我国正处于城市化进程中，传统乡村自给自足的日常生活物品在城市化人口聚集后成为个人无法生产的共用品，比如门前道路、饮用清洁水、做饭和取暖用的燃料等。地方性公共物品的需求处于快速膨胀的扩张过程中，而需要硬件设施支撑的地方性公共物品，如居民自来水、环卫服务、燃气、热气、公共交通等，因其基础设施建设周期较长，供给方面会出现局部的短缺和过剩的交替。加之幅员辽阔和历史差异，各地方的地方性公共物品无论供给数量、产品质量、终端价格，差别较大且情况复杂。我们将在下文中以居民自来水为例通过经验分析和理论分析探讨我国城市化进程中地方性公共物品的供给和需求，以及非均衡状态下需求不足或供给短缺问题。

一、问题：地方性公共物品的供给

所谓公共物品，必然具备非竞争性和非排他性特征。非竞争性或者说非争夺性来源于公共物品的共用性，非排他性来源于公共物品的外部性。因为存在搭便车的可能，公共物品由政府或准政府组织提供较有效率。地方性公共物品，就是非竞争性或非排他性之一受到地域限制的公共物品，比如市政基础设施，非排他性仅限于本地居民。足够远的地面距离及足够大的交通成本对外地居民造成了自然的阻碍，在权衡了设施便利与交通成本之后，远地居民自然放弃设施带来的效用，即使不设围栏不设进入限制，市政设施的非排他性也仅限于本地居民。

蒂布特模型（Tiebout,1956）是一个分析地方性公共物品供给和需求的基本理论框架，如果不考虑搬家成本和通勤成本，假设信息对称、地方政府有效率、居民是理性的消费者，那么通过用脚投票就可以达到帕累托最优。地方性公共物品的供给与一般竞争性私人物品的市场供给没有区别。均衡价格被确定在边际成本等于边际收益的交点上，同时决定了每一个社区的公共物品供给数量及其与居民偏好相关的内部结构。但是，在现实经济中我们经常观察到的事实不是通勤成本为零或者信息对称，而是恰好相反。公共选择理论为我们提供了投票规则等制度安排方面的解决办法。规制经济学从垄断市场的分析中得出市政公用事业等具有自然垄断特征的行业应遵循平均成本定价法则，税收经济学从福利分析中得出的结论也支持平均成本定价原则。然而，与边际成本定价相比，平均成本定价无法达到帕累托最优，只是一种近似或者说次优选择。二部定价法可以看作边际成本定价和平均成本定价的组合，是更现实、更合理的选择。

公用事业阶梯价格，也叫区别定价，是公共定价的二部定价理论与垄断厂商的歧视定价原则的衍生物。二部定价基于固定成本和可变成本之分，歧视定价基于消费者的主观评价差异。歧视价格针对不同消费者区别定价，阶梯价格针对同一消费者的不同消费数量定价。当然，如果阶梯价格仅仅考虑终端服务商的固定成本和可变成本，市政基础设施等完全意义的公共物品由公共财政完全支持，那么阶梯价格就完全等于垄断厂商的歧视价格，因为对一种日用品的消费数量取决于消费者的固有偏好，比如，居民户的用水量取决于该户居民的人口数及收入水平，对消费数量区别定价就等于对消费者区别定价。垄断厂商采用歧视定价，原因在于其需求曲线向下倾斜，歧视定价是扩大产量的必然选择。歧视定价有利于资源配置效率的提高，代价是部分消费者福利被厂商蚕食。假如该产品属于涉及民生根本的必需品，则一般由政府替代厂商，通过财政补贴维持该消费品的持续生产。同时，财政补贴生产成本也就导致了该消费品具有了非竞争性和非排他性，很多地方性公共物品具有此类特征，比如居民自来水。

人类离不开水。水法规定，开发利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水。常识告诉我们，一个人不能喝水的话必然会丧失生命，如果我们承认其生存权，那么同时我们必须承认其饮水权。饮用水和清洁水对现代人来说是生活必需品，任何一个文明社会均需保障其成员能够获得足够的饮用水和清洁水，城市自来水及其引水、供水网络，就是为居民提供饮用水和清洁水的地方性公共物品。在诸多地方性公共物品中，居民自来水是比较独特的一种。江河湖海天然之水是取之不尽的公共资源，但在特定时间特定地点，饮用水和清洁水不仅具有排他性而且具有竞争性。

二、分析：以沧州市阶梯水价为例

四）消费者权益保护

地方性公共物品遵循受益原则，因而不同地方的地方性公共物品供给水平不同。比如，漠河的居民不需要像三亚的居民那样“天天冲凉”，所以三亚、漠河的居民不需要相同的自来水供给量。再比如，拉萨市区居民和上海市区居民人均年收入有差异，两市自来水价格不一定相同。但是，我们无论住在什么地方，都可以要求基本公共服务均等化。不是相同的水量或水价，而是相同的福利水平和幸福感。任何地方的居民不应该因为水、电、燃气、热气在日常支出中占比太重而妨碍其自身的正常生活和发展。要求得到基本生活必需品是每一个人的权利。消费者可以看不懂公用事业成本，诸如水源交易背景、水厂费用构成、网管折旧年限，但能够表达自己的真实的可持续的承受能力极限在哪里，消费者代表理应当锱铢必较。在听证会上，厂商说成本，学者说效率，消费者应该说涨价带来的生活压力。因为生活必需品与奢侈品等其他可选择消费品不同，它们是每天的日常生活离不开的物品，价格、品质、数量等一旦设定，个人无法改变。为了提高效率，在地方性公共物品中引入市场化竞争，方向是准确的，但一定要吸取住宅市场化的教训。住宅市场化改革的方向没错，但改革的过程中在制度设计上忽视了消费者的利益保护，尤其是本应该“主持公道”的地方领导偏向了房地产商一方的时候。比如，土地增值税早在德占青岛时期就开征了，目的就是为了抑制投机商人哄抬城市房价，但在我国各税种当中被拖欠最严重的就是土地增值税。公用事业价格改革应当记取前车之鉴。水电各项公用事业的经营走向了专业化方向，公共定价也需要专业化机制的同步发展。

