城市拆迁到底该如何补偿？
——基于利益平衡的观点
彭小兵，王正攀
（重庆大学 贸易与行政学院）
（注：本文的完整稿发表在《理论与改革》2010年第5期）
一、征地拆迁补偿的理论与实践：一个概述
1.拆迁补偿的理论基础
在西方资本主义国家，“私有制”和“私有财产神圣不可侵犯”是其社会奉行并通过宪法和法律保障的基本原则，该原则也成为了大多数国家征地或拆迁补偿的基础与核心。基于私有制，大多数西方资本主义国家没有单独的拆迁制度。基于土地的用途，国外与土地利用相关的拆迁也主要用于两种目的：一是用于公共利益目的用于公共设施的拆迁建设；二是用于商业目的的土地开发。大多数国家对于这两种不同性质的征地拆迁有着不同的补偿措施。
对于非公共利益的商业性土地开发，无论该土地属于国家还是私人，土地上的房屋拆迁与补偿是一种基于土地买卖的市场交易行为，通过市场流转进行，其交易价格取决于土地市场竞争状况及作为平等利益主体的各方当事人的博弈策略。但是，对于公共利益的国家土地征用行为，学术界普遍认为，如果对于特定的人造成经济上的特别损失，那么国家对受损失的人有承担补偿的义务。通常，在土地征用和房屋拆迁中，被征用人在经济上的损失并非由于违法，而是基于合法行政上的原因所引起，其补偿的本意在于“对于因公益之必要，经济上蒙受特别牺牲者，为调节之补偿，以实现正义公平之理想，而法律生活之安定”。这种国家补偿之理论基础，源自于对一般私人人身与财产权的尊重和保障这一观念。当然，不同学者看法不同，由此形成了国家补偿理论的既得权说、公平负担平等说、特别牺牲说、恩惠说、社会职务说、公用征收说等学说。在这些理论学说中，前三种符合当代社会重视保障私权这一基本倾向而被普遍接纳，成为各国征地补偿及所附带的拆迁补偿的理论依据。
我国土地征用补偿制度的理论渊源也基本上是国外土地征用的国家补偿理论，但单独的城市房屋拆迁制度似乎为我国所特有，源于我国城市土地国有的生产资料社会主义公有制以及由此产生的房屋土地的所有权、房屋建筑的所有权以及房屋土地的使用权相分离状态。
2.国外拆迁补偿的实践
前已述及，土地私有制的成熟市场经济国家，其拆迁涉及两种土地转移方式，即土地征用和土地市场流转。土地征用与拆迁关系最为密切，而土地流转较少地涉及拆迁问题，因为不买卖土地也就谈不上房屋拆迁。因此，拆迁补偿其实就是土地国家征用补偿和土地买卖的附属品。换言之，国外的房屋拆迁补偿源于私有土地的国家征用和法律对财产权的保护。
（1）美国相对成熟稳定的市场机制。美国各行各业都有一个“公平市场价格”，即市场形成、大家承认、相对公平的价格。政府为公共利益有权从个人征取房产或地产，但是必须提供合理赔偿；而合理补偿所要依据的就是公平市场价格，既包括财产现有价值，也包括财产未来赢利的折扣价值。在商业性房地产业，私人开发商如果想在一块土地上搞开发，就需购买这片土地；而实现这一目标的前提是，开发商必须给予拆迁户一个合理补偿。对被拆除房屋的补偿其实是土地购买价格的组成部分，补偿标准双方以公平市场价格为基准进行协商，协商不能解决的，要么放弃、要么诉诸于法律。显然，公平市场价格是为双方达成拆迁协议提供的一个标准。如果当事双方不能就合理补偿达成一致，就走司法程序。美国的政治体制使得征地拆迁关系变得相对简单：司法独立能够很好地保证各方都能充分享受到公正的待遇，政府在土地流转中的角色仅仅是“守夜人”。
（2）印度较为稳固的社会制约机制。印度近年来经济发展增速，国力渐强，但其城市化进程却在减慢，其城市的建设也大都失败，因为巨大补偿成本令开发商和政府都为难。印度这种状况有其深刻的政治制度、经济和社会原因。其一，政府在城市拆迁中的权利有限。其二，印度宪法规定公民有迁徙自由，尤其是规定“你愿意在哪里登记，就可以在哪里投票”。以此规定为基础建立起来的产权制度对于印度的城市拆迁补偿有着重要的影响作用。其三，法院的独立性使得印度拆迁导致侵害公民生命财产权的事件鲜有发生。因此，印度拆迁成本很大，拆迁户得到的补偿也很高。近年来，印度由于进行经济开发出现了强制拆迁的现象，比如印度“经济特区”的“圈地运动”，但最后被叫停，其原因就在于此。
