台湾问题是中美关系中的核心问题。冷战后，随着美国全球战略的调整和对华政策的变化，美国对台政策发生了许多新的变化。中美双方在台湾问题上的较量日趋激烈。台湾问题已经成为中美两国斗争的焦点。美国在台湾问题上的所作所为已经成为解决台湾问题的最大障碍。本文试就冷战后美国对台湾政策的调整变化及其原因作一些分析评述。

　　一、冷战后美国对台湾政策的调整

　　冷战结束前后，随着美国全球战略的调整和对华政策的变化，美国已经开始酝酿对台政策的调整。特别是1989年北京“六四风波”后，美国对华政策发生重大变化。美国联合西方20多个国家对中国实行联合经济制裁，限制高层官员往来。美国国内一些反华亲台人士借机在台湾问题上大做文章，鼓吹调整对台政策。特别是美国国会内部一部分人提出了种种改变对台政策的要求。1989年7月，美国参议院通过了“关于台湾问题前途的政策”的第285号修正案，妄称“虽然在过去几十年中台湾海峡基本处于和平状态，但在1989年6月4日，中华人民共和国政府显示了以武力对付为争取民主而进行和平示威的中国人民的意愿。”基于此，国会强调：“台湾前途应该以一种和平的、不带任何强制性的、并且是台湾人民能够接受的方式来决定；美国与中华人民共和国之间的良好关系取决于中国当局不使用武力解决台湾前途或不以武力进行威胁的意愿。”①该法案后来成为1992年美国援外法案的一部分。它重申了中美建交后美国在台湾问题上的一贯主张，即强调中国必须用和平方式解决台湾问题，并且把和平解决台湾问题与中美关系挂钩。这一做法显然是对中国内政的干涉。尽管布什政府设法把美台关系维持在“非官方”性质上，但美国政府一些部门和国会仍然在台湾问题上不断制造是非，突破原有的限制。如允许台湾当局一些“高层官员”以“私人身份”频频访问美国，出访的频率大大超过此前的水平，而且官员的级别不断提升。美国一些前总统和政府官员出访台湾的频率也明显增加。1992年11月，美国贸易代表卡拉·希尔斯正式访问台湾。这是中美建交以来美国部长级官员首次访问台湾。与此同时，美国还不顾中国方面反对，从1991年开始支持台湾加入关贸总协定，并以此作为支持中国“入关”的条件之一；美方还支持台湾加入亚太经济合作组织以及其他一些国际性和地区性的经济合作组织，为台湾当局扩大国际生存空间鸣锣开道。更为严重的是在1992年美国总统大选期间，布什总统出于军工企业集团的压力、振兴经济和竞选的需要，无视中美之间的《八·一七公报》，不顾中国方面的坚决反对，以中国从俄罗斯购买SU—27歼击机，打破了海峡两岸军力平衡为借口，于9月2日宣布向台湾出售价值60亿美元的150架F—16A/B型战机。这一倒行逆施的做法引起了中国人民的极大愤慨，充分暴露了美国在台湾问题上的两面性，谋求维持台湾分裂的现状。

　　布什政府时期的这些做法揭开了冷战后美国对台政策调整的序幕。1993年1月上台的克林顿总统提出了“振兴美国经济，保障美国安全，促进世界民主与人权”的对外战略三大支柱。这三大支柱反映在对华政策上就是加大了对中国“人权外交”攻势，极力鼓吹促进中国的“民主化进程”。从这一主张出发，克林顿政府中不少人主张提升美台关系，把台湾作为推进中国“民主化进程”的一个重要战略据点，以表明对中国“民主”的支持。1993年7月，参议院外事委员会一致通过了参议员默考斯基发起的《与台湾关系法》修正案，要求在《与台湾关系法》第三节上增加取消对美售台武器质量和数量上限制的条款。尽管克林顿政府设法阻止这一修正案的通过，但1994年4月，美国参众两院联席会议仍然通过了这一修正案，并把它附在“1994年外交关系授权法”中。该修正案公然声称：《与台湾关系法》第二节和第三节的效力优于美国的政策声明，包括公报、规定、指令以及基于上述的政策。这明显是把《与台湾关系法》凌驾于中美三个联合公报之上，否定作为中美关系基础的三个公报，特别是其中的《八·一七公报》。1995年5月，美国国会再次在“国务院授权法案”中附加了有关《与台湾关系法》优于《八·一七公报》的条款。

　　与此同时，台湾当局为推行“重返联合国”计划，在美国大肆展开游说和各种公关活动。他们与美国的反华亲台势力内外呼应，在美国国会内外掀起了支持台湾加入联合国的浪潮。1994年6月，美国参议院通过决议，敦促克林顿政府支持台湾加入联合国。8月，对国会影响深厚的传统基金会推出政策研究报告，鼓吹台湾应该被允许参与国际社会，敦促克林顿政府支持台湾加入联合国；主张同台湾进行政府内阁级的经济教育交流；支持台湾在关贸总协定中的会员地位；允许台湾购买对大陆具有威慑作用的足够的军事装备；允许美国代表在办公室会见台湾官员；支持台湾参与国际金融组织，包括国际货币基金组织，世界银行和经济合作与发展组织等；允许台湾在美国的代表机构更名为“台北经济文化代表处”，加强同台湾反对党的联系。②

　　在国会压力下，出于其对华政策的需要，克林顿政府于1994年9月作出了对台政策第一次全面而系统的调整。9月7日，负责亚太事务的助理国务卿温斯顿·洛德宣布了“对台政策的调整”。这一调整基本上满足了传统基金会提出的政策要求。其主要内容是：

