柴福洪
2009年8月20日，新华网发布消息，日本政论杂志《中央公论》今年9月号以《日本要直面中国世纪》为题，刊登了美国霍普金斯大学日裔政治学者弗朗西斯·福山接受该刊专访的文章称：
中国发展模式的价值内核源于延续几千年的政治传统，可概括为“负责任的权威体制”。这种传统达到西方难以企及的历史高度：一是强大的中央集权国家，国家机器和军队由中央政府掌握，而非欧洲那样由封建领主或教会掌握；二是高度的行政管理体制，官员由公正、普遍的考试制度选拔，而非西方或中东那样由世袭或门第操纵；三是政治对人民负责，体现“民本主义”，强调当政者对人民负有道义责任，而非西方那样在特权阶层内部进行权力分配。
政治传统不仅使中国在历史上保持长期统一、稳定与先进，而且在人类现代化进程的各个阶段均体现出积极意义。二战后东亚“四小龙”及部分东南亚国家实现经济腾飞，其中有着明显的中华文明痕迹，执行了一条由权威型政府主导的发展路线。
近30年来，中国经济令人惊异的快速发展体现了中国模式的有效性，一般认为有望再保持30年的增长。中国的政治传统和现实模式受到越来越多发展中国家的关注，在印度“民主”模式与中国“权威”模式之间，更多国家钟情中国，前者代表分散和拖沓，后者代表集中和高效。
近年来，中国的民主法制建设步伐明显加快。人们往往把民主法制等同于普选，但其实质应是政府受托于人民的责任制度化、法律化。去年以来，围绕“汶川地震”和“毒奶粉”事件，中国民众的权利意识上升，市民社会开始萌动，而中国政府也在正面回应民众的诉求，履行信息公开及对民众解释说明的公共责任。考察中国国情可以预见，中国今后的民主法制建设不太可能全盘引进西方理念，而更可能采取立足民生、务实渐进的方式，围绕环境污染、土地征用、房屋拆迁、基层官员腐败等具体议题，通过政府与民众之间频繁互动、磨合，逐步实现制度的进步和升级。
客观事实证明，西方自由民主可能并非人类历史进化的终点。随着中国崛起，所谓“历史终结论”有待进一步推敲和完善。人类思想宝库需为中国传统留有一席之地，中国亦需在自身发展进程中实践民主法制的理念。世界需要在多元基础上实现新的融合。
上述福山先生的观点，指出了中华文明的魅力，本人基本赞同。同时，我认为：中国“负责任的权威体制”与西方的民主模式，都不是人类历史进化的终点，但目前中国的问题主要不是出在上面，而是出在下面。
一、中国问题出在中下层干部
1、小干部也为所欲为
许昌市灞陵公园主任赵国良是一名普通的科级干部，但却拥有豪华汽车一部及别墅一套。这位被戏称为“许昌最牛科级干部”遭到了查处。记者从许昌了解到，“最牛科级干部”违规使用的轿车已被依法没收，限8月底搬出别墅，并行政记大过一次。(2009年8月15日人民网转自大河网)
科级干部，从工资来说，顶多也就是每年三两万的收入，但是，却拥有豪华汽车一部及别墅一套，除了“牛”再也没有可能了。那么这“牛”的背后究竟有什么呢?
