新世纪以来，随着中央“一号文件”主题转换，由现代农业，到农民增收，再到新农村建设，进而到统筹城乡发展，“三农”治理的重心已经转向构建城乡经济社会发展一体化机制体制，创建新型城乡关系。统筹城乡发展，创建新型城乡关系，既关乎城镇又关乎农村，牵一发而动全身。从这个意义上讲，当前的中国农村改革，已经不再是传统意义上的“农村改革”，不再是“三农”内部的改革，而是破除城乡二元束缚，创建新型城乡关系，构建城乡经济社会发展一体化机制体制。这比以往的农村改革更难，要求更高。

统筹城乡发展自党的十六大“破茧而出”。之后，在科学发展观的指导下，连续七年制发中央一号文件进行安排部署，七个一号文件犹如“七道金牌”，强力推进“三农”治理，迅速扭转了农村凋敝的趋势。按照中央的统一部署，产业结构调整、小城镇建设、社保体制改革、基层民主建设、教育医疗文化体制改革依次在农村展开。与过去的农村改革不同，新时期的农村改革，更多地注重民生民主，在农村推行“善治”。农村改革进入调整城乡经济社会治理机制的“深水区”。

统筹城乡发展，创建新型城乡关系，本质是破除城乡二元体制，是推进城乡体制改革，推进城乡制度创新。城乡居民是城乡二元体制改革的直接受益者，破除城乡二元体制是国家科学发展和长治久安的战略利益、战略需要。城乡二元体制，带有歧视农民性质，破除这一导致中国“失衡”的体制，农民将是最大的受益群体。毫无疑问，农民有最为强烈的破除二元体制的改革要求。农民工处在城乡二元利益冲突的交汇带，所以农民工群体是城乡居民中改革需要最迫切的群体。

在官员队伍中，相当一部分人是来自农村，是农民后代，由农业养育。这些官员，成功跨越城乡二元体制障碍，顺利实现了“农转非”，这是一次人生的“华丽转身”，不仅成为“城里人”的一部分，甚至走在了“城里人”的前列。他们拥有了“城里人”所能拥有一切权利，甚至超越了一般“城里人”的权利。他们从城乡二元体制的受害者跃升为城乡二元体制的受益者。从此，一些官员，也就是另类进城的农民，开始出现维护城乡二元体制的动机。他们在情感上虽然并没有背叛自己的父老乡亲，并在方便的时候还想方设法帮助亲友办事牟利，但这种情感没有推及升华到农民群体。在一定程度上，这些人是二元体制的维护者，并不是改革的自觉的推动者。

在我的记忆里，一些官员并不懂得尊重农民的权利，他们曾或多或少做过一些践踏农民权利的事情。其中，不少人还在吹嘘和卖弄自己把农民“摆平”的业绩，并引以自豪。我曾与其中的一些人发生过比较激烈的争辩。在他们内心深处坚持认为，历朝历代，人总是分为三六九等，农民是最下一等。有人堂而皇之地说“农民怎么能和市民比？”甚至顽固地认为，一个地方要发展得快，就必须牺牲农民利益。这真是奇谈怪论！如此，只能让人瞠目结舌！正是以这样的“怪论”为基础，不少地方政府在“亲商爱商富商”的旗帜下，与商人合谋，赤裸裸地掠夺农民。GDP总量不断攀升，财政收入大幅增收，而农民却被快速行进的经济列车远远摔在后面，不断遭遇发展尴尬和持续边缘化的厄运。在如此治理背景下，推进统筹城乡改革势必“事倍功半”。

诚然，社会具有结构特质。人总是有群体、阶层、阶级归类。但是，这种归类是人的发展的结果，并不是发展的起因。作为发展的结果，是人的发展竞争能力的集中表现。人与人的能力是有差异的，有来自先天禀赋的差异，有来自后天努力的差异。现在，中国的问题在于城乡二元治理结构。城乡二元体制从制度上把城乡分开，城乡居民权利分配不公平，发展机会不平等。既不科学，又不和谐，更不可持续。破除城乡二元体制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，是21世纪中国全面崛起的战略行动“路线图”。

十七届三中全会是一次非常重要的会议。在这次会议上确定，要坚持把统筹城乡发展，构建新型城乡关系，作为推进国家现代化的战略任务。这既是国家战略需要，科学发展观的使然，当然是政治任务。官员队伍中的一些人虽有看法，但却不得不服从。也就说，做好统筹城乡发展工作已经成为官员的职责所系，仕途依托，升迁需要。无论自身内心所思所想，出色完成工作任务，便可以赢得声誉，获得提拔晋升的机会。在“个人利益至上”的年代，这种“政治算计”很实际。

以下原因可能成为官员推进改革的动机：（1）政绩感。通过改革举措，制造影响，获取声誉，进而获得晋升机会。（2）使命感。通过改革举措，把自己的远见卓识付诸实践，在改造社会的实践中实现自身价值。（3）责任感。通过改革举措，释放本地社会压力，促进社会发展。满足改革推动者的这些愿望，可以使改革获得持续动力。同时，以下原因又可能导致官员的改革动力不足：（1）求稳怕乱。“墨守陈规”的成本小、风险小，做“太平官”，“当一天和尚撞一天钟”，不求有功，但求无过，得过且过，安稳。（2）短视无知。缺少“远见卓识”，知识短缺，本领恐慌，难以理性面对新事物。“以及之昏昏，其能使人昭昭”。（3）激励短缺。激励机制不健全，改革精神，创新实践得不到有效激励，但又不得不承担改革的风险。“多一事不如少一事”。

