当代物权法百科全书小辞典215

当代物权法百科全书小辞典215

土地用益物权与长期承包制度

陈绪国

物权法第一百二十六条规定：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”

本条款，是关于农村从事种植业、养殖业的土地用益物权人承包期限与续期的规定。这是一种长期化的农业地产权政策，对于承包者意义重大。

解读本条款，涉及到的问题较多也较重要，需要分几个辞条来分别阐述。

农村土地用益物权，是建立在社会主义共有制基础上的优惠型物权，相当于永久性土地承包经营权。为了保持土地承包经营权的长期性、稳定性，立法机关设置了土地承包用益物权与长期承包制度。

土地承包用益物权与长期承包制度，包括了正常的土地承包经营期限和续期承包两大部分。前者规定了耕地的正常使用期限和草地、林地的最低和最高正常使用期限，后者作出了继续承包使用的原则规定。

中国的土地承包制度，从上世纪八十年代初期开始，已经经历了几个轮回。其承包定式是：“承包—续期—再承包—再续期……”。中央每号令一次承包运动，立即续期并在原有基础上延长承包期，这种趋势一直延续到如今。

土地承包用益物权与长期承包制度应当遵从的基本原则如下：

一、维持农用土地使用权的长期性稳定性的基本原则

土地承包期是土地承包制度的一项重要内容，农民享有较长时间承包期是承包经营权中一项重要权利。农村土地承包法和本法规定的承包期是法定期限，非特殊情况下不得随意变更。

维持农用土地使用权的长期性、稳定性，关系到农民是否可以得到长期保障的法律支持，关系到以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的稳定和完善，关系到农业、农村经济发展和农村社会的稳定。这是国家的物权政策规定的大方针，理解的要执行，不理解的也要执行。

维持农用土地使用权的长期性、稳定性，准确地说，是指某一轮承包到期以后，承包经营权人可以继续参与下一轮的承包，以保障其承包的延续性即长期性和稳定性。并不是说法定的每轮承包的期限越长越好。承包期过长，有可能产生新的不公平、不合理现象，甚至于导致农村社会的不稳定和动荡不安。

《农村土地承包法》第4条规定“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地所有权性质不变。承包地不得买卖。”指的是：（1）农村土地承包关系的长期性、稳定性；（2）土地所有权的长期性、稳定性；（3）合理利用土地和用益物权原则的长期性、稳定性。

所谓“维持农用土地使用权的长期性、稳定性”，是专指一级承包农用土地权利人而言。其他的承包土地，如二级、三级及其他跨等级的承包地，荒山、荒沟、荒丘、荒滩等四荒地的承包地等，不在此列之中。

一级承包农用土地权利人中，可以依农民的身份权，分几种类型区别对待：（1）保持农用土地使用权的长期性、稳定性。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。（2）不保持农用土地使用权的长期性、稳定性。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。对此，承包方对其在承包地上而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。

二、农用土地使用权上男女平等的基本原则

中国法律规定，已婚、未婚、离婚、丧偶的妇女，在获得农用、家用土地所有权方面，与男子享有平等待遇。因而，妇女获得土地的平均数量、使用期限，也与男子平等对待。

农用土地使用权，是建立在相对平均主义和农村土地共有制基础上的享用型用益物权。国家免费为广大农民提供耕地、林地、牧草地、滩涂沼泽地、四荒地、自留地、自留山等农用土地和住宅土地，以保障他们最基本的生产权、生活权和发展权，这是一种普惠制度，应当惠及广大妇女与儿童。

《农村土地承包法》反复强调男女平等、男女平权的基本原则。第6条规定了土地承包经营权男女平等的原则：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。” 第30条作出了妇女承包土地长期性、稳定性的规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活，但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”

强调男女平等、男女平权的基本原则，不仅仅限于土地承包经营权、享用型用益物权。男女培训、就业、社会保障机会平等的原则，男女同工同酬的原则，拆迁、征地补偿男女平等的原则，保留出嫁女离婚女丧偶女合法股份的原则等，也是其基本原则之一。

