普鲁士原本是个贫穷小国，缺乏天然资源，却能在短期内成為近代史上的强国。以军队规模来说，1650年时只有2千人，1713年增至3万人，1755年13.6万人，1786年19.4万人。1740年时，普鲁士已成為欧洲第一军事强权。為什麼能迅速兴起？关键因素是税收制度：1640-1806之间，是全欧洲最有效率的。肺特列二世（1740-86在位）一方面把普鲁士变成军事强国，二方面也明白军事的强大，必须建立在税制的效率上。
1640年之前，普鲁士的税制是由各地区领主徵收，这有三项缺点：没效率、不公平、做不好。為什麼在1640-1806年间，能有这麼大的转变呢？学界对这个问题有不同见解，其中最為人知的论点，是以社会大师马克思˙韦伯（Max Weber，1864-1920）為代表的詮释：普鲁士的税制组织已经官僚化，因而比领主的无制度性税收有效率。
他们认為普鲁士的税制有5项特点。(1)官员有明确的阶层，由高一职级的，监管下一职级。(2)明订官员的责任与权利义务，在这之上有国家级的行政法律来规范。(3)官员的等级依才干与考试分派，而非行政性的指派。(4)官员有终身职的保障，不可任意解职。(5)官员有固定的货币薪资（而非实物），退休后有养老金。
韦伯认為欧洲各国的政府结构，在17世纪初期，虽然已有世袭制和官僚制的混合体，但普鲁士的优势，在於官僚制特别突出，已有现代国家的官僚体制。有些学者反对这种说法，认為17-18世纪的普鲁士还相当中央集壦，但同时也开始发展官僚体制。虽然观点不尽相同，但共同的问题是：官僚化就会让税制效率化吗？
韦伯认為官僚化之后，会比君王领主制「有更优异的效率」，但也有人批评，他把官僚行政过度理想化。要反驳韦伯论点，最有力的证据是：普鲁士的官僚化，是在1794-1810年间完成的，而在此之前，税制己经改革得相当有效率，两者之间并无因果关系。税制的效率化，是在1640-1786年间，以缓慢线性的方式进行：在1640-88年间有初步改革，1688-1713年间受到挫折，1713-40年间重回改革轨道。这些都在行政体系官僚化之前就已完成。
更明显的证据，是肺特列二世1786年逝世后，税制效率有过激烈的衰退，而此时的官僚体系早已完成。简言之，官僚化与税制效率并无因果关系。肺特烈二世时期，打过几次耗费高昂的战争，去世时国库还有5.1千万Thaler（塔勒，旧德币，1塔勒=3马克），这是前任国王Frederick William一世（1713-40在位）遗款的6倍。
韦伯的「官僚说」与史实不符，但因影响广泛，反而成為主流见解。现在大家已理解到，官僚体系有许多不效率的地方，所以要解释普鲁士的税制效率，必须回到歷史实境找寻原因。其中最简捷有力的论点，是肺特烈二世时期，发展出一套既不受官僚体系约束，又更能有效控制税务官员的手法。為什麼普鲁士能建立出独特的效率税制？
以经济的结构来说，普鲁士并不适合发展出有效率的税制。主因是原有的封建制度根深柢固，其次是经济比其他国家落后，第三个原因是交通与运输条件不佳。普鲁士在17世纪时，从领土和人口上来说还是个小国家，中央税务署和各地税务局的连络，至少要好几天，甚至要好几个星期。18世纪时，普鲁士的国土大幅扩张，但交通与运输的进步跟不上，因而在税收上造成许多麻烦，加上各地封建势力的抵抗，税收成本明显增高。
过去的税收基本上是包税制：中央要求各省每年上缴多少金额，各省收到命令后，要求各县每年上缴多少。各县再向各乡镇要求上缴额。各地的实际税收额，与实际上缴额之间的差额，就是各层级的盈餘。普鲁士税制的一项特点，是只对城镇课税。為何不对农村乡间课税？因為地主大都是有权有势的贵族，必然会团结抗税，所以把税源集中在抵抗力较弱的城镇工商业与居民。这样的简化有好处：可以大幅精简税务机构的组织与人员规模：18世纪时有3千位税务人员就够了，和同时期的欧洲各国梘较，实在是「少得惊人」。