（3）韩国和新加坡完善法治下的民主协商机制。韩国有很多关于土地征用与房屋建设方面的法律，对有关土地征用和补偿有详尽规定。如果公司想购买并拆迁某住户的私有房屋，首先要有双方认可的中介认证机构对土地价格做出基本评估；以此为基础，双方开始讨价还价；如果是连片开发，居民成立“拆迁对策委员会”，以群体的名义维权，保证拆迁户的生活得到改善；这时拆迁费用往往都很惊人。所以，私营企业开发住宅，要么提供的补偿金能令住户满意，要么谈判失败放弃项目，发生纠纷的机会很少。但是，韩国对于因公用土地的拆迁征用也经常发生纠纷冲突。而新加坡是城市国家，其拆迁补偿机制具有民主特点，拆迁事项要通过事前听证，让各种方案供有关居民和当事人讨论。在新加坡的住房制度中，还有所谓的“集体出售”制度。拆迁人取得拆迁许可证后，房屋拆迁管理部门向拆迁当事人提供随机产生的3～5个房地产评估机构，供拆迁当事人代表投票选择，得票最多的房地产评估机构承担拆迁评估工作。若被拆迁人、房屋承租人无法确定代表选择房地产评估机构的，由拆迁管理部门从公布的房地产评估机构中随机确定评估机构承担评估工作。显而易见，韩国和新加坡的城市拆迁补偿机制都体现了尊重被拆迁人意愿和市场配置资源的原则。在这样的机制中，被拆迁人的利益代表渠道得到解决，降低了对合法权益的侵害。
二、城市拆迁补偿的原理：基于利益平衡的视角
一项具体的城市拆迁补偿原理应该包含补偿目标、补偿原则、补偿主体的设定，目标是实现直接利益相关者的利益平衡。
1.城市拆迁补偿的目标
城市拆迁补偿的制度体系旨在解决两个重要问题：一是对被拆迁人进行补偿，这是公平和民生问题；二是拆迁重建以促进城市经济社会的发展，这是发展和效率问题。城市建设要突出经济社会发展的稳定性、效率性和规范性。在土地国有的生产资料社会主义公有制下，维护拆迁人和被拆迁人的合法权益是城市拆迁的前提，分享城市建设的成果是包括被拆迁人在内的社会公众的最终目的，而城市拆迁、城市建设进而城市经济社会得到健康快速发展又是被拆迁人利益的根本保障。所以，城市拆迁补偿的目标是：既要保障城市建设的效率，又要确保拆迁中各利益主体的平等、合法的权益，体现社会的公平正义。
2.城市拆迁补偿的原则
基于利益平衡理论和城市拆迁补偿目标，城市房屋拆迁中有关补偿安置的制度机制设计，应该体现以下几个方面的原则。
（1）依法补偿原则。该原则要求城市拆迁补偿及相关政策规章的制定要以法律为支撑，并根据经济发展和社会变迁不断改进和完善与城市拆迁相关的法律法规。
（2）公正补偿原则。作为对利益受损方的补偿，补偿标准要在一视同仁的基础上，体现对被拆迁人的公平与正义，推动补偿程序的公开与透明。
（3）有效补偿原则。拆迁补偿标准不低于拆迁前被拆迁人所有与所该居住房屋直接相关的物质和精神价值，或足以使被拆迁人保持甚至提高原有的物质和精神生活水平。
（4）公共服务原则。拆迁补偿作为一项公共政策，其实施过程中政府应该有效发挥其公共服务职能，避免政府职能的错位、越位和缺位。
（5）遵循市场原则。充分发挥市场和竞争在拆迁资源配置中的基础性作用，如完善市场评估机制和评估结果的复核机制，由被拆迁人选择评估机构。
（6）公众参与原则。城市拆迁涉及被拆迁人的切身利益，因此拆迁补偿应尊重公众的集体意愿，避免因居民权利模糊导致拆迁补偿等合法权益受到侵害的强制性拆迁行为。
（7）人文关怀原则。拆迁补偿中的人文关怀必不可少，也就是，重构城市拆迁的补偿机制，必须从社会、人本、经济等多方面综合起来加以考虑。
（8）物质与精神补偿相结合原则。城市拆迁不仅拆除了现居房屋，还破坏了原有的社区秩序、社区关系以及长期形成的生活习惯。因此，拆迁补偿要关注社会的意识、观念、心理和环境，不仅包括补偿财产损失，还包括部分精神和感情损失。
（9）成果分享原则。城市拆迁是通过城市环境改造谋求城市发展，因此，被拆迁人作为城市建设的贡献者，得到的拆迁补偿应该能够体现其对城市发展和经济建设成果的分享。
