“二次房改” 提议应认真考量
陈柳钦
（天津社会科学院城市经济研究所，天津，300191）
1998年之前，福利化分房制度下，住房商品化程度很低，体现了计划经济，表面看起来公平，事实上却是低水平的住房分配，筒子楼盛行，年轻人只能长期蜗居集体宿舍。
然而，事情又走向了另一个极端，住房保障成为被遗忘的角落。随着地价、房价的新一轮飙升，政府部门和开发商的相互推诿加剧，现行住房制度的弊端显露无疑，"二次房改"的呼声也随之而起。所谓"二次房改"的传言由来已久，一浪高过一浪。2008年6月，国家发改委专家刘会勇是"二次房改"提法的最早建议者，他指出，企事业单位应自建廉租房，租给单位职工居住作为过渡房，建房资金可以来自房改售房款。2009年4月，清华大学教授李稻葵建议："二次房改"应该由政府主导提供房屋住房服务，并将目前未纳入政策性住房的中等收入群体纳入其中。
应该承认，十四位专家学者所提出的住房改革立场和目标均是可取的。特别是建议书指出"我国宪法规定了国有土地公共服务的性质，住房供地必须以改善全体居民的住房福利水平为基础。政府调控地价和房价必须坚持住房是准公共产品的执政理念"，一语道破当前土地一级市场惟利是图、房地产二级市场完全偏离民生本位的现实。"二次房改"的建议很容易获得公众的赞誉，十四位专家为公众利益思考和建言的初衷，也确实值得肯定。十四位专家联名上书可以解读为一种民意的上达，干了一件顺乎民意的事情。不过，十四位专家学者所提出的"三三制"与"四定两竞"手段虽颇有新意，详加推敲之下却不难发现仍有值得商榷之处。"二次房改"的提议并不存在制度和市场基础。城市中等收入人群的目前改善需求强烈可以理解，但是不能依靠重回福利分房和加大城乡剪刀差的发生实现。公平的竞争机制只存在于市场化，保障房只能侧重解决最低收人群的保障租赁，而不能解决中等人群的产权住房。
中国房地产改革已逾十载，在这十余年时间里，中国房地产建设取得了巨大成就。不但有效拉动中国经济增长，而且极大改善了百姓居住条件和环境。据统计，在城镇人口大量增加的前提下，目前城镇人均住房面积已升至28平方米左右，相比房改前有了较大幅度的提高。应该说，这一房改方向和制度是适合中国情况的。如果没有基本内容为"三改四建"的第一次房改，即改变计划经济体制下的福利性的旧体制，建立与社会主义市场经济体制相适应的新的住房制度，全面推行住房公积金制度，积极推进租金改革，稳步出售公有住房，加快经济适用住房的开发建设。那么今日中国广大城镇特别是北京、上海、广州、西安这类大都市的居民将是何种居住条件呢？如果没有住房改革，中国的经济发展速度不会这么快，老百姓的住房条件改善不会那么快，这是主流的。
诚然随着住房改革不断推进，一些问题也日益凸显。但这些问题的出现并非改革方向出现了错误，而是一些地方在实际执行过程中出现了偏差。其一，过于重视房地产对经济增长的拉动作用，偏离了改革的方向。其二，日益突出的“土地财政”，增加了居民购房成本。“招拍挂”土地转让制度（通过招标、拍卖、挂牌等方式向社会公开出让国有土地）下的“土地财政”，已使得地方政府与开发商达成了某种类似“一荣俱荣，一损俱损”的关系。其三，投资炒作、官商勾结等现象较为突出。这些因素，在不同程度上都助推了房价的非理性上涨，以至于住房成为百姓反映较为强烈的一大民生难题。但近些年，这些问题已引起了中央的高度关注和重视。在规范房地产市场秩序，遏制房地产投资炒作、查处房地产领域行贿受贿腐败案件等方面，明显加大了整治力度。此外，在保障房建设上，中央也作出新的决策部署。2007年8月，中央出台“24号文”，明确提出“把解决城市低收入家庭住房困难作为住房制度改革的重要内容”；2008年12月，国务院会议又提出：加大保障性住房建设力度，一是通过加大廉租住房建设力度和实施城市棚户区（危旧房、筒子楼）改造等方式，解决城市低收入住房困难家庭的住房问题。二是加快实施国有林区、垦区、中西部地区中央下放地方煤矿的棚户区和采煤沉陷区民房搬迁维修改造工程，解决棚户区住房困难家庭的住房问题。三是加强经济适用住房建设，各地从实际情况出发，增加经济适用住房供给。
主张“二次房改”的人，自然认为一次房改以及经济适用房制度是失败的，至少是方向有误；我们则认为，看一项制度和政策，应该放在历史的具体语境中去正本清源，尤其是当它涉及到许多人的利益时。1998年房改时提出了四个轮子推进的思路，首先是住房由实物分配向货币分配的分配体系改变；其次是供应体系的完善，对于不同收入的家庭实行不同的政策，低收入家庭供应廉租房，中低收入家庭供应经济适用房，中等以上收入供应商品房；第三，建立符合市场经济的交易体系，从旧公房到二手房都有相应的市场；第四，建立符合市场经济的金融体系，包括个人金融抵押贷款等等。虽然首先肯定了住房的商品属性，但是这些并没有排斥住房的其他属性。提出要“二次房改”这种说法的人忽视了一个问题：“一次房改”之所以失败，不是因为其导向有问题。“一次房改”中所给出的货币化住房是用市场来解决问题，这个方向不是错误，而是根本就没有达成。有人认为，房市乱象根源于过度市场化，即本来应该属于政府准公共产品的住房保障体系，却交给了市场，从而导致了资源的错配。但实际上当前房市的问题表面上似乎由市场化引起，其实质，却恰恰是市场化不足和政府越位、缺位和错位的叠加，所造成的必然结果。所谓失败不是改革方向的错，而是没有改革到位的结果。在一个改革因为没有到位的情况下宣布其为失败的，应该说这不是一个严谨的态度，而且是一种本末倒置的行为，甚至可以说是一种观念上的倒退。在一次房改失败的根源与教训没有进行梳理，政府对于房改失败应承担的责任没有厘清的前提下，贸然启动二次房改，恐怕难免重蹈一次房改的覆辙。不求“一次房改”的所有政策落实、土地所有的性质转变而谈“二次革命”，其提出的方式竟然是已经被证明毫无效益的“回头路”的形式，其作用如何是可想而知的。