赵国良、张淑霞作为灞陵桥文管处领导，在景区内违规建设个人住房;赵国良违规购置乘坐超标车，且公车入私户，在职工中及社会上造成恶劣影响。但是，灞陵桥文管处对违规建房及购置乘坐超标车之事未如实上报。之所以如此，一方面反映了该单位管理不善，另一方面也暴露了该科级干部很“牛”，因为他们是领导，一个是主任，一个是书记，除其直接的政治上级外，谁能管，谁敢管，谁又管得了。在无人能管的状况下，怎能不“牛”气冲天、“牛”劲十足，敢冒天下之大不韪。
作为单位的党政一把手，其权力可谓很大、很牛，违规建个别墅、搞个公车入私户，那是再简单不过，也再容易不过的了。而这种违规行为，即便有人知道，也可能不敢举报、不能举报，或者说，举报了，也不一定能起作用。由此也反映了一些单位、个别部门，对于单位领导的监督根本就是形同虚设，无法进行、无法深入。
2、农村不稳定因素增加
中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文，2009年2月2日，在国新办举行的新闻背景吹风会上说：一些地方干部腐败损害农民利益导致群体性事件。
容易引发农民的群体性事件主要是四个方面：一是土地征用；二是环境污染；三是移民搬迁；四是集体资产的处置。引发这些问题，我想主要是两方面：一是有些地方在经济发展中不注重科学发展观，单纯地追求GDP，损害了农民的利益。二是存在着一些地方的干部有腐败的现象，所以才会导致这样的群体性事件。
有相当一部分农民工失业，回到乡村以后，他们的收入怎么办？他们的生活怎么办？这是对今年社会稳定方面增加的新的因素。如果按照现在的抽样调查，有2000万原来已经出去就业的农民，现在失去了就业岗位回到了农村，再加上过去几年，我们平均每年大概有600-700万农民可以增加到外出打工的队伍中去，按照这个算法，2009年有2500万农民就业压力比较大，所以从这个角度来看，保就业、保民生就是保农村稳定。
3、小村官也能大腐败
据《法制日报》2008年10月21日报导，小村官也能大腐败。
在村干部腐败案中，村干部相互勾结、共同作案的情形并不鲜见。在不少地方，腐败村官富得流油，集体却一贫如洗。这直接侵害了农民的切身利益，阻碍了集体经济的发展。 “屡见不鲜。”张虎林这样形容村官腐败现象。
调查显示，随着我国城市化进程的加快以及国家对农民税费的减免，当下，在经济发的城乡接合部地区，村干部腐败多集中在土地补偿款、企业改制等方面。而在经济相对落后的农村地区，腐败则多发生在截留国家下拨款物、私分集体资产上。
据权威部门统计，在当前查处的基层违纪违法案件中，村官占据了案件数量的70%以上，由村官腐败引发的群众信访已占农村信访总量的50%以上。
输入“村官腐败”百度一下，就会出现19.9万篇的相关网页。遍及全国各地的村官腐败可谓“触目惊心”。分析可以看出，近年来农村最突出的腐败问题就是“村官将黑手伸向集体土地”。
辽宁省沈阳市纪委办公厅曾公开披露，沈阳市东陵区前进乡望花村村委会主任徐宝文非法占有国家和集体财物1000多万元，还骗取国家土地出让金，非法转让国有土地从中获利，其违纪违法金额共计3000余万元。
来自人民网的报道称，陕西省岚皋县堰溪村原村支书王显正隐瞒收入不入账，先后将转让土地款19万元据为己有；江西省丰城市阳坊村6名村干部从2001年开始，短短3年，挥霍公款达36万多元；浙江省慈溪市界牌村原村支书朱晓其，在其任职的13个月时间里，利用职务之便挪用村集体资金609.6万元。
人民网转载安徽法制报的报道称，安徽省含山县昭关镇潭泉村3名村官在协助昭关镇政府协调、处理华东电网50万伏输变电滁州至马鞍山线路在潭泉村境内施工过程中，利用经手、管理施工占地、青苗等给予各种补偿费之机，采取收款不入账、虚报冒领等手段，侵吞公款3.75万元后私分。
据统计，自2004年以来，山东省微山县人民检察院共受理查办涉农职务犯罪案件线索32条，涉案金额330余万元；立案侦查涉农职务犯罪案17件28人，其中，贪污、挪用公款案13件22人。