（10）尊重差异原则。拆迁补偿要根据住房属性的不同有所差异，这些差异包括不同城市经济社会发展水平、不同建筑物质量和不同地段不同时段的土地使用权价值差异。
基于上述城市拆迁补偿原则，建构我国城市拆迁补偿的决策和监督机制如图1所示。
图1 城市拆迁补偿的决策和监督机制
3.参与城市拆迁补偿过程的主体
主要有管理主体、服务主体、参与主体（拆迁人和被拆迁人）。其中，管理主体主要是指政府有关职能部门，其职责应界定清楚。而服务主体既可以是公共部门、社会中间组织或市场主体，如中介评估机构以及社会组织等，为拆迁补偿提供服务，以体现市场的作用和公民社会的力量；服务主体也可以是被拆迁人全体所组成的“发言主体”，代表被拆迁人的利益与政府主管部门或拆迁人交涉。在城市拆迁补偿中，作为补偿主体的被拆迁人应处于中心地位，政府起着指导协调的作用，如图2所示。
无论是公共利益拆迁补偿和商业利益拆迁补偿，脱离政府的干预都不符合我国的国情。因此如图2所示，在以利益协商的城市拆迁补偿机制中，基于公共利益的拆迁，代表被拆迁人的“发言主体”自主选择评估机构以市场公平价值进行货币或是实物补偿。这时，政府既要允许公众参与，又要监管整个补偿过程。基于商业目的的拆迁补偿，在政府和社会的监管下，由服务主体与拆迁人达成的补偿协议将具有“合同效力”。这中间，需要独立成熟的房屋价值评估市场、发达的社会组织和成熟的公民社会作支撑。另外，政府的强势和市场经济体制的不完善，使得对政府能力的要求很高，这又需要法律保障的社会组织和“发言主体”（含社区组织、社会媒体）通过畅通的社会中间渠道对政府职能部门进行监督。
图2 城市拆迁补偿的运行机制
三、城市拆迁补偿的定价机制
我国城市土地属于国有，城市拆迁过程的实际参与人包括：拆迁人（开发商）、被拆迁人（房屋及土地使用权所有人）、土地出让人（土地所有者国家及其代理人政府）。房屋建筑与土地的不可分割性，决定了土地所有权与土地使用权（房屋所有权）分离情况下交易的复杂性。在城市拆迁中，拆迁人通常要的是土地，不是土地上的附属物，因此，他需要先与土地所有人谈判，然后才与房屋所有人谈判。向地方政府取得拆迁许可，属于被拆迁人向开发商转让土地使用权，需要支付被拆迁人连同房屋和土地使用权在内的补偿。由于拆迁房屋构成土地使用权的灭失，如果法律尊重土地所有人与土地使用人的权利对等，那么土地所有人出让土地使用权，必须考虑对土地使用人也即房屋所有人丧失土地使用权的补偿。
另外，土地所有人与土地使用人之间有一种契约，土地使用权证本质上就是土地所有人（通过代理人）和房屋所有人之间关于土地使用权的合同。城市拆迁实质上是土地所有人改变土地用途，这就相当于土地所有人违约，违约要支付违约金。同时，房产证是国家保障房屋所有人关于房屋私有产权的契约。因此，被拆迁房屋的价值实际上是由两部分构成的：房屋所有权（建筑部分）价值和土地使用权价值。而评估被拆迁房屋价值，必须充分遵循的经济学的基本原理：价值由未来的收益而定，不是由过去的成本决定。
这样，城市拆迁补偿是对因拆迁导致的实际损失（直接损失）和可预见的损失（间接损失）予以补偿，其基本构成主要由五部分组成：考虑折旧因素的同类建筑物市场交易价格，同类地段土地使用权价值（在土地属于政府划拨或祖上留下来的等未支付过土地使用费情形，该项为0），装修、搬迁、停业等损失补偿，土地所有人的违约金，以及因拆迁而导致社区重建等必要的、可预见的、确定的新增成本和精神损失补偿。当然，不同性质的城市拆迁，其具体的补偿标准依据不同的补偿方式而略有不同。我国目前城市拆迁补偿安置方式主要有两种：货币补偿和实物补偿，其中实物补偿通常就是所谓的“以新换旧”，被拆迁人通常可以在这两种补偿方式之间自由选择。
1.基于货币方式的拆迁补偿定价机制
