建纬律师

一、城中村的概念
    2008年2月29日，中共昆明市委、昆明市人民政府颁布昆通【2008】7号文件《中共昆明市委昆明市人民政府关于加快推进“城中村”重建改造工作的指导意见》，确定对位于昆明市建成区的336个城中村实施改造，从而掀起了昆明市城中村重建改造的高潮。按照文件要求，昆明市计划从2008年起至2012年，用五年时间改造提升完成主城建成区范围内的“城中村”，并逐步推进城市规划控制区范围内其他“城中村”的改造工作。昆明市对于城中村改造的工作安排，力度大，规模空前，在云南省乃至全国范围内都引起了巨大反响。
关于城中村的概念，由于国家目前没有对城中村改造进行立法，因此并无准确的法律定义。全国各地已经率先实施城中村改造的地方政府出台的政府规章或文件中，对于城中村有不同的解读，2004年11月1日起实行的《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》认为“本规定所称的城中村（含城市待建区域内的旧村，以下统称城中村）是指我市城市化过程中依照有关规定由原农村集体经济组织的村民及继受单位保留使用的非农建设用地的地域范围内的建成区域。”；西安市2007年10月20日施行的《西安市城中村改造管理办法》第三条则规定“本办法所称城中村，是指在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄”；昆明市2008年5月6日施行的《昆明市城中村改造项目管理办法》第三条规定：“本办法所称城中村，是指在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄，以及更名为社区，但土地所有制性质和经济组织性质仍为集体所有制的‘翻牌社区’”比较上述定义，可见西安定义和昆明定义偏向关注城中村的管理体制和所有制结构，而深圳定义则偏向关注土地性质及所处区域。
    实际上，城中村的情况极为复杂，比如北京市在城中村治理规划中提出城中村分为四类。第一类：位于城市建成区内，已经没有农民户口和农业用地，体制已经改成街道办事处、居委会城镇管理，撤消了乡、村行政建制，已经没有农民集体财产和宅基地的地区；第二类：原自然村除宅基地以外的土地已被征用，变为城市建设用地，村集体经济组织已无村民集体财产。虽然一些村已将农村村委会改为居民委员会，农民也已农转非，成为城镇人口，但农民宅基地还未被征为国有，宅基地和房屋产权还是农民产权；第三类：“城中村”现有土地产权还属于农村集体所有，村民以非农收入为主。土地已经全部或大部份被国家征用，虽然村中农民已全部转为城市户口，但农民宅基地还未被征为国有，其土地本质仍未发生变化，这部分“村”至今仍然还是“村建制”，实行村的管理方式。甚至还有不少农民集体财产和村办企业经济实体；第四类：还有部分耕地,仍是乡政府、村委会建制，还有不少人是农民户口，农牧种植业仍占一定比重的村落。
    事实上，由于城中村形成的历史过程极为复杂，并无统一的表现形式，因此上述定义对于城中村的归纳均不够全面。实践中，除上述定义和分类外，也有部分专家学者对于城中村从不同角度进行定义，有从成因角度的，有从土地所有权角度的，也有从人员和社会关系角度的等等。
    既然城中村在现行法律规定中暂无定义，为准确理解城中村，就首先应当对城中村涉及的几个概念进行分析解读。
    其一，什么城市？《中共中央关于经济体制改革的决定》指出“城市是我国经济、政治、科学技术、文化教育的中心，是现代工业和工人阶级集中的地方，在社会主义现代化建设中起主导作用。”而从法律角度讲，根据1990年４月１日起施行的《城市规划法》第三条第一款规定“本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。”
    其二，什么是城市规划区？根据《城市规划法》第三条第二款规定“本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。”《城市规划法》从2008年1月1日起由生效实施的《城乡规划法》取代，《城乡规划法》第二条第三款规定，规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。《城乡规划法》显然扩大了规划区的范围，将单纯的城市规划区扩展为城市、乡镇、村庄三种类型。而“城中村”涉及的，则主要是三种规划区类型中的城市规划区。
    在上述基础上，所谓城市建成区，则是指在城市规划区范围内，已经实际按照规划建设完成的城市区域。
    综上所述，城中村，是位于城市建成区或者规划控制区范围内，失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄以及社区。“城中村”的形成就是城市建成区和规划区随着城市的不断发展，“包围”了原本不属于建成区和城市规划区范围的农村，从而形成的城村共存的一种城市化发展现象。
二、城中村的法律特征
    城中村仍实行集体所有制是其代表性特征之一，但是位于城市规划区的集体经济组织，既包括城中村，也包括一些其他的实行集体所有制的工厂或企业，并不是位于城市规划区范围的所有集体经济组织都属于“城中村”的性质，准确甄别城中村，应当从总结其法律特征入手，“城中村”主要具有如下四个方面的法律特征：
（一）城中村的民事法律行为主体是村民依法推选的村民委员会 
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（二）只有存在于城市建成区和规划区的村庄可称为城中村
    如前述，...... www.lawyer-1.cn