其实，“二次房改”的最大问题在于土地价格形成机制的“双轨制”。既承认“招拍挂”的存在，又要求政府以“四定两竞”的方式出让土地，这种“双轨制”不仅没能从根本上解决问题，还将导致政府管理徒增成本，并为寻租设租预留了大量空间。此外，“四定两竞”并没有涉及总土地供应总量和比例的问题。更是为政府保留了操纵供求的最大空间。在“二次房改”方案中，地方政府按什么比例推出限价房的土地，用什么价格出让，都是缺乏第三方监督的，这也是保留土地价格形成“双轨制”的弊端。这就意味着，要完成“二次房改”，必须依赖“二次土改”。而“二次房改”难的根子是在“土改”上，先要改变供地制度，才有望解决高房价问题。不根本改变“土地财政”的模式，“二次房改”也将是空中楼阁，因为“二次房改”会在根本上影响地方财政和开发商的利益。更为致命的是，对“四定两竞”模式的土地，究竟应该供应多少以及按什么比例供应都将由政府决定，这就相当于恢复了由计划决定供应数量以及结构的全知全能型政府模式，而实践已经证明这是不可能的。
“二次房改”提出的这种“三三制”在现有的住房制度中已经存在，只不过没有得到落实就已经变异和胎死腹中而已。比如：廉租房、经济适用房、商品房本身就是“三三制”，如果运用和落实得当，实际上是可以解决高中低三个阶层住房问题的。事实上，眼下的经济适用房、廉租房政策，初衷就是为了解决夹心阶层及困难群体的住房问题。但现在廉租房和经济适用房被政府限定在解决低收入阶层住房范畴，而商品房又被开发商限定在解决高收入阶层住房范畴，结果导致中等收入成为住房的夹心阶层。而且，“二次房改”中 “三三制”实施的前提是将三类家庭区分开来。因为在利益的驱动下，高收入家庭势必想混进中低收入家庭之列，中等收入家庭可能也想混进低收入家庭之列。可是，在个人收入信息制度不健全的情况下，这几乎是一个“不可能完成的任务”—经济适用房十年的历史已经证明了这一点。十年来，经济适用房饱受诟病，一个重要的原因就是资格审查流于形式，导致大量“开着宝马私车住经济适用房”的现象，同时“摇号”舞弊事件频频发生。连只占20％左右的低收入家庭的甄别工作都做不好，怎么可能把所有家庭的收入情况都摸清楚呢？
好的制度设计必须要有好的执行。如果不去解决政府与民争利所导致的执行偏差，可以断言，十四位专家学者提出的“三三制”住房制度和“四定两竞公共住房”政策在实施后同样会遭遇经济适用房制度的困境。某种程度上，经济适用房实际就是现有模式下的一种“平价性住房”，所采取的也是控制税费、控制利润等措施，而且土地大多是免费划拨，开发商利润率被要求控制在3%以下，也低于平价性住房制度设计中的5%。可实际执行结果如何呢？不是在操作环节寻租腐败泛滥或被权贵阶层钻空子，就是房屋质量频出问题，3%的名义利润率更是痴人说梦，最近因为定价过高，很多地方还出现了弃购经济适用房现象。
因此，对比于十一年前的首次房改，“二次房改”推进的难度要更大，需要调控部门的理念革新与全面体制改革的配合，否则“二次房改”反而有可能加剧市场的不平衡问题。更重要的是，“二次房改”所要面对的是占城市人口六成的多数群体，它所涉及的土地供应和利益重新分配一定更加庞大得多，也尖锐得多。当改革而且，从已实行多年的第一次房改逐步转变并实施第二次房改，因牵涉的社会改革层面过大、难度过高，必然阻力重重。即使在国家有关部门达到共识的情况之下，仍然无法回避的障碍，比如，改革工程过于庞大的障碍。各大城市商品房依然处于并将较长时间处于供不应求状态，保障"夹心层"群体"住者有其居"，其涉及的工程浩大而繁琐，根本就不是一朝一夕能解决的。还有，地方政府的积极性不足。个别地方政府的卖地收入已高达当年地方收入的60％。这些现象的存在，实际上无可避免地制约着地方政府主动拿地搞“二次房改”的积极性。二次房改”正是如此，如何让地方政府和开发商放弃本来可以建造商品房的机会成本去建“四定两竞公共住房”本身就是与虎谋皮，在他们身上挖肉，难度可想而知。“二次房改”显然是一个极为光荣的任务，但也是一项几乎不能完成的艰巨工程。
当然，这并不是说反对房地产体制改革，而是建议相关论者能寻求妥善解决这些问题的途径：其一，市场化的房地产供给必然是主流，所谓简单的“三三三”平均法显然不妥，从长期经济发展看，保障性住房比例越小越是经济管理成功的标志。调控部门需要创造居民财富增长的稳定机制，并使得中低收入群体整体规模随之而削减。其二，地方政府的经济考核是制约保障体制完备的最大障碍，应尽快推进政府体制向公共服务的角色转变。