　　1、美国将与台湾当局进行更高一级的接触。美国将允许台湾高层领导过境美国，但不得从事公开活动，每次过境申请将按个案处理；

　　2、美国将允许经济、技术和商务部门官员访问台湾，并会见各级官员；

　　3、允许美国在台协会台北办事处主任、副主任等所有职员进入台湾“外交部”洽谈公务；允许美国经济及技术部门的内阁成员，透过美在台协会安排与台湾代表在官署会晤；允许美国国务院主管经济及技术事务的副国务卿及以下官员与台湾代表在官署以外地点会晤；

　　4、美国将在适当时机支持台湾加入不限以国家为基本会员单位的国际组织。如关贸总协定、并寻求台湾在一些国际组织中的合法作用和声音。

　　5、同意原台湾驻美机构“北美事务协调委员会”更名为“台北驻美经济文化代表处”。

　　该法案同时强调：根据《与台湾关系法》，美国在台协会继续为处理双方非官方之机构；为符合双方非官方关系，美方不允许台湾最高层领导人访问美国；美方不允许台湾方面代表进入美国国务院、白宫及原办公厅大楼，前述台湾官员与美方人员的会见须在三地以外的场所进行；美国不支持台湾加入以国家为会员的国际性组织，如联合国；美国对台军售政策没有改变。

　　这次对台政策的调整是中美建交以来美国对台政策第一次系统而全面的调整。尽管美国一再强调没有改变一个中国的原则，没有改变与台湾的非官方关系，但实际上，它明确表示提升美国与台湾之间更高一级的关系，使美台之间的部分层面（主要在经济技术和文化领域）的官方往来合法化了，突破了非官方关系的限制。同时，调整后的政策还表示支持台湾加入非主权国家加入的国际组织，公开支持台湾当局拓展国际生存空间的活动。这次调整的性质是严重的，标志着美国对台政策的重大突破。正如当时的中国外交部副部长刘华秋指出的：美国政府的所作所为是对中国内政的粗暴干涉和对中国主权的严重践踏。如此政策调整，实际上是美方蓄意制造“两个中国，一中一台“的政治行动。美国的行动严重违反了中美三个公报所确定的原则，显示了美国对华政策的严重倒退，其后果将是严重的。③

　　但是，美国的反华亲台势力对这一政策调整仍不满足。1995年4月，经过一段时间的准备，国会众议院通过“共同决议案”，继续鼓吹支持台湾加入联合国。同时，一些亲台人士还与台湾当局领导人遥相呼应，大肆兴风作浪，寻找种种借口和理由，力促台湾“总统”李登辉访问美国。特别是在1994年11月美国国会中期选举后，共和党夺取了参众两院的多数和州长位置的多数。共和党人控制的国会不断对克林顿政府施压。经过一段时间的策划，1995年5月2日，美国国会众议院以396：0票。5月9日，参议院以97：1票通过了邀请李登辉以“私人身份”访问美国的决议。面对国会的压力，克林顿政府出于竞选连任的需要，出尔反尔，放弃此前对中国作出的不允许李登辉访美的承诺，于5月22日作出了允许李登辉访美的决定。决定规定：允许李登辉以“纯私人身份”访问康奈尔大学，但李登辉在美期间不得从事任何官方活动；同意李登辉在康奈尔大学举办的校友会活动或毕业典礼上发表演讲；给李登辉发放“普通来访者签证“，而不是其他高类别的签证；根据1994年对台政策调整法案规定，今后视情况，将对台湾高层官员的纯属”私人性质“的访问进行“个案处理”；李登辉访美期间的活动范围主要在康奈尔大学所在的依萨卡镇；美国政府官员不得会见李登辉一行，但议员和政党人士自行决定，政府不加干预。

　　美国允许李登辉访美激起了中国人民的强烈抗议和极大愤慨，并导致中美关系的严重倒退，使中美关系降到了两国建交以来的最低点。中国政府进行了一系列有理、有利、有节的斗争，特别是于1995年7月至1996年3月期间进行了多次导弹试射和陆海空三军联合军事演习，显示了中国政府和人民反对台独，维护国家主权和领土完整的坚定立场和坚强决心。美国终于认识到李登辉访美对中美关系破坏的严重性，认识到了中国在台湾问题上的坚定态度。美国国会研究所高级国际政治学者罗伯特·萨特指出：“克林顿政府官员和国会中的许多议员都承认，北京对李登辉访美的强烈反应使他们大吃一惊，并意识到美国以后在处理台湾相关问题上必须要更加小心。”“自1995年下半年以来，美国国会对台湾的支持一直在下降。另一方面也反映出政府官员和国会议员对中国和台湾问题的敏感，他们需要更加谨慎，以免引起美国、中国内地和台湾关系的危机。”④

　　为了摆脱中美关系的困境，克林顿政府不得不重新审视台湾问题，从战略高度检讨美国的对华政策，谨慎处理台湾问题。总体上看，经过中美双方的较量，克林顿政府在实施对华“全面接触”政策的同时，逐步提出了“三不”和“三个支柱”的政策。