无独有偶。河南省郑州市高新区人民检察院自2003年建院以来，共立案侦查贪污贿赂案件7件14人，其中涉及农村干部的案件就有6件12人；重庆市政法机关所做的一项调查显示，村干部违法犯罪呈上升趋势，村官腐败成为破坏农村社会稳定的一大根源。
在村干部腐败案中，大权在握的村支书兼村主任的一把手犯罪占非常大的比例。另外，村支书、村主任和村会计这‘三大员’相互勾结、共同作案的情形也并不鲜见。涉案金额，少则几万元，多则几十万、数百万，甚至几千万元。”郑州市人民检察院职务犯罪预防科科长董钊曾对媒体这样表示。
“在不少地方，腐败村官富得流油，集体却一贫如洗。这直接侵害了农民的切身利益，阻碍了集体经济的发展。”张虎林说，村干部本应为农民的“带头人”，有些却蜕变为农民身上的“寄生虫”，严重损害了党和政府在农民心目中的形象。
山西还出现几百万买选票的事，说明中国社会资源分配存在的问题有多大。
4、不信任心理成社会普遍现象
2009年08月19日，《人民日报》报导，8月10日至14日，全国法院大法官社会主义法治理念专题研讨班在河北省北戴河举行。最高人民法院常务副院长沈德咏坦承自己的担忧说：“当前，部分群众对司法的不信任感正在逐渐泛化成普遍社会心理，这是一种极其可怕的现象。”
当前的中国，党的中下层干部说话已经得不到信任，法院得不到信任，商家得不到信任，整个社会人群缺乏信任。若对中国中下层的政治模再不进行改革，必然动摇党中央的执政根基。
二、社会稳定问题出在下面
中国，目前整个社会维安、维稳的社会成本较高，经济发展又受到世界金融危机的打击，仅仅从经济角度维持增长，还不足以解决建设国60年积攒下来诸多社会矛盾与问题。
湖北巴东邓玉姣案，学校停课，客船停航，旅馆停业。直到邓玉娇案判决公布，巴东县这种接近战时状态的所谓“稳控”才告段落。据一位巴东官员介绍，如此“稳控”，当地政府动用了大量人力物力。这对老少边穷的巴东显然是天价成本，难以负担。
巴东事件刚刚落幕，江西南康、湖北石首又爆发群体事件。2008年的西藏与2009年的新疆打砸抢烧事件，更是触目惊心。这两起因外部反动势力指挥、挑拨，与民族、宗教问题联系在一起，把人民内部矛盾复杂化了。自然，也要不计代价地“稳控”。
中国的行政成本之高，早是众所周知。社会矛盾和冲突的高发，尤其是无利益冲突的群体事件的此起彼伏，更耗费了巨大的社会资源，在居高不下的行政成本之外，多了一个同样不断攀高的维稳成本。
目前还没有权威的全国维稳成本统计。但仅就部分地区的情况来看，维稳支出每年以两位数增长，维稳经费相当于甚至超过政府的民生支出，似已成为普遍现象。
上海金山区1996—2006年政法总投入124609万元，占财政总支出的5.6%。财政拨款年均增幅17.34%。
广州市2007年社会维稳支出44亿元，比社会保障就业资金35.2亿元还要多出许多，为此遭致广州市人大代表的强烈质疑。
如果说上海广州皆属经济发达地区，天价维稳成本尚能支撑的话，对于经济并不那么发达的中西部地区，天价维稳成本就不免令他们捉襟见肘了。譬如湖南津市。该市因政府财力有限，虽然维稳经费在财政拨款中已经占了较大比例，仍不能满足需要。无奈之下，只好口中挤食，强令所有财政拨款的行政事业单位压缩20%的开支，挤出财力保证维稳经费。甚至不惜从每名统发人员的工资中逐月扣钱，拨到政法委集中使用，以确保专业巡逻人员工资的发放。
天价维稳成本已经是沉重的包袱。它最终必然分摊到每个纳税人的头上，对经济危机阴影包围下的中国经济来说，更是雪上加霜。危害人人皆知，但天价维稳成本为什么就是降不下来呢？
原因可以列举很多。最重要的原因则只有一个，即国家基本制度一定程度的失灵。推究已经发生的诸多群体事件就会发现，几乎所有群体事件发轫之初，都往往是小事，往往因为拖，最后拖成了大事。而这个拖的过程，往往都是当事人或者受害人求告无门的过程，从希望到失望再到绝望的过程，从只是满腹冤屈发展到满怀怨恨的过程。之所以求告无门，无非因为正常渠道不正常，不具备解决相应问题必须具备的足够权威，因而不能不缺乏解决相应问题的实际能力。
