化、民主化是很难实现的。

　　三是改进政府公共政策制定系统,使之真正代表公正、公平与正义。防止国家在公共政策制定中被“俘获”现象的出现,这是我国政府改革在市场化进程中遇到的新问题,但也许是解决起来最困难的问题之一,值得我们高度重视。否则我们不能理解,为什么在国家综合实力有了极大提高,人民生活水平有了很大改善的情况下,社会矛盾会如此突出?为什么在短短30年的改革进程中,中国的贫富差距、城乡差距、地区差距会拉得如此之大?对一个正处在发展过程的国家来说,我们的基尼系数超过美国,虽不能说是我们公共政策在分配制度方面的失败,但至少值得我们认真反思。正是从这个意义上,我们认为政府行政体制改革中的一个重要任务,就是重新思考构建我国的公共政策制定系统,使我国公共政策制定的过程、公共政策的结果,都能最大可能地代表公平、公正和正义。

　　四是对官员要有更严厉的管理手段。大量的事实证明,目前严重的问题在于教育官员,如何保证公共权力的非理性,如何建立一套使官员主要对民众负责,而不是简单地向上级负责的选拔任用体系,是我们面临的最大问题之一。在这方面,我们必须进行大胆地探索,并将之制度化。

　　五是防止政府旧体制的复归。在旧体制复归方面,我们尤其要关注公共财政的支出与旧体制复归之间的联系问题。这就给我们提出这样的问题:如果我国的财政收入在不到3000亿水平的时候,我们把财政支出的主要部分用于维持国家的运转;如果到了近6万亿的时候,仍然不能在涉及广大人民群众的教育、医疗、社会保障方面有明显的增长,继续在公务和行政支出方面保持着高增长的比例,不能不说是政府治理中的一个严重失误问题。因此,防止旧体制的复归,应该是我国下一步政府改革中一个不容忽视的重要问题。

　　六是要跳出行政层面的单一思维,解决政府管理中的深层次问题。过去是就行政而行政,没有跳出行政层面思考和解决问题,政治层面的问题严重滞后。许多问题,表面上看在行政管理层面,但问题的核心可能都就在政治层面。如急功近利、形象工程、弄虚作假,以及把经济建设为中心,演变为以GDP为中心等,都是现行干部选拔制度弊端的必然产物。只有跳出行政层面,比如说从政治体制的高端寻求解决问题的对策,深化政治体制改革,才有可能使政府改革飞跃。从这个意义上说,深化政府改革的战略性突破,必须依赖于政治体制上端改革的推进。

　　未来的行政改革,出来首先要从战略层面思考问题之外,还要找准突破口和切入点。笔者认为,过去我们长期以转变政府职能为切入点的改革,实践证明并不很成功。目前需要我们重新思考这一改革的切入点问题。在我们看来,真正有重要引领意义的改革,从行政层面来说,应该把政府自身的一些关键改革如建立官员财产申报、公开制度、废除官员一些明显不合理的特权、启动“三公”消费改革(即公车改革、公款招待、公款出国)、行政审批制度改革这些社会公众广泛关注的问题,作为突破口,可能会收到意想不到的效果。这就是说,我们的改革要跳出转变政府职能,来推动转变政府职能、而不是一味地简单划分部门之间的职责权限,如果有些关键问题不解决,靠简单的划分边界是解决不了问题的,也很难获得民众认可。正是从这个意义上说,解决民生问题,建立公共服务体制、推进公共服务均等化、转变政府职能等目标的实现,都必须从解决最关键的政府自身管理运作中存在的一些深层次问题入手,否则,我们行政体制改革,还会继续交学费、走弯路。