　　面对中国对李登辉访美作出的正当而合理的反应，克林顿政府官员在不同场合反复重申，美国对台政策没有改变，奉行的仍然是“一个中国”，而不是“两个中国，一中一台”。1995年8月1日，国务卿克里斯托夫在出席东盟安全论坛会议上，与钱其琛外长会见时表示“美国一直遵循贯串于三个公报基本原则的政策没有改变。美国同中国保持1979年以来的官方关系，并同台湾保持非官方但友好的关系符合美国的利益。”8月25日到27日，美国副国务卿塔尔诺夫访华，在与李肇星副部长磋商时表示：美方奉行一个中国的政策，遵守中美三个联合公报，反对“两个中国、一中一台”的主张，反对台湾独立，反对台湾加入联合国。美方已经认识到台湾问题的重要性，今后将更加谨慎地处理台湾问题。美国将采取措施，将台湾领导人访美“严格限制在私人和非官方的范围内，使其符合美台非官方性质的关系。”⑤1995年10月，江泽民主席在出席联合国成立50周年特别纪念活动期间，与克林顿总统进行了正式会晤。克林顿重申，美国奉行一个中国的政策，承认只有一个中国，中华人民共和国是中国唯一合法政府，台湾是中国的一部分，并表示“美国反对‘两个中国’和‘一中一台’、反对台湾独立、反对台湾加入联合国。⑥

　　但是，美国对台双轨政策并没有改变。美国仍有一部分人在台湾问题上对中国指手画脚，攻击中国在台湾问题上的做法。一些反华亲台分子甚至公开叫嚣：“中共必须接受台湾是一个自由国家的事实”。针对中国进行的军事演习，一些反华亲台分子狂妄叫嚣，应该采取强硬措施对付中国。在1996年3月中国进行军事演习期间，美国派遣两艘航空母舰到达台湾海域附近。尽管美国口口声声称，此举是为了“稳定台海局势，避免局势失控，而不是挑衅”。实际上，克林顿政府实行的是“模糊政策”。此举既显示武力支持台湾的立场，威慑大陆，又不明确表示支持台湾当局。美国这一举动使刚刚有所好转的中美关系再次陷入困境。

　　1996年下半年后，克林顿政府加大了对华政策调整力度，寻求与中国建立建设性的合作关系。5月16日，克林顿发表关于亚太政策的讲话，表达了与中国改善关系的愿望，重申了“一个中国”的政策，但同时表示中国和台湾之间的分歧应该以和平和法制的方式解决。7月，美国国家安全事务助理莱克对中国进行了成功的访问，传达了美国对华政策。此后，中美关系出现良性发展势头，为中美两国领导人正式互访创造了条件。

　　1997年10月底，江泽民主席对美国进行了正式国事访问，中美两国确立了致力于建立建设性战略伙伴关系的框架。1998年6月底7月初，克林顿总统对中国进行了国事访问。6月30日，克林顿总统在上海的一次座谈会上正式公开地重申了对台的“三不”政策。他明确表示，美国的政策不是中国和台湾和平统一的一个障碍，美国坚持一个中国的政策，不支持台湾独立，不支持“一中一台，两个中国”，不支持台湾加入任何必须由主权国家才能加入的国际组织。⑦ “三不”政策的出台，预示着美国对台政策出现了积极的变化。

　　克林顿总统宣布对台“三不”政策目的是为了稳定台海局势，维持海峡两岸不独、不统、不战的分裂局面。为此，美国提出了“促谈不促统，促和不逼和”的方针，积极推动海峡两岸达成临时的“中程协议”，以稳定海峡两岸局势。这期间，美国政府派遣前国防部长佩里先后访问大陆和台湾，探寻两岸达成中程协议的可能性。1999年3月24日，美国负责亚太事务的助理国务卿罗斯在威尔逊中心的一次讲话中说，两岸应该签署“中程协议”，以稳定目前的台海局势。美国在台协会台北办事处处长张戴佑和美国驻台协会主席卜睿哲也在不同场合表达了同样的建议。他们认为两岸关系具有紧迫性。有关各方应该努力寻找稳定台海关系的积极方法。两岸对此应该有一个框架。在这一框架下，两岸对彼此间存在的一切分歧进行对话，两岸的军事人员进行交流，商讨建立相互信任措施。同时，美国也警告台海各政党不要在独立问题上再次挑起严重争端。在这一背景下，中国政府适时抓住机遇，促使台湾当局恢复两岸和谈进程。1998年10月，台湾海基会董事长辜振甫率团参访大陆，时隔5年后与大陆海协会会长汪道涵进行了会见，并达成了一些协议。

　　克林顿政府力促两岸和谈的目的不是为了真正解决台湾问题，而是避免引火烧身。克林顿在上海宣布“三不”政策后，立即引起国内亲台派力量的攻击。这些人要求美国必须明确承诺“保卫台湾”的义务。1999年3月24日，参议院外交委员会主席、共和党人赫尔姆斯等人提出了所谓《加强台湾安全法案》。5月18日，众议院国际关系委员会主席吉尔曼等14位议员提出了相同的法案。该法案的核心内容是要求提高对台军售的性能和数量，加强美台之间的军事合作和美国对台的军事援助。7月初，李登辉借中美关系因中国驻南斯拉夫大使馆被炸事件而再次陷入困境之机，企求美国的“人道主义干预”，阴险地抛出了分裂祖国的“两国论”。中国大陆对此作出了强烈反应。出于改善中美关系和稳定台海局势的需要，克林顿政府迅速作出反应。美国政府官员一再重申坚持“一个中国”的立场，批评李登辉抛出“两国论”，“于事无益”。7月18日，克林顿总统与江泽民主席通电话，强调美国对台政策没有改变，希望中国大陆能以和平方式解决有关台湾的分歧。⑧7月21日，克林顿总统在一次记者会上正式提出了对台政策的“三个支柱”政策，即“一个中国，和平解决，积极对话”。这一政策实际上是对“三不”政策的补充。目的是鼓励海峡两岸通过协商、对话达成某种临时或中程协议，稳定台海局势，维持两岸和而不统的局面。

