房价上涨的深层背景与房地产政策建议

  （2010年6月21日，由中央统战部六局和中国房地产估价师与房地产经纪人学会组织的“住房价格与政府政策”座谈会在北京举行，潘世炳等来自湖北、北京、上海三地的10名房地产估价师、房地产经纪人应邀参加了座谈会。以下是会议个人发言材料）

     2010年4月17日，国务院发出了《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，这是近几年房地产宏观调控以来，力度最大的调控举措。客观分析房价上涨的根本原因，完善房地产调控政策是保证房地产市场健康发展，保证社会经济和谐运行的当务之急。

一． 房地产非理性上涨的深层背景分析

  冷静理智地分析房价过快上涨的深层背景，是解决问题的基础。客观地讲，有几个深层因素从不同角度、不同程度地助推了房价的上涨。

    第一是中国城镇化进程的加快和居民收入的增加。

    从1978年到2008年30年中，中国国内生产总值年均增长9.8％。城镇化率从1978年为17.92%,1990年26.4%，2000年为36.24%， 2009年为46.6%。居民收入也不断增加，2009年全国城镇居民收入17175元，比1978年增长48.0倍，比2000年增长1.73倍。加之逐步开放城镇户籍制度，10年内1.2亿人进入城镇，这些人绝不是某些人所说都是低收入者，也有不少经商、办企业的人员。城镇化必然带来基础设施改善和住宅的大规模投资需求。

   第二是地方政府土地财政和债务压力。

    卖地已成为地方财政收入的主要源泉。2009年全国土地出让金1.59万亿元，比2008年增长66%，比2004年增长170%。全国土地出让金占到了地方财政收入的49%。加上商品房涉及的配套费、契税、营业税等，房地产相关收入已成为地方政府的主要经济支撑。同时地方负债累累。2009年地方政府债务为8.5万亿元，约为2009年全国GDP的25.35%，为全国财政收入的124.13%，为地方财政收入的260.90%。为了还债，很多地方疯狂卖地、千方百计支持房地产火爆。这是多次房地产调控效果不佳的根本原因。若此轮调控房价大幅下跌，不能承受的很可能是地方政府，而不是开发商。

   第三．重视商品房，忽视保障住房建设

    自1998年全国实行住房商品化以来，住房条件大为改善。但由于过于强调住房商品化，忽视了住房保障功能，导致房价增长过快、低收入家庭住房紧张等。2009年中国城镇人口6.22亿，按每个家庭3.5人计算，有1.78亿个家庭. 2009年基本建成各类保障性住房200万套，2010计划建设300万套.但2009年1-11月，全国保障性住房用地计划仅完成46.66%，2009年1-8月，保障性住房投资完成率只有3.6%。即使全部完成，三年内只能解决不足3.5%的家庭。从国际经验看，低收入家庭住房一般是由政府廉价提供。新加坡和香港有50%以上家庭享受公共住房保障。英国有70%的居民不同程度地领取政府住房补贴。按中国2007年发布的2020年全面实现小康社会的目标，全国每年至少要建1000万套保障房，才能完成既定的2020年远景目标。

   第四．房地产调控措施存在一定瑕疵

    中国人民银行银发[2003]121号被认为是房地产调控的开始。国务院国发[2003]18号文件被认为是房价暴涨的根源。经过此后几轮调控政策之后，房地产市场陷入“越调越涨、越涨越调”怪圈。直到2008年下半年调控才开始见效，房价开始下降。2008年9月，美国次贷危机对全球经济影响迅速扩大，房地产政策随即由调控变为刺激，短期内房地产政策“冰火两重天”。3个月内，各种刺激措施不断。2008年11月国务院宣布4万亿经济刺激计划。房价在短暂下跌后，于2009年初又开始了爆发性上涨至今。土地招拍挂制度的全面推进，使地价不断攀升。2000年到2009年，十大主要城市地价上涨3.8倍。不少房地产调控措施事实上帮助抬高了房价：提高交易成本措施，使提高的成本大多转嫁到房价上；控制土地供应，使房地产更加供不应求；相关税费如新增建设用地土地有偿使用费、城镇土地使用税和耕地占用税等不断增加。房地产调控措施存在缺乏系统设计、和地方利益冲突、没有及时处理土地闲置、拖欠出让金、假按揭等违规行为、全国调控一刀切等瑕疵。