既然男女平等、男女平权是一项基本原则，反映到承包期上，妇女的承包期应当是完整的承包期，不应当是临时的、零碎的承包期。即出嫁女、离婚女、丧偶女以及未婚女，无论是在统一分配土地时或者是在中途分配土地时，应当与国家规定的耕地、草地、林地的标准承包期相吻合，不应当是临时的、零碎的承包期。

当然，以上论及男女平等、男女平权是一项基本原则，应当贯彻执行。确切地说，土地承包的权利，包括土地承包期，在一个村民小组或者村民委员会组织之中，应当是男女老少人人平等，即分配土地和承包续期应当是人人平等，不得歧视。尽管法律未将此条文列入其中，这是题中应有之义。

三、土地用益物权与产品所有权两权有机结合的基本原则

耕地、林地、草地的承包期长短，不影响土地承包经营权人用益物权或者享用型用益物权的性质。同时，法律保护承包权人天然孽息、法定孽息及其他收获物的所有权。这两种孽息权利，与享用型用益物权是紧密结合的一套权利。

依据现行法律规定，耕地、林地、草地的承包期，分别是30年、30年至50年、30年至70年（或以上），意味着占有、使用、收益的权利与承包期同步进行，同步保障，或者同步调整。承包期届满，土地承包经营权人可以按照国家有关规定继续承包，或者重新调整土地分配方案，进行一下一轮的承包。

无论是用益物权还是其他当事人，对于此项规定，理解的要执行，不理解的也要执行。但是，每个人都有发表意见、提出修正法律的方案的权利。

土地用益物权是定限物权，当形成实质上的享用型土地用益物权时，其占有、使用、收益的权利相应地扩大并相对更大地自由行使，所得收益远大于非享用型土地用益物权。土地承包经营权人所得种植业、养殖业的产品收入，可归承包人自主支配与分配，从享用型收益租赁权这一点上讲，一级承包经营权人的物权地位仅略低于土地所有权，而高于普通的收益租赁权。

土地用益物权与产品所有权两权有机结合的基本原则，就是将享用型土地用益物权转化为产品所有权的通用规则。没有前者就不会有后者，没有后者就不会有前者立足之地。

土地是农民的生存之本，发展之本。农民离开了土地和土地的权利，犹如无源之水、无本之末。

农村土地承包经营权，是建立在土地共有制基础上的用益物权。集体承包时，集体成员是共有权人即集体土地用益物权共有权人之一。家庭承包时，家庭成员是共有权人即家庭土地用益物权共有权人之一。

农村妇女结婚以后，即同已婚丈夫结成夫妻和家庭关系，形成了承包土地的家庭共有和夫妻共有关系，即共同共有关系。土地使用权作为一项重要的财产权，应当成为离婚妇女及其所育子女分割取得的一部分。当然，村民小组有土地分配给离婚妇女及子女的调配权，也是一种变通的办法。她们作为集体共有制的一名成员，也有从中获得土地使用权的权利。

中国历史上发生过多次土地改革，包括由政府推动的和农民起义领袖发动的土地改革，名目繁多。土地改革的法理基础是均田制。以法律的强制性来推行均田制，比较有名的有北魏的《均田令》，享受分配国有土地的是，年满15岁的男男女女，包括奴婢也可以与妻妾一样的分得同等份额的耕田、桑田。但所分土地不得买卖。年老及身死，或奴婢出卖，还田政府。

太平天国的《天朝田亩制度》是平均主义的土地分配制度，注重扶贫帮困、人口迁徙、技术措施，对于全世界的土地改革运动有着深刻影响。它庄严宣布：“凡天下田天下人同耕，此处不足则迁彼处，彼处不足则迁此处。凡天下田丰荒相通，此处荒则转彼丰以赈此荒处，彼处荒则转此丰以赈彼荒处”，借以实现“有田同耕，有饭同食，有衣同穿，有钱同使，无处不均匀，无处不饱暖”的理想境界。至于分田方法，也是匠心独运。按土地沃瘠分为九等，分田时杂以九等、好丑各一半。分田标准，一按人口，不论男女，人多则多分，人少则少分；二按年龄，16岁以上成年人比15岁以下者多分一倍。