　　尽管克林顿总统批评李登辉是“中美关系的麻烦制造者”，但实际上面对国会日益增加的压力，同时“防止中国对台实施强硬政策”，克林顿政府在其后期加大了对台军售的力度。其所推行的模糊政策，日益偏向台湾当局，向战略清晰转变。特别是2000年3月“台湾大选”后，美国对台政策发生了微妙变化。2000年也是美国总统大选年。出于竞选需要和党派利益，克林顿政府在有关对台政策的一系列讲话中透出了新的信息。主要表现在三个方面：

　　一是鼓吹军售保台，维持两岸军事力量平衡。扩大对台军售，一方面可以威慑大陆，阻止大陆对台动武；另一方面，也可以增强台湾与大陆谈判的信心。认为只有扩大军售，增强台湾军事实力，达到两岸军力平衡，才能使台湾与大陆进行平等对话。为此，克林顿政府后期明显加快了对台军售的力度。1999年7月30日，在克林顿口口声声批评李登辉的同时，却宣布向台湾出售价值5.5亿美元的先进武器。

　　二是大力赞扬台湾的“民主制度”，强调任何有关台湾问题的解决必须符合“民主原则”，尊重台湾人民的意愿，征得台湾人民的同意。

　　三是为了促进台湾问题的和平解决，着手军事介入台海军事冲突的准备，加强与台湾的军事合作。克林顿政府后期开始制定有条件协防台湾的军事计划，包括军事介入的准备。

　　克林顿政府对台政策的这些变化为布什政府对台政策的调整奠定了一定的基础。

　　2001年初上台的布什政府奉行新保守主义政治理念，信奉“以实力求和平”的原则，注重军事安全和地缘战略优势，奉行单边主义。在对华政策和对台政策上，以“9·11事件”为标志，明显分为两个阶段。

　　9·11事件前，布什政府把中国看成是“战略竞争者”，是美国防范的主要对象。国家安全事务助理赖斯认为“中国与俄罗斯这两个大国对美国的挑战是完全不同的。中国目前处于上升阶段。从经济角度考虑，这是好的；为保持经济活力，中国必须逐渐与世界经济接轨。应当这样看，中国是一个有着一系列关系到其切身重要利益的问题尚未解决的大国。在这种情况下，中国不允许美国在亚太地区起主导作用。也就是说，中国不谋求保持现状，而是使亚洲力量对比关系发生有利于自己的变化。仅这一点就使人认为中国是我们的战略对手，而不是克林顿政府对它的称呼——战略伙伴。”⑨布什总统本人多次声称中国是美国的竞争对手，而不是战略伙伴。国防部长拉姆斯菲尔德在多次在讲话中鼓吹实施美国军事战略重点东移，放弃克林顿政府时期确立的两个战区性战争的准备。出于防范中国的目的，布什政府特别注重利用台湾问题牵制中国。为此，在台湾问题上采取了一系列新动作。

　　一是在对台政策由战略模糊转向战略清晰。克林顿政府时期对台海一旦发生军事冲突美国是否介入问题刻意保持一种战略模糊态度，不明确承诺是否介入，以保持对海峡两岸双方的压力，既不许台湾独立，也不许大陆对台动武。布什上台后在台海战争问题上从模糊转向清晰，明确承诺保卫台湾。布什表示维持两岸和平是美国的利益，不许台湾公开宣布独立，也不许大陆对台动武。一旦大陆对台使用武力，美国将不惜一切代价协防台湾。⑩布什总统还多次表示，台湾是美国的老朋友。有关台湾未来的所有问题必须以和平方式解决并经台湾人民同意；如果大陆对台动武，美国将根据《与台湾关系法》作出适当反应，甚至动用武力协助台湾自卫。布什政府一些官员认为，克林顿政府时期的战略模糊政策是导致两岸关系紧张的一个重要原因，必须从战略模糊转向战略清晰，以威慑大陆，阻止大陆对台施加军事压力。同时，阻止台湾走上独立的危险道路，以避免台海局势恶化。只有这样才能维持两岸局势平衡和稳定。

　　二是进一步扩大对台军售，以增加台湾抗衡大陆的军事能力。去年4月，布什政府制定了一个包括8艘攻击型基德舰在内、总价值高达40多亿美元的对台军售计划。布什政府一些官员在多次讲话中反复声称，今后将根据两岸军事力量对比和台湾防御需要不断扩大对台军售。对台军售是维持两岸和平，阻止大陆对台动武的一个有力手段。甚至声称中国无权干涉美国对台军售问题。美国将依据《与台湾关系法》，向台湾提供足以维护其安全的武器。

　　三是加紧建立应对台海危机的军事快速反应体制和保卫台湾的军事应急计划。早在2000年12月18日，美国国防部提交给国会的《与台湾关系法》执行报告就指出：“任何以非和平手段对付台湾，包括封锁及禁运，美国都视为对西太平洋和平与安全的威胁。如果大陆对台使用武力，可能采取三种途径：其一、水陆两栖或空降部队进犯台湾本岛或离岛；其二、在经济上封锁台湾，迫使其政治上作出让步；其三、以空袭或导弹攻击台湾人口密集区、军事设施或重要经济设施。同时还会设法阻止美国的干预。美国的政策是不论中国对台动武或威胁动武，美国都应该劝阻或制止。如果中国威胁动武，美国要使其无法成真；如果中国动武，美国要使其无法成功。美国的目标是：如果真的对台动武，美国应使台湾有能力，即使没有外援也能自保，或者有能力自保至外援抵达。如果美国一旦介入，台湾和美军联手必须击败中国。布什上台后基本上继续了这一政策。2001年7月17日，美国国防部公开声称已经制定了应对台海危机的军事应急计划，并与台湾当局在年底前在加利福尼亚的蒙特雷举行会谈，向台军通报这一计划。10月底，美国国防部指示美国太平洋舰队今后的使命是重点应对两海危机（台海、南海），并要求尽快建立应对危机的快速反应体制。

