当代物权法百科全书小辞典206

当代物权法百科全书小辞典206

自然资源所有权人的法定义务

陈绪国

物权法第一百二十条规定：“用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理利用资源的规定。所有权人不得干涉用益物权人行使权利。” 本条款，是旨在规定用益物权人和所有权人的权利、义务与限制条件，在两者之间进行物权界定与平衡，借此达到定分止争的目的。其中，自然资源的“所有权人”是国家即全民，政府和国有企业只能是国家的信托所有权人，这个概念一定要搞清楚。

上一辞条，简要分析一下用益物权人合理开发利用自然资源的法定义务。本辞条，分析自然资源所有权人的法定义务。

一般规则：自然资源所有权人不得干涉用益物权人行使权利。

自然资源所有权人的法定义务，指遵守特别法专门法的法定义务和物权法的法定义务的统一的既定义务。

本规定，是物权法所特有的规定。经济法、专门法等特别法一般以所有权为核心进行权利与义务上的规范，很少有此类规定。即使有，也不会如“自然资源所有权人不得干涉用益物权人行使权利”这样直白。其中心思想是，要将所有权连同用益物权一起纳入权利限制和权利制衡的体制之中，并作为义务主体中一个补充规定的对象对待。

第一，根治“三大公害”是所有权人或者信托所有权人的第一要务。

以上提到，虚用权利、滥用权利和环境污染，已经成为现代社会自然资源利用上的三大公害。三大公害，可能存在于用益物权人方面，也有可能存在于所有权人方面。

对于所有权人而言，虚用权利就是该作为而不作为，这是第一大公害。

自然资源所有权人不是单纯的所有权人。单纯的所有权人，就是在一个物权圈子里搞好其他权利人的关系，共同遵守法律，信守合同，信守诚诺。自然资源所有权人除此之外，应当带头维护宪法关于公有制的人格、物格尊严，替全民用好管制大权。此管制大权，比所有权中的管领权、支配权、控制权、统治权更加重要。所有权人虚权，就是意味着放弃自己的权利。从某种意义上说，所有权人不虚权，也是职责所在，也是一种特殊的信托义务。

对于所有权人而言，滥用权利就是不该作为而乱作为，这是第二大公害。

自然资源信托所有权人集政权、物权于一体，过分的集权和过分的放权，甚至于以权谋私、损公肥私，或者凭借公权力来压制弱势群体，为利益集团开启门路，置平民百姓的基本生存发展权于不顾，都是滥用权利即不该作为而乱作为的表现。其突出表现，在于某些地方政府官员与房地产开发商沆瀣一气，合伙侵犯城乡被强制拆迁户和土地使用权人的权益，造成大批权利人上访、上诉，甚至于酿成了重大事故，造成了社会不安定因素。整治所有权人的公害，这第二公害应当是个重点。

所谓所有权人的公害，实质上是信托所有权人的公害。因为国家的所有权，是全民性质的所有权，由政府代替民众行使所有权。政府是受托人，广大人民群众才是委托人。政府信托所有权是一级信托所有权。除此之外，中央国有企业或者地方国有企业如果经营自然资源，形成了二级信托所有权。但是，集体企业如果经营自然资源，不应当属于信托所有权，而应当与其他权利人一道享用自然资源的用益物权。其理由是，自然资源的所有权属于国家所有，不属于集体所有。即使是法律规定集体有农村土地（包括耕地、牧地、林地、狩猎地、渔业地、自留地、宅基地、四荒地等）所有权，也只是名义上的所有权（没有土地处分权为虚权），严格地讲，农村集体不具有土地资源的所有权和信托所有权。

对于所有权人而言，带头污染环境，或者对于其他人污染环境而加以制止，同样是毁损、破坏自然资源，这是第三大公害。

自然资源的所有权人是国家，如果国家不带头合理开发利用资源，或者是仅仅为了经济效益而放弃了环境效益、社会效益，其他使用权人、利用权人也会跟着有样学样，更加肆无忌惮共同破坏自然资源的合理开发利用制度。

中央国有企业或者地方国有企业如果带头污染环境，属于二级信托所有权人带头违反自然资源的合理开发利用规定，政府应当承担连带责任。如果遭到罚款等处罚，应当是国有企业与政府各出一半的罚金，而不应当由国有企业单独承担。这样设置才是公平合理的。现实情况是，一遭遇环境污染事件，总是要国有企业来全部承担，政府却袖手旁观，一毛不拔。就是说，凡是国有企业履行的防治环境污染事件的义务，是一半的义务，另外一半的义务在于投资企业的相关政府—中央政府或者地方政府。