普鲁士有何秘方？这些论点较难用数字佐证，分述如下。
(1)普鲁士国王对各阶层的官员有直接控制权，有人称之為王权制，也有人说这是「朝廷的绝对主义」。这种王权制大约始於1640年，终於1794-1806年间。1806之后取而代之的，是由法律条文规定的现代文官制，也限制了君王对官员的指挥权。在财政效率最佳的1640-1806年间，两位国王直接控管各级官员，肺特烈二世甚至还亲自处理税务。要发挥「朝廷的绝对主义」，必须有两项前提：(1)国土面积不大，人口不太多（小国寡民）；(2)国王的雄才大略。為何1806年之后就无法发挥「绝对主义」？因為普鲁士的领土，在强大的军国主义下扩张3倍，人口增加十倍，税收的效率跟著下跌。
(2)税务官员的薪资，以专业考试和业绩考核為基础，目的是避免无能的冗员（降低成本），增进税收效率。税官的主要招募来源是退役荣民，雇用这些受过军事训练，尤其在战场受过伤的退役者，有几项好处：(a)忠心耿耿，愿意接受国王指派。(b)以雇用替代免费的荣民福利，公私互利。(c)荣民人数眾多，容易挑选有才干者。(d)荣誉感较强，不易被贿赂腐化。(e)荣民之间有军队的关系基础，可相互牵制掌控。这些优点让普鲁士的税收成本大幅下降：每收到100元，只需付出13元，在1764年时全欧洲最低。
(3)组织上採取阶层制，各层级的官员有明确工作业务，同职等的官员，可在各地轮调。绩优者往上调升，绩劣者向下调配，制度灵活不僵化。
(4)监控系统明确，国王与中央级官员，可直接监管税务组织，另派督察人员暗中访察。各阶层之间相互监督，目的在打破派系，减少集团贪污，以及因单一主管所造成的监控缺失。
(5)在官僚体制内服务的优点，是有稳定的薪资与工作保障，但主要的威胁是被撤职查办。前面提过「朝廷的绝对主义」，这是惩罚税务官员的主要手段：相当任意也相当频繁，肺特烈二世在1740-86年间，开除过1/4的省级税务长官。严厉的好处是贪污率很低：在鞭长莫及的时代，严厉是必要手段。在官僚体系尚不完备的时代，官员无法有效自保，只好让统治者為所欲為。还有三种制裁方式：高额罚金、处死刑、没收财產。
官员有统一薪俸，整体而言待遇不错：高阶官员的年收入约有400到800 Thaler，低阶的有20到70（平均约40）。高薪的目的是「养廉」，否则贪污会严重化。高薪的另一个风险，是就业权没保障，长官或国王有任意裁撤权。如果税收的业绩超过目标，缴库后的剩餘还可分红。
如果上述的做法那麼有效，為什麼1804年之后，要改為对官员较有保障的官僚体制？主要原因是客观条件的改变：从19世纪初起，欧陆的交通与运输有重大改善，从前天高皇帝远、鞭长莫及、监督不易的状况，已变成讯息传递快速的状态。这样就不必让官员分红养廉，文官的职位有法律保护后，朝廷的绝对主义相对萎缩。另一项原因，是普鲁士的领土扩大3倍，人口增加十倍，经济快速成长，税源变多变大变广，人治的成份逐渐由法治取代。
参考书目
Kiser, Edgar and Joachim Schneider (1994): “Bureaucracy and efficiency: an analysis of taxation in early modern Prussia”, American Sociological Review, 59 (2):187-204.