　　四是加强美台军事合作，谋求与台湾建立准军事联盟关系。早在2000年美国就开始制定协防台湾的军事计划，即乐成计划。内容包括对台军战力进行评估，与台军进行纸上参谋作业。为美军协防台湾，向台湾提供军援和对台军售提供依据。建立美台共享的军事情报交流体制。通过向台湾提供硬件和软件，把台湾事实上纳入美国在亚太的战区导弹防御系统；加紧对台军军官的培训。2001年6月和年底，先后有两批计40多名台军将领赴美进修，接受训练。美军还谋求提高给台军方的地位和待遇，与台军建立某种联系的军事合作体制，甚至谋求向台军派驻军事顾问等。还有一些反华亲台分子甚至狂妄叫嚣；恢复原来的美台共同防御条约，与台湾建立军事同盟关系。

　　五是努力帮助台湾扩大国际生存空间，支持台湾当局加入一些国际组织和地区性组织。如美国国会通过决议，支持台湾加入世界卫生组织。

　　“9·11事件”后，布什政府出于反恐战争的需要调整了对华政策。2001年10月，布什总统在出席上海APEC非正式首脑会议期间，与江泽民主席举行了会谈。双方确立了建设性合作关系的框架。今年2月底布什总统访华期间，两国领导人就建立建设性合作关系达成了一些具体协议。4月底，胡锦涛副主席访问美国期间，就落实这些协议达成了具体的计划。如恢复中美两军军事交流计划。美国在台湾问题上重申了一个中国原则，表示遵守中美三个联合公报。伴随着中美关系的改善，美国在台湾问题上态度有所变化，改变了前期的强硬和狂妄态度，低调处理台湾问题，尽力维持“一个中国”的政策框架。一些政府官员也明确表示反对台湾独立，如亲台的副国防部长沃尔福威茨公开表示，美国不支持台湾独立。与此同时，布什政府仍然继续加大对台湾的军售，加强与台湾的军事联系、加紧协防台湾的军事准备等。今年2月底，布什出访中国前夕在日本国会发表的演讲时中仍然表示“美国将牢记对台湾人民的承诺（指军事协防台湾）”。3月，台湾“国防部长”汤耀明访问美国，与美方探讨军事合作事宜。因此，尽管“9·11事件”后美国的对华政策和对台政策有所调整，但没有放弃双轨政策的做法。

　　二、冷战后美国对台政策调整的原因

　　冷战后美国对台政策不断发生变化是由多方面原因造成的。其中有美国全球战略特别是亚太战略的调整以及与此相伴的对华政策的变化，也有美台之间关系变化的作用，还有美国国内政治斗争和台湾岛内政治经济变化的影响等。

　　中国在美国冷战后全球战略中地位的变化是导致美国调整对台政策的重要原因。冷战后美国从自己的战略优势地位和超群的综合实力出发，极力谋求建立一极领导的世界秩序，巩固扩大美国的霸权地位。无论是布什政府的“世界秩序论”，还是克林顿政府的参与扩展战略和塑造——反应——准备战略，以及如今小布什政府的新现实主义对外战略，其核心都是为了谋求巩固扩大美国对世界的领导地位，在全世界促进美国的利益，防范其他大国对美国的挑战。只不过实施这一战略目标的策略手法不同而已。克林顿政府通过主导经济全球化、推进世界民主化和人权、主控国际安全秩序，最终谋求实现世界的美国化，建立所谓“市场民主大家庭”。总体上看，克林顿政府对外战略带有一定的理想主义（或自由主义）色彩，以“民主和平论”、“贸易市场和平论”和“制度霸权论”为理论基础。无论是其对欧洲的北约东扩和北约战略新概念，还是亚太地区的所谓“新太平洋共同体计划”，基本上围绕他的“三大支柱”来展开。小布什政府奉行现实主义的外交理念，崇尚以实力求和平原则，谋求地缘战略优势，扩大和加强军事同盟，奉行美国利益至上原则和单边主义。

　　在冷战后的美国全球战略中，中美两国冷战时期形成的联合抗衡苏联的这一战略结构不复存在，中国对美国的战略地位发生了变化。对中国的地位和作用的认识始终是美国冷战后对华政策中争论的一个焦点问题。从美国国内舆论和对中国战略定位来看，在美国全球战略中，对中国的地位已经从冷战后期的准同盟逐渐变成了美国的竞争者、对手或潜在对手。（11）从美国国内甚嚣尘上的形形色色的“中国威胁论”和妖魔化中国的做法中就不难看出这一点。鉴于中国在美国战略中角色的转换，在克林顿政府对外战略的三大具体目标中，中国既是美国推进民主和人权外交攻势的主要对象，又是美国控制国际安全秩序必须防范和牵制的重点。中美两国经济上存在着合作与纷争，在战略和安全上也有合作与纷争。基于此，克林顿政府从其外交理念出发，在其第二任期内正式推行对华全面接触政策。寄希望通过增加与中国的接触和交往，最终演变、融合中国，让中国更多地遵守现行的国际规则和秩序，顺从美国的霸权地位。同时，不放弃对中国的遏制围堵。