及至孙中山国民政府的耕者有其田政策、中央苏区的土地法和井冈山土地法、解放战争时期的土地法大纲等等，都是建立在“均田制”即人人平等基础上的土地改革。

所谓土地承包制，就是基本上在原地不动地进行土地的再分配，并与土地使用期捆绑在一起。“公平、合理、效率、均衡”八字方针，应当成为承包期设置与调整的重要原则与指标。其实，土地改革、均田制、承包制等土地改制运动，完全是一个庞大的社会系统工程，需要进行全员、全方位、全过程、全要素、全策略的系统、动态管理。

许多土地改革，一开始是好的，时间一长，“公平、合理、效率、均衡”的好处就体现不出来了。因此，人类总得不断地排除干扰，总结经验，修正错误，弥补缺点，推动“均田制”向更高目标、更加优质高效的方向发展。

四、土地承包用益物权是农民自治权利的基本原则

土地承包用益物权是农民自治的权利，其表现在按照法定的权限分配与调整土地使用权的权利，自主选择种植与养殖各业发展途径的权利，自由支配产品的生产、销售与消费的权利，农民兼业化经营的权利等等。

农村土地承包法和物权法已经规定农、牧、林三大主业的承包期，这是国家统一的物权政策，理解的要执行，不理解的也要执行。

那么，土地承包经营权、土地承包用益物权以及农村土地统辖权，是农村集体内部自治的权利。既然政策与法律允许农用土地基于他们在特定条件下可以自由流转，为什么不可以进行合理调度与调整呢？况且，合理调度与调整是针对土地分配不公平合理来开刀的。外来本村的妇女及子女，他们也要种田、吃饭，也要生存、发展。村、组组织从革命的人道主义出发，进行合理的、必要的调度与调整农村土地，让其他权利人一同享受社会主义土地福利制度的优越性，有什么不好的呢？

土地承包经营权制度的执行，已经经历了三十多年。承包期由10年期延长到15年期，后来又延长到30年期以上，由农、牧、林三大主业统一承包期到区别承包期，实质上形成了“马太效应”：强者更强，弱者更弱。分得土地的和分得好土地的，当然心里很高兴。然而，没有分得土地的和没有分得好土地的，当然心里很不高兴。当有的人在大碗大碗的吃肉喝酒时，有的人可能会四处流浪，讨米要饭。这叫马太效应、赢者通吃。

回顾全国各地的村民自治情况，关于承包期的执行情况是不尽相同的。有的是安安静静地按照承包期固定下来，承包期内一律不调度、不调整，维持30年不变。有的依然是3年小调整，5年中调整，8年大调整。有的是无偿承包，有的是有偿承包；有的是增人不增地、减人不减地，有的是增人增地、减人减地等。

对于以上特殊情况，应当一分为二地分析看待：凡是公平合理地调度、调整的，地方政府与法院应当支持；凡是不公平不合理地调度、调整的，村组干部和宗派势力以权谋私的、仗势欺人的，地方政府与法院应当否决。

历史上经历过无数次土地改革，其哲学理念是否定之否定规律，其经济理念是“公平均田—不公平存在—再公平均田”的良性循环过程，符合一般均衡理论和均田制常规的原理。这并不是说不需要平均分配和承包期限，而是需要公平的平均分配与承包期限的良性互动。

结论是：村民的自治权利贯穿于集体成员之间的一切重大事项。基于此自治权利，广大村民需要公平的平均分配与承包期限的良性互动，合理地调度、调整承包土地与承包期，应当不受任何单位与个人的干涉内政。

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