区分基于公共利益还是基于商业利益的拆迁。对出于公共利益需要而进行的城市拆迁，我国《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》等法律规定国家可以对土地实行征用，收回国有土地使用权。因此，因公共利益需要依法征用土地的拆迁，不存在违约问题，不需要支付违约金。但公共利益由国家立法认定或依据法定程序认定（参见拙文“城市拆迁中的利益冲突与公共利益界定——方法与路径”，《公共管理学报》，2009年第2期）。这样，城市拆迁补偿标准的确定根据拆迁性质的不同区分如下：
第一，基于商业利益的城市拆迁，拆迁补偿标准依据如下构成确定：考虑折旧因素的同类住房建筑物部分的市场交易价值，同类地段的土地使用权价值，土地所有人的违约金，装修、搬迁、停业等损失补偿，以及因拆迁而导致社区重建等必要的、可预见的、确定的新增成本和精神损失补偿。其中，土地使用权价值的计算公式为：
，这里：m为拆迁前被拆迁人住房的建筑面积（单位：平方米），s0为拆迁之前该土地上所有住房的建筑面积之总和（房屋所属楼房总建筑面积，单位：平方米），
为被拆迁人的住房在拆迁之前所占有的土地使用权比例，v为同类地段国有土地使用权出让或转让价格（单位：元/平方米，说明：1988年之前征收土地使用费，1988年11月1日之后征收土地使用税，1990年5月19日国务院颁布条例规定土地使用者一次性向国家支付土地使用权出让金），l为土地面积（房屋所属楼房占用土地的面积，单位：平方米）。
第二，基于公共利益的城市拆迁，拆迁补偿标准依据如下构成确定：考虑折旧因素的同类建筑物的市场交易价格，同类地段的土地使用权价值，装修、搬迁、停业等损失补偿，以及因拆迁而导致社区重建、临时安置等必要的、可预见的、确定的新增成本和精神损失补偿。
2.基于实物方式的拆迁补偿定价机制
第一，在商业利益拆迁下，“以新换旧”实物方式的拆迁补偿标准依据如下构成确定：新住房一套，扣除新旧房屋市场交易价值的差额，土地所有人的违约金，土地使用权价值差额，装修、搬迁、停业等损失补偿，以及因拆迁而导致社区重建等必要的、可预见的、确定的新增成本和精神损失补偿。其中，土地使用权价值差额的计算公式为：
，这里：m0为拆迁前被拆迁人住房的建筑面积（单位：平方米），s0为拆迁之前该土地上所有住房的建筑面积之总和（房屋所属楼房总建筑面积，单位：平方米），
为被拆迁人的住房在拆迁之前所拥有的土地使用权比例，v0为原住房同类地段国有土地使用权出让或转让价格，l0为原住房所属土地面积；m1为安置住房的建筑面积，s1为安置住房所属土地上所有住房的建筑面积之总和（安置房屋所属楼房总建筑面积，单位：平方米），
为被拆迁人的安置住房所拥有的土地使用权比例，v1为安置住房同类地段国有土地使用权出让或转让价格，l1为安置住房所属土地面积（房屋所属楼房占用的土地面积，单位：平方米）。另外，根据有效补偿原则，π≥0。
其二，在公共利益拆迁下，基于“以新换旧”的实物安置方式，城市拆迁补偿标准依据如下构成确定：新住房一套，扣除新旧住房市场交易价值的差额，土地使用权价值差额，装修、搬迁、停业等损失补偿，以及因拆迁而导致社区重建等必要的、可预见的、确定的新增成本和精神损失补偿。
依据上述机制，一旦付诸拆迁，无论是货币补偿还是实物补偿方式，公共利益和商业利益拆迁的补偿定价唯一区别就是拆迁补偿是否包括收回国有土地使用权的违约金。在有效补偿原则下，拆迁补偿标准不但不应低于拆迁前被拆迁人所有与所该居住房屋直接相关的物质生活和精神生活价值，而且还应该基于分享城市发展成果原则，使拆迁补偿标准适当提高被拆迁人物质和精神生活水平。而至于认定城市拆迁是否属于公共利益还是商业利益、要不要拆迁、如何认定拆迁是否属于危、旧房改造、以及土地使用权变更的违约金数量，则国家应该确定其他制度机制予以解决。
四、以制度重构保障拆迁补偿机制的有效运行
机制的有效运行需要完善的制度体系来保证，但我国城市房屋拆迁的制度性障碍始终存在，尚未有畅通和有效的利益表达渠道，缺失了对弱势群体的援助机制。因此，构建城市拆迁补偿机制，还需重构实现对强势参与人监督与制约的相关制度规范，包括组织协商主体、制定协商程序、促进平等交易、充分尊重市场、建立多元化监督和社会救助援助体系等。
参考文献（略）