　　小布什政府从其外交理念出发，把中国作为地缘战略竞争的主要对手和军事安全战略上防范的主要目标，放弃克林顿后期的对华接触政策转而以遏制围堵为主，加大对中国的军事威慑和政治压力。尽管9·11事件后，布什政府出于反恐战争的需要，与中国确立了“建设性合作关系”，但对中国的遏制防范始终没有放松。

　　综合冷战后美国有关对华政策的看法，基本上有三种主张。即以接触战略为主，以遏制威慑为主，以及威慑与接触并用的战略（这一政策成为主流）。尽管这三种政策主张在具体实行过程中侧重点不同，做法上也有所不同，但目标基本上一致，防范或者演变中国，使崛起的中国能够融入美国主导的世界秩序，对美国现存的领导地位，包括全球和地区地位不构成挑战。要接触演变中国，美国能够打的牌不多。冷战后，美国先后打过“最惠国待遇牌”、“人权牌”、“经贸牌”、“核不扩散牌”、以及“西藏牌”等，但收效不大。要遏制围堵中国，象冷战期间那样，在亚太地区真正结成对中国的军事包围网可能性也不大。惟独“台湾牌”，美国认为效力最强。无论是对华接触派，还是对华遏制派，在台湾问题上往往能够找到共同点。而且美国主流的看法一致认为，中国崛起进程中首先谋求解决的问题就是台湾问题。在台湾问题上的较量将成为中美之间的第一个回合。（12）打台湾牌对美国至少有以下三大好处：

　　一是消耗中国战略资源，阻止中国的统一和崛起对美国的挑战。随着中国综合国力的不断增长，以及香港、澳门的回归，美国从冷战思维出发，对日益崛起和强大的中国感到担心，认为崛起的大国必然挑战现存的秩序，威胁到美国在亚太地区的领导地位。一些学者甚至把中美两国对东亚地区主导权的争夺作为21世纪的中美关系的主要分歧，称之为中美两国竞争的主战场。（13）美国一些人认为：“随着经济资源和军事力量的增长，中国将试图在亚洲称霸，从而成为近期对美国在该地区利益的首要战略威胁”。（14）在这些人眼里，如果出现了一个政治上统一的中国，那么中国的综合国力更会大大增强：外汇储备将居世界第一，对外贸易总额将接近日本，军事实力亦将称雄于亚洲。这样一个中国会对全球战略平衡产生巨大影响，会出现“最可怕的前景”。因此，在中国大陆没有发生美国所希望的“和平演变”之前，美国决不能允许中国统一。《即将到来的美中冲突》一书写到：“台湾的力量越弱，中国就越有可能入侵台湾，不受到抵抗的中国入侵将会深深地打乱亚洲的均势……，出于这个简单的原因，美国必须继续向台湾出售军事装备。此外，如果美国不承诺对台湾与中国的冲突进行干预，那么在中国主宰整个东亚的道路上就将不会有任何障碍。”（15）布什政府的国家安全事务助理赖斯也认为，鉴于中国有一些关系到其切身利益的没有解决的问题（主要指两海问题），中国必将谋求改变亚洲地区的力量对比，改变亚太现存秩序，仅从这一点就可以认定中国是美国的战略竞争对手，而不是战略伙伴。由此可见，台湾在美国亚太战略中占有特殊的地位，是美国防范中国的一个重要棋子。从这一战略考虑出发，美国极力阻止海峡两岸统一，加强对台军售，加强与台湾的军事合作，甚至把台湾纳入美日主导的战区导弹防御系统也就不难理解了。打台湾牌显然符合对华遏制派的观点。

　　二是利用台湾作为对中国进行和平演变的堡垒和榜样。进入20世纪90年代以后，台湾岛内台独势力日益猖獗。以李登辉为首的独台势力，一方面通过对台湾进行所谓“政治民主化”改造，实行“总统直选”，并向国际社会鼓吹台湾的“民主化成果”；另一方面通过所谓“弹性外交”，不断谋求扩大“国际生存空间”，在国际舞台上不断造势，寻求国际社会对台湾独立的支持。美国一些人从美国价值观和人权标准出发，大肆鼓吹台湾所谓“民主化成果”，并把它作为推进中国和亚洲“民主化进程”的榜样。美国传统基金会亚太研究中心高级研究员哈维·费尔德曼指出：“在相当短的时间内，台湾已经发展成为东亚3个成熟的民主国家之一。”“台湾曾经是一个警察国家，一个中国人的警察国家，但已经在没有引起动荡的情况下转变成了一个富有活力的民主国家。台湾就是中国社会将来政治上和经济上发展的榜样。如果台湾的榜样能够在大陆复制，美国的利益以及中国的利益都将得到很好的促进。”（16）美国许多人把台湾的政治经济发展模式作为中国乃至亚洲国家未来发展的标本。他们认为“改革的决策必须来自中华人民共和国的内部，但是存在一个成功的改革模式对美国是有利的。‘新台湾’就是这样一个模式。”台湾的经验表明“一党制的儒教社会可以转化为多党‘民主’。”（17）还有一些人鼓励两岸加强经贸往来，寄希望台湾和海外的企业家能够把“自由民主”精神带进中国，并在那里得到发扬。显然，扶植台湾的“民主制度”，并以此作为融化演变中国的堡垒和榜样。这种做法符合美国对华接触派人士的主张。

　　三是扼制中国出海口，控制地缘战略优势地位。持对华威慑与接触并用主张的人在台湾问题上综合了前两派的立场。反对中国对台动用武力，按照〈与台湾关系法〉发展对台关系，维持两岸分裂的现状成为这一派的普遍立场。因此，以台制华成为冷战后美国对华政策各种主张的共同要求。在持这些主张的看来，控制台湾是应对中国崛起带来的“挑战和威胁”的一张“王牌”。