    第五．开发商和投资者的炒作及投资渠道单一

    不可否认，以赢利为目标的开发商和投资者的炒作，在房地产价格爆涨中，起到重要的推动作用。基于强烈的通货膨胀预期，中国保值、增值的投资渠道单一，加之中国人买房买地的历史习惯，因此很多人就把有限的资金投入到房地产之中。这些强大购房刚性需求，加上房地产贷款的非理性扩张，开发商的强力上拉，使得房价不断上涨。当这种力量在“羊群效应”作用下，房价暴涨成为必然。

二．房地产宏观调控的政策建议

    房地产调控是一个系统工程。既要控制再出现“越调越涨”现象，更要避免调控过度，防止房地产市场崩溃而导致经济硬着陆。
第一是 颁布《住宅法》，强化政府住房保障责任

    实现低收入家庭“居者有其屋” 是政府的重要责任。要尽快制定颁布《住宅法》，加大保障性住房的投资力度，适当放宽集资建房等。对新建商品房项目，要规定一定比例的保障住房。既保证低收入家庭逐步解决住房问题，又继续以房地产业拉动其他相关行业的发展。国际经验值得借鉴：英国自1890年就制定了《工人阶级住宅法》，1919年出台《住房和城镇规划法》。美国先后颁布了《住房法》、《国民住宅法》、《住房与城市发展法》等。日本1966年就制定了《住宅建设规划法》，现有保障性住房立法40多部。
  第二．增加房地产供给，引导房地产消费
   主要有四个环节。一在开发环节，完善土地招牌挂制度，控制地价不断上涨，增加商品房、保障性住房等用地计划，加大政府对于保障性住房的投资力度。二在购买环节，对购买首套普通住房和改善性住房的、对再次买房且人均住房已超过一定面积等不同情况，在交易契税、营业税、贷款利率等方面差别对待。三在使用环节，只有一套住房或者人均住房面积低于一定面积的，免征房地产税.超标住房，可以考虑逐步按差额累进的房地产税税率征税。具体标准在一个范围，由各地自行确定。四在转让环节，继续严格执行国办发〔2006〕37号文件，采取差别化的契税和营业税征收策略。以上措施可以同步推进，但房地产税宜分阶段、分地域、分层次逐步试点。
  第三．打破过度依赖土地财政的困境，减少地方庞大债务。

    打破地方过度依赖土地财政的困境，减少地方庞大债务，是近期房地产政策的关键之一。分税制实行近20年来缺陷逐步明显：中央财政收入占总财政收入的68%，但支出只占30%左右。地方财政收入仅占32%，但支出却占60%。转移支付不规范日益严重，地方资金缺口非常庞大。需要采取以下措施：一是实行税制改革，要适当降低中央财政集中度，向地方财政倾斜，实现中央和地方财权与事权相匹配。二是将国有垄断企业税后利润一定比例，纳入公共财政预算，提高资金使用效率。三是经过科学论证，增加一些地方税收项目：将排污费改为排污税；分步骤分阶段地开征房地产税；严格规范并加强个人所得税的征管；适当考虑征收房产空置费（税）。

   第四．转变政府职能，降低过高的行政成本

转变政府核心职能为公共服务和社会管理，降低行政成本是大势所趋：一是规范政府职能，凡市场可以调节的，政府不“越位”管理。二是规范政府绩效考核体系，将绿色GDP、行政成本、负债率等纳入考核指标，注重综合性指标而非单纯经济指标等。三是规范官员任职期限，克服短期行为，完善地方融资平台，强调地方官员“任期内还债”，避免地方债危机。四是克服行政成本过高和资金浪费毛病。

   第五．采取差别化的房地产调控措施

    一是严厉打击房地产各环节的违法、违规行为, 包括土地闲置、拖欠出让金、假按揭、经济适用房违规等。追究有法不依、执法不严、违法不究的渎职行为。二是采取虚实结合、软硬兼容的措施。对于保障性住房违规等问题采取强制措施达到立竿见影效果；对于征收房地产税等影响深远、可能有后遗症但又必须逐步实施的，采取虚实并举、引而不发的措施，或者“小步慢走”策略，既要采取措施,又不能因调控过度而造成房地产支柱产业的崩溃。三是充分考虑发展状况不同、城乡不同、贫富不同的承受能力，采取差别化措施，杜绝一刀切的调控习惯。四是保持调控政策的系统性和持续性，加强市场监管，防止房价再次迅速反弹。五是尊重正常的房地产开发经营，默许改善性需求和投资性需求, 认可房地产交易过程正常博弈和经营行为，切不可谈房色变。六是加强实证研究，鼓励民间研究机构和相关单位，发挥自身优势参与调研，供政府决策参考。