（三）城中村实行村民自治的内部管理体制
    城中村在管理体制上最为典型的特点是仍然实行村民自治，我国村民自治制度是在人民公社制度废除及家庭联产承包责任制实施后逐步建立起来的。

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（四）城中村的土地所有权类型仍然保持农村集体所有
    我国的土地所有制实行的是土地公有制度，土地公有划分为国家所有和农村集体经济组织所有两种类型....... www.lawyer-1.cn

三、城中村形成的原因
    随着社会经济的不断发展，中国的城市化进程在改革开放以来逐步加快，2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，文件指出“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”可以预见，不论从人口结构上看，还是中国未来经济发展的方向看，在土地集约经营称为新的历史趋势后，完成土地流转的农村人口将大部分选择流向城市，从而大大促使我国的城市化进程加快，城市化进程的加快反过来将导致城中村在更大范围内出现。因此可以预见，“城中村”作为我国城市化发展到一定阶段的特殊现象，也将在一定历史时期内长期存在。城中村的形成，主要包括制度原因和经济发展两方面的原因：
（一）城乡二元管理体制为城中村的形成做了体制准备
    首先，...... www.lawyer-1.cn

    其次，城乡二元体制最直接的表现是城乡二元的土地所有权结构。《土地管理法》规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留山，属于集体所有。”如前述，我国的土地所有权结构分为国家所有和集体所有两种类型。由于城市规模的不断扩大，必然逐步向农村扩张，结果是靠近城郊的农村土地不断被征用，除满足居住要求的宅基地外的农地和集体建设用地不断失去，逐步形成了都市里的村庄。
    第三，...... www.lawyer-1.cn

(二)中国的经济发展和快速城市化促进了城中村的形成
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四、城中村改造的必要性
    昆明市委市政府在《关于加快推进“城中村”重建改造工作的指导意见》中指出，在快速城市化的过程中，“城中村”普遍存在建筑抗震安全未设防和火险隐患突出、环境脏乱差、市政设施不配套、治安混乱等问题，造成了诸多的社会隐患和城市问题，已成为城市现代化发展的严重障碍。文件偏重于从管理和发展角度阐述“城中村”改造的必要性。从法律角度讲，“城中村”的改造也是十分必要的。
（一）农房建设管理不规范导致建筑质量安全事故频发和建筑质量低劣，实施城中村改造可以统一管理体系
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（二）由于历史原因形成的城中村规划差、隐患突出等问题，往往形成城市的治安死角、消防死角、卫生死角，实施城中村改造，有利于改善环境，提升周边地块价值，促进和谐统一发展
    如前所述，由于立法原因，1990年４月１日起施行的《城市规划法》并未将乡镇和村庄列入法定规划管理范围，《城市规划法》第一条规定“为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理地制定城市规划和进行城市建设，适应社会主义现代化建设的需要，制定本法。”乡镇和村庄的建设规划并不包含在管理范围内。
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（三）统一管理，让城中村居民分享城市发展和经济发展的成果，有利于维护集体、个人和企业合法权利
    城中村的改造，不论是“西安模式”还是“昆明模式”，其中的一项程序安排非常重要，即“改制先行，改造跟进”，在改制环节，将“村民”变为“居民”，“村委会”改为“居委会”，并在此过程中，将农村居民彻底纳入社会保障体系，使原城中村的居民能够享受到城市和经济发展的成果。
    总之，“城中村”的改造，将是一项艰巨的任务和工作，国家尚没有对城中村的改造进行立法，也暂时没有立法的计划。正在制定的《征收征用法》在一定程度上会涉及对农村集体所有资产的征用问题，但是城中村的改造，在目前法律框架下，实际上是寻找城乡二元管理体制的接口的过程。随着改造的实施和完成，村变为社区，农民变为居民市民，分裂的管理体系、保障体系合而为一，不仅将为城市的发展创造新空间，也将使曾经的农村居民享受到经济发展以及经济发展的成果，为和谐社会的构建发挥积极作用。

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