三、结论：非均衡供给的约束条件

在城市化进程中，与周期性基础设施相关的地方性公共物品必然出现短缺和过剩交替的现象。城市公用事业从传统的内部化福利供给模式向市场化供给模式改变，扩张过程和改制过程混在一起，互相推动。理论上说，此类公共物品的供给和需求稳定在均衡点上的概率非常小，很难找到均衡价格和均衡数量。国外伴随老龄化出现城市萎缩现象，其中问题之一就是萎缩的城市社区因为用户减少不得不提高公用事业价格，不然服务商会出现持续亏损。非均衡的经济含义就是没有效率，成本高、效益差，供给和需求之间总有缺口。加上此类消费品属于地方性公共物品，相互攀比意义不大，生活习惯、历史积淀、经济发展水平等，都在收费标准的制定中发挥作用。因此，在制定相关政策时必须充分考虑各方面的利益。

规划基础设施建设必然要有百年大计，因此在建成初期容量不足时出现财务亏损是正常的，只要安排好补贴资金来源，市政基础设施的持续补贴不表明地方财政的不可持续。试图通过超额收费的方法发展城市无异于缘木求鱼。通过BOT等PPP方式引进私人部门资本参与基础设施建设，是解决财政积累和公共信用不足的有效方法。但必须注意两个问题：一个是“开门招商关门打狗”，一个是“被垄断者俘获”。一个地方政府的一次违约可以毁掉本地区多年经营的公共信用，在区域经济竞争中必然得不偿失。我国目前普遍使用的成本加成法，利润部分一般标准较低，在引进私人资本或国际资本时，应尊重市场规律和市场价格，即投资风险决定投资收益，尤其要注重遵守市场合约和法律合同的具体条款。当基层地方政府企图违约时，投资人的合法权益应该得到上一级政府或行业组织的有效保护。在非均衡状态下，效率目标难以达到，行为合法就是底线。另一方面，规制者被垄断者俘获，消费者的利益必然遭受损害，阶梯价格和价格联动都很容易成为垄断者的攫取工具。

所谓消费者承受能力，不仅仅是心理学含义的承受能力，不是做好宣传和分步实施就能消除全部影响。消费者承受能力的含义是涨价因素不会损害消费者的正常生活和个人发展。根据可持续发展理论的定义，自然资源的可持续利用与人力资本的可持续发展是同等重要的问题，不能以牺牲当代人的正常发展为代价去追求未来人类的发展。当代人的正常发展有一个经济条件，即正常家庭当期可支配收入中有一定比例用于储蓄或投资（完全依靠储蓄生活的纯粹的老年人家庭除外）。再把定价效率考虑进来，公共定价效率是市场定价效率的近似且价格调整不连续，那么消费者承受能力的财政学含义应该为，在当期储蓄额不为零的前提条件下，家庭的公用事业等公共定价收费项目总和的边际支出增长率小于完全市场化提供的可选择商品的家庭消费支出的边际增长率。关于消费者承受能力，常见的误解包括：单项收费的增长额或增长后的消费额与该城市人均工资之比不太大，或该比值不大于“国际惯例”。没有准确分析不同社会保障制度福利水平的国际比较，尤其是单项收费绝对价格的比较，没有意义。即使比较相对价格，即使用国内城市做比较，也必须先考虑历史、地理、文化、经济发展水平等条件，地方性公共物品的绝对价格和单项服务的人均数量不一定相等，多样化差异化供给才能满足不同消费者的不同需要，才符合公平与效率原则。

考虑消费者的承受能力，应该考虑大多数消费者的承受能力。极少数特别贫困人群应该得到社会扶助，因为单项公用事业收费价格的提高而加重其贫困处境者有权利要求公共部门给予补贴；至于高收入者享用低价公共物品，只要其收入来源正当合法，只要正常纳税正常交费，就应当和其他社会成员一样享用低价公共物品。事实上，因为低价公共物品全部属于低档消费品，高收入人群会随着收入的提高减少低档品的消费以便享用更多奢侈品带来的效用。比如自来水，高收入人群更愿意喝冰川水、将衣物拿出去干洗，而不是喝自来水或自己在家洗衣服；按户收费房多人少者得意，按人收费在户籍管理不到位的情况下会出现虚假雇佣人口。地方性公共物品的供给及其价格，没有调节社会贫富差距的功能。

在听证会等制度设施得到完善和健全之前，有一个简单的次优方法可以揭示大多数消费者的承受能力：由公共部门组织调查“中位选民”的收入和支出结构。从个人所得税的申报资料中抽取中位数个人作为样本，正态分布的话一个人就够，情况复杂的话可以分组提取，最多十个人就可以取得一个城区的居民承受能力资料，考虑到公用事业收费联网的程度，这样的调查工作很容易完成。总之，在决定地方性公共物品的供给量及其价格问题时，必须以综合的、量化的公共定价居民承受能力为约束条件。