　　冷战后美国调整对台政策另一个重要原因在于美国在台湾的利益不断增长。无论是从战略上、还是从政治上和经济上，台湾对美国来说都具有重要的意义。从战略上来讲，台湾具有重要的地缘战略意义。早在20世纪50年代，美国就把台湾作为“永不沉没的航空母舰”。如今对这一战略意义的认识更加强化。美国一些战略家认为，台湾位于南海北部和东海南部的交接处。西靠台湾海峡，南临巴士海峡，控制着连接东北亚与东南亚和中东的海上交通要道。控制了台湾就能扼守中国邻近海域的出入口和控制中国的东南沿海。美国失去了在菲律宾的空军基地后，它的军事基地北撤了1000海里。台湾可作为美军向波斯湾、印度洋部署军事力量时的补给和修养地。同时，控制台湾使美国掌握了一个应对中国的筹码。美国把台湾看成牵制中国和称霸亚洲的重要战略要地。正如布热津斯基所说的，美国不能放弃台湾“那不是为了一个分离的台湾，而是为了美国在亚太地区的地缘政治利益。”（18）

　　从经济上来说，“台湾是美国第五或第六大最好的贸易伙伴。”“台湾是美国出口商品的一个主要市场，在美国商品的人均购买数量方面，除加拿大外，台湾买得最多。台湾也是美国投资的一个聚集地。”（19）据统计，美国有20多个州在台湾设有贸易代表处，台湾有600多家美国公司。台湾的投资遍布美国。在台湾90年代进行的耗资2200亿美元十年基础设施建设计划中，将许多项目承包给美国的公司。进入90年代以来，台湾是仅次于沙特的第二大美国武器购买商。从1989年到1999年7月，美国对台大宗军售合同达25项，总价值200多亿美元。（20）特别是在冷战后美国军火工业疲软的状况下，台湾对美国军火的巨大需求无疑是美国军方和军工企业集团力主提升美台关系，扩大对台军售的主要动力之一。

　　从政治上讲，台湾对美国具有重要的政治意义。在许多美国政治家看来，台湾的所谓“民主化”不仅是美国民主制度在亚洲取得成功的标志之一，而且台湾历来与美国有着错综复杂的政治关系。台湾问题在冷战后美国政治议程中已经成为党派政治和国会与行政部门争论的重要内容。冷战后的美国对华政策已经变成了泛政治化的议题。无论是那一派都可以从自己的立场出发，攻击对方的对华政策，而台湾问题往往成为攻击的把柄和突破口。一些亲台的利益集团甚至以攻击中国为利剑，谋求自己的利益。正如《长城与空城》一书所指出的：“中国看来比任何其他国家都更吸引美国利益集团的注意力。”“一些议员通过批评中国，既可以显示他们处理国际问题的能力，又可以在几乎不付选票代价的情况下，支持咄咄逼人的反共外交政策。”（21）冷战后，美国一些政界人士从自己价值观和意识形态出发，不断歪曲、贬低、损害中国的形象，甚至妖魔化中国，致使大陆在美国的形象“负面多于正面”。而台湾当局为了“拓展国际生存空间”，加紧对美国各部门进行游说和攻关活动，培植自己的利益集团。他们通过金钱拉拢、“感情投资”、歪曲大陆等手段，利用一部分人对中国的敌视态度在国会和地方政府进行游说，并同国会内外和舆论界的亲台势力联合，共同向美国政府施加压力，要求其制定和执行有利于台湾的政策。再加上美国政治舞台上代际变化的影响，许多原来熟悉台湾问题历史沿革和中国坚定立场的老一代政治人物退出政治舞台，新生代政界人物对台湾问题的认识已经与冷战期间美国所持的立场有了很大的不同。他们中一部分人只从现今台湾的现状出发，只看到台湾“独立的事实”和台湾“民主化”与经济繁荣的成果，而看不到台湾的历史沿革以及与大陆的统一关系。往往把台湾作为一个“独立的国家”来看待，并为维护台湾利益而“仗义执言”，致使台湾在美国的形象“正面色彩越来越浓”。在这种政治气候里，不断提升对台关系，利用台湾牵制中国也就成了“自然的事情”。

　　三、冷战后美国对台政策调整的特点与趋势

　　从冷战后美国对台政策调整的内容、目标和走向来看，与冷战后期美国对台政策相比，呈现出以下特点和走势：

　　一是美国对台政策的双轨性日益明显，在双轨政策中台湾的地位不断提升。从中美建交到冷战结束这一时期，美国在台湾问题上基本上遵守了三个公报原则，把对中国大陆的关系置于对台关系之上，尽力保证对台关系的发展不影响中美关系的大局。无论是卡特政府时期中美围绕《与台湾关系法》出台的较量，还是里根政府上台前后在对台军售问题的斗争，美国政府出于中美之间共同的战略利益的考虑，始终低调处理台湾问题，不使它影响中美关系发展的大局。但冷战后美国对待台湾问题的态度发生了明显的变化。不再刻意避讳中国的反应，即使有所顾忌也是有限度的。小布什总统一再强调，中国不应该对美国与台湾的关系设置“底线”，美国也不会因为中国的压力而损害台湾利益。与这种态度不同的是，打“台湾牌”牵制中国的图谋却不断明显。看准时机，时不时在台湾问题上制造事端，以达到自己的目的。从一些政策做法来看，美国一方面不断提升与台湾的官方关系，另一方面，强调《与台湾关系法》高于中美之间的三个联合公报。对台军售一再升级。其对台政策的双轨性质更加明显。今后，随着中美台三方关系的变化，美国还有可能作出一些提升美台关系的举动，以变相的手法和形式促成台湾“高级领导人”访问美国，或者出席在美国举行的一些国际活动等。军事建立更紧密的关系等。