推进改革需要付出成本，包括智力成本、财务成本以及失败的风险。聪明的官员都是“精算师”，在收益与成本之间进行政治精算。改与不改，是选择大胆激进，还是选择等待观望，都是“算计的结果”。“智者千虑，必有一失”。由于信息不完全、不对称，再聪明的官员也有“失算”的时候。从这意义上讲，无论是大胆激进还是等待观望，都具有“政治风险”。这可能就是在中国，“按照上面的要求办”成为“流行”和“时尚”的一个重要原因。“人在江湖人不由己”。“按照上面的要求办”也许是当下官员们“最聪明的选择”。

“按照上面的要求办”的实践前提是“上面的要求”是明确、具体、可操作，也就是可以“照搬”、“照办”的。如果“上面的要求”只是方向性的、笼统的，“按照上面的要求办”必将演化“以文件落实文件”、“以会议落实会议”，逐级开会念文件。上面要求了，下面却为难、无法办。这是当前统筹城乡试点工作在一些地方所遭遇的尴尬。

一个时期以来，体制改革、制度创新停留在概念辞藻里，民众盼望已久的改革迟迟不能出台，已经出台的改革举措与民众预期相差甚远，一些改革举措民众受益而特权更多，以及部分改革举措明显扭曲，由此导致公众对改革的热情下降，改革的社会动员力大大降低，效率大打折扣。城乡二元体制改革面临动力不足的问题，其他领域的重大改革也面临激情减退、动力不足的问题。增强改革的动力，推动改革向“深水区”挺进，是实施好十二五计划的一个重大而紧迫的课题。

不少官员坚信“一俊遮百丑”，“一快遮百慢”。只要GDP规模起来，其他都好谈。因此，谈起发展，雄心勃勃，壮志凌云，滔滔不绝，如数家珍。但提及体制改革、制度创新，则如履薄冰，小心翼翼，畏首缩足。所谓敢闯敢干、敢为人先，在不少官员的日程中只是“政治口号”，门前“幌子”，忽悠别人。不想改，不愿改，不敢改，抱残守缺已经成为比较普遍的心态，改革每前进一步都显得步履维艰。十二五期间的改革发展必须面对这样的“干部环境”。 重塑改革愿景，焕发改革激情，激发改革动力对中国长远发展显得既重要又十分迫切。

更为严重的是，在一些地方改革遭遇内部阻力。部分官员把自身的好恶、自身的利益作为评价和推进改革的标准。对自己有利的，认为就是好的，就下功夫推进。对自己无利的，就认为是不好的，就不用功夫，甚至设置障碍，阻挠延缓。眼下还有官员对农业税费改革说三道四，对乡镇综合改革颇有微词。也有一些“强势官员”对建设和谐社会的举措“内心不安”，甚至认为是这样的“怀柔政策”显化社会矛盾，必将延误中国发展的“战略机遇期”。

改革是以利益调整为核心。改革必定遭遇既得利益者的阻拦。如果改革半途而废，必定是既得利益集团的力量过于强大。回顾中国改革开放，农业实行家庭经营体制的改革阻力来自“左”意识形态，而“意识形态”的羁绊曾在中国占据上风长达20年之久，兴起于1960年代的“包产到户”半途而废，彭德怀、刘少奇等一大批高级官员是其“牺牲品”。农民的“觉悟低”，管不了那么多，硬是把土地使用权拉回到家庭。后来的国有企业改革，一部分阻力来自“工人阶级”现实利益，更多则是“姓社姓资”的争论，邓小平南巡讲话“石破天开”。30年来，中国经济高歌猛进，中国社会迅速分化。比之以往，今天的改革难度加大，改革的阻力不仅来自官僚势力，还来自新兴的资本势力。比之与“意识形态”之争，两种既得利益势力反抗更有力量，也更顽强。

变革永恒。穷则思变，富也思变。贫穷的时候，变革的要求主要是获得经济权利，以满足生存的需要。富裕的时候，变革的要求内容更多，以满足全面发展的需要。过去，中国共产党领导农民“闹革命”，实行“打土豪，分田地”政策，使农民获得土地权利，之后“以经济建设为中心”，成为“世界工厂”。今天，初步实现了富裕，国家财政充实了，变革的内容更加广泛，要求更高，难度更大，更具挑战性。

体制改革，制度创新，不是满足小部分人的需要，而是要满足大部分人的需要。面对复杂多样的需要，改革必然面对理论和政策纷争。这种纷争，要么来自于思想观念深处的冲突，要么来自现实利益的考量。当年推进市场化改革，邓小平凭借党的“政治优势”和个人的“领导权威”，以大无畏的气概，力排众议，平息纷争。今天的起点不同，要推进改革，不仅需要理论创新，更需要大胆实践的勇气，尤其是在冲破既有利益格局束缚上下决心。这正在考验着中国新一代的政治家，需要改革推进者更加具有卓越的政治智慧、更大的实践勇气和更强的风险承受能力。

中国的治理机制很独特。从终极意义讲，改革是为“老百姓”谋福利。因此，“老百姓”是改革的最终受益者，改革的需要者，改革的推动者，也是改革成效的评判者。但现实的情况是，一项改革举措，只有得到上级的肯定和支持，并在更大范围、更持续施行，对改革推进者而言，则是一种政治激励，从而有可能获得持续的改革动力。否则，如果对来自基层的改革举措漠不关心，充耳不闻，有可能挫伤改革激情，使改革“夭折”，直至失去改革动力。

任何一个现实主义者都明白，观念认同和道德倡议的作用总比不上利益驱动的力量。政治家不是慈善家。政治家总是按照政治利益导向采取行动。中国现在的问题在于政治利益结构不完善，弱势群体特别是农民的权利处于短缺状态。建立完善的政治利益结构，是推进中国体制机制改革的关键。