处于转型期，社会矛盾和冲突的增长已是不可遏制。既然正常渠道不正常，社会矛盾和冲突一旦发展到了不能不解决的地步，就往往只能法外解决，特殊处理。而每一次法外解决、特殊处理，都更加烘托出正常渠道的不作为，更加把其他当事人或者受害人引到法外解决、特殊处理之途。法外解决、特殊处理就这样成了处置群体事件的惯例，国家基本制度被冷落，而越来越边缘化，越来越失去公信力。
任何一个现代国家，其基本制度本身就已经充分具备了维稳功能。现代媒体制度保证了媒体信息发布的公信力，现代司法制度保证了司法最高和最后仲裁的地位，代议制度则保证了民意的规范表达和民意对权力的有序监督。只要这些正常渠道是正常的，那么几乎所有的社会问题，都不难分散纳入各自的体制路径，经由成熟的程序，以最小的成本得到专业化的解决，而不至牵一发动全身，发展为危及整个社会的狂涛巨浪，让整个社会都付出高昂代价。
三、市县公职人员膨胀是社会毒瘤
在社会管理成本当中，政府等公权力机构的运行费用构成社会管理的直接成本。当人们希望建立一个服务型政府的时候，了解政府管理成本的必要性，就像购买一件商品应该先问价格一样。一般说，政府提供服务的成本是不低的。
有鉴于此，近年来世界各国大力提倡公民自治，自办公共服务。但即便如此，全世界效率最高的一个美国慈善组织每年运行也需消耗掉善款总额的1/3。
改革开放以来，中国各级政府的行政管理费从53亿元蹿升至2005年的6512亿元，剧增123倍，年均增长19.5%，超过GDP增速近1倍。但这还不是中国社会管理的最终成本。在财政“其他支出”6673亿元当中，一个可观的部分也流进了行政渠道，一些部门“创收”形成的“小金库”，也有约1/3被用于弥补行政经费不足的部分。另外还有些行政经费的欠账挂账，把这些开支加起来，人们很容易得出“政府太贵”的结论。
说实话，政府为改善办公条件确实需要花一些钱，但总归有限。以下几笔年度开支或能省下来，一是公车近4000亿元，二是吃喝超2000亿元，三是出国考察约3000亿元，这三项合计9000亿元。减掉一半还需靡费4500亿元之巨。
在特定时期，大政府有特殊优势，但不应成为常态。政府花钱多既与政府管事太多有关，也与老百姓指望政府对这个事、那个事“该管一管”有关。中国的社会管理体制已经到了需要技术改造的时候了，但有一点是清楚的：当公民拙于自治、自我管理经验时，必定要赋予政府庞杂的社会管理职能，乃至无限责任。上海曾经是全国自治水平最高的城市。当公民希望政府做得更多、更好的时候，怎能不辅之以更多、更大的权力？未来可能的选择包括，或者公民更积极地参与公共事务管理，或者更挑剔政府这个“高级保姆”。
湖南省溆浦县行政机构林立，有的办事处及机构，领导职数远远高于职工数。溆浦县财政收入1.7亿 支出8亿 全县3万多人吃财政饭，溆浦有43个乡镇，因此设立了8个办事处，每一个办事处管理4-6个乡镇，总揽各个乡镇的事务。办事处有个怪现象，领导普遍要比下属多。
在湖南溆浦县，如果说县环保局干部职工117人算多的话，局长向长进觉得很冤。向长进说：“与其他局相比，环保局的人相当少啦。国土局就是五六百人，农业局1000多人啊……”
溆浦县林业局13个党委成员中，有7个副局长，2个局长助理。林业局一位中层干部说：“我们局有13个党委成员，加上局长助理，吃饭要摆上两桌才够。”据公开的资料介绍，林业局内设5个股室，下辖10个林业中心站，5个国有林场等24个二级机构，现有在职干部职工1118人。
溆浦县财政负担与行政人员臃肿的情况是中国县以下行政机构的缩影，县、市公职人员膨胀，它不知要制造出多少事端，中国社会管理不动大手术，社会稳定就成了一句空话。
小结：中国社会中下层管理的政治体制改革，已经到了刻不容缓的时候了。选择中部某一地区，作为“政治体制改革试验区”， 重点研究试行市、县区域社会科学管理是最佳选择。
2009年8月20日星期四
作者简介：柴福洪, 男, （1957年5月-- ）, 湖北蕲春人, 黄冈职业技术学院教授，高职教育研究所研究员、所长。
研究方向：高职教育、公共经济。
联系方式：电话：0713-8348688 传真：0713-8345265
地 址：湖北省黄冈市黄州区南湖桃园街109号 邮编：438002