　　二是对台政策日益从原来的模糊战略转向战略清晰。从近期美国对台政策走向来看，随着两岸局势不断出现的紧张状况，美国为了阻止中国“武力犯台”，在两岸军事冲突问题上的态度从原来的“刻意模糊”以保持对两岸的制约，转向战略清晰，强调美国“负有军事协防台湾的义务”，竭力反对大陆对台动武。此举目的是以更强大的军事优势威慑大陆，阻止大陆对台使用武力，以保持美国在中美台三方关系中的主动地位，避免把美国拖入台海战争旋涡。特别是美国对华强硬派信奉军事实力至上原则，认为阻止战争的唯一办法就是拥有更强大的军事实力。以军事优势慑止战争。他们认为，战略模糊只能导致两岸不断进行政治军事冒险，加剧台海局势的紧张。相反，战略清晰可以让海峡两岸明白美国的意志，认清发动战争或者台湾走上独立的代价，知难而退。从而实现稳定台海局势的目标。因此，美国今后仍然会把反对甚至阻止中国对台动用武力作为明确的政策目标。为此可能会采取一些更激进的措施。

　　三是对台湾的军事援助与合作不断加强。冷战后，美国对台军售直线上升，远远超出冷战后期的水平。对台军售不仅数量越来越多，而且性能越来越高，胆子越来越大。与台湾的军事合作关系也在不断增加，而且方式越来越灵活。从训练台湾军官、建立美台军事情报信息共享系统、到进行纸上联合军事演习，变相将台湾纳入战区导弹防御系统。从美国日益崇尚的战略清晰这一战略来看，美国仍然会不断加强对台军售和与台湾的军事合作。此举目的在于：一是增强台湾抵御大陆军事进攻的能力，保持两岸军力平衡，阻止大陆对台动武；二是变相支持台独势力，为他们壮胆和输血打气，增加他们搞台独的力量，至少是使台湾有能力维持目前两岸分裂的状态。三是增加台湾当局与大陆谈判的资本。美国为了使两岸和谈按照自己的意志进行，必须提高台湾在和谈中的地位，避免台湾当局屈服于大陆压力，最终达成不利于台湾和美国的协议。因此，从这些方面考虑，随着两岸关系的发展，今后美国对台军售和与台湾的军事合作将进一步加强，甚至可能发展到进行联合军事演习和协同作战，以向大陆显示武力保台的信心和意志，并在必要的时候阻挠两岸和谈进程。

　　四是对台政策的调整仍然有一定限度，不会突破“一个中国”的原则框架。尽管冷战后美国对台政策有了许多新的变化，但这种调整仍然是有限度的，没有突破“一个中国”的政策框架的底线。美台双方官方的正式往来仍然主要局限在负责经济文化技术部门等特定领域，没有扩及到其他部门。在有关台湾主权地位问题上，尽管美国也有一部分人在鼓吹“台湾地位未定论”和中国有关台湾的“主权要求过时论”，但美国政府却越来越刻意保持一种模糊态度，避免卷入有关台湾主权地位的争论。表面上的“一个中国”，实际上的“两个中国，一中一台”，反对法理上的台湾独立，仍然是美国的基本立场。从克林顿到如今的布什政府始终坚持了“一个中国”的原则，而且今后一个时期内，美国也不至于突破这个政策框架。因为维持“一个中国”的框架对美国有着多方面的好处。一是在中美台三方关系中，美国与中国大陆的关系在美国政府议程上仍然高于美国与台湾当局的关系。美国对台关系在维持美国在台既得利益的基础上历来从属于中美关系。而且随着中国大陆综合国力不断增强，美国在华经济利益的增长，远远超过美国与台湾之间的经济利益，美国对华政策上的这一做法仍然会延续下去。美国至少目前不会为了台湾甘冒与中国断交或对抗的危险。一但美国突破一个中国的原则，中美建交的基础也就不复存在。二是避免与中国发生正面军事冲突和对抗。中国在多种场合宣示过，在台湾宣布独立、外国势力侵占台湾、台湾当局长期拒不谈判有关统一问题的情况下，中国将被迫使用武力。放弃一个中国原则，承认台湾当局独立，就意味着台海战争。美国不愿为了台湾而卷入与中国的正面冲突。况且，放弃一个中国原则，美国在道义和法理上都站不住。三是放弃一个中国原则将使美国在台海两岸关系中的主动地位受到挑战，对付中国的“台湾牌”将失去效用。保持目前两岸分离，表面上的一个中国，事实上的“一中一台”对美国最为有利。美国一些战略学家认为，美国对台政策应该把握三点：一是反对任何以武力解决台湾问题的企图。二是避免陷入主权争端，保持目前有关台湾主权问题的模糊性；三是遵守《与台湾关系法》，发展对台关系。他们认为，目前的台湾问题只能进行管理，无法获得解决。美国管理的方法就是“无为而治”。鉴于“台湾不愿成为中华人民共和国的一部分，北京不会接受台湾事实上的独立。在这种情况下，任何形式的劝说，都会损害美国与北京的关系，或者美国的道义和原则。直到中华人民共和国的政策有了改变，或者直到美国不再关心中华人民共和国的反应，并且准备保证台湾的独立，否则保持现状是最好的办法。”（22）由此可见，美国今后的对台政策仍然是一个维持现状的政策。在“一个中国”的原则框架下发展与两岸的关系。