第二，所有权人或者信托所有权人不得干涉用益物权人行使权利的义务。

中国的物权法，不同于自然资源私有制国家的物权法。最根本原因，是西方国家的物权法完全是私法，没有将国家所有权与私人所有权混合在一起进行规定。中国的自然资源，实质上全部是国家所有的。私人所有权是结构相对单一的所有权（上市公司的股份信托所有权除外），国家所有权往往是将所有权与政府信托所有权、国有企业信托所有权联系在一起的，因而是结构复杂的所有权。

再说一遍，中国的自然资源所有权人是国家即全民，政府是一级信托所有权人，国有企业是二级信托所有权人。那么，解读本条款“所有权人不得干涉用益物权人行使权利”，应当修正为“所有权人和信托所有权人不得干涉用益物权人行使权利”。

物权法中没有规定信托所有权，是一种遗憾。但是，从其他法律中可以看出一点名堂出来。例如《企业国有资产法》中，就有类似的规定。该法第2条规定，本法所称企业国有资产（以下简称国有资产），是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。第3条规定，国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权。第4条规定，国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由国务院代表国家履行出资人职责。其他的国家出资企业，由地方人民政府代表国家履行出资人职责。

从以上几个条款中，可以看出，国家所有等于全民所有，不等于政府所有和国企所有。“国务院代表国家行使国有资产所有权”是一种信托（代表）所有权，“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益”代表国家行使国有资产所有权也是一种信托（代表）所有权。

所谓“所有权人不得干涉用益物权人行使权利”，应当从法律的刚性与弹性两个部分来说明。为什么这么说呢？因为一些主要自然资源如土地、矿产、水流资源的政策，国家会根据形势的变化来作出相应的调整。国家政策的正常调整，不能称之为“干涉用益物权人行使权利”。

譬如，国家过去没有规定国家机关团体工作人员及其亲属不准经商办企业，后来发现这样搞容易滋生以权谋私等腐败现象，并且对于安全生产也不利，转而禁止他们入股煤矿等自然资源领域，这就是国家政策的正常调整，不能称之为“干涉用益物权人行使权利”。又如，一些中小煤矿开采利用率低，安全事故隐患很大，环境污染情况也相当严重，国家适当关闭和整合一些不合格和低效率的煤矿，国家政策的正常调整，不能称之为“干涉用益物权人行使权利”。

“所有权人不得干涉用益物权人行使权利”是有时效性、局限性的，这一点必须弄清楚。

“所有权人不得干涉用益物权人行使权利”的法理基础是：是由所有权与用益物权、所有权人与用益物权人之间的关系决定的。他们的物权关系，由合同合约结成纽带，所有权人不得随意违背合约而践踏他人应有的权利。如果所有权人违背合同法，应当承担赔偿用益物权人损失的责任。用益物权是可以与所有权并立的物权，当事人依法取得的用益物权后，对所有权人的不动产享有占有、使用、收益的权利，经过与所有权人协商一致可以依法转让用益物权的权利。用益物权同样有一定的支配权、排他权，可以直接行使权利，不受所有权人的干涉和第三人的侵害。

“所有权人不得干涉用益物权人行使权利”的法理基础，可以从政策物权和技术物权两个方面来认识。政策物权是容易被调整的，因为特别法优于普通法的缘故，对于技术物权的法理基础确实是有一些冲击。技术物权是不容易调整的，其法理基础有一定的稳定性。

中国物权法所规定的四大用益物权，全部是自然资源不动产用益物权，除了地役权以外，容易被政策物权所调整。“调整”与“干涉”的界限不太容易划分清楚。如果中国物权法加入了房屋收益租赁、汽车收益租赁等用益物权方面的内容，不容易被政策物权所调整，也不容易与公权力搅和在一起，那么，套用技术物权的制度来解读“所有权人不得干涉用益物权人行使权利”就容易理解、执行一些。例如，某商人租用某业主的商铺合同是三年，价格也谈妥了。后来，某业主见某商人的生意很好，商铺的价钱可以水涨船高，就开始反悔，要求大幅度提高租金，或者提前终止合同。某业主的行为，在撕毁合同之前属于“所有权人干涉用益物权人行使权利”，在撕毁合同之后违反了合同约定。前者违反了物权法，后者违反了合同法。

这么说来，中国物权法没有将“收益租赁” 等用益物权方面列入进去，确实是一种遗憾。同时，对于“所有权人不得干涉用益物权人行使权利”的命题有些勉强，甚至于有些找不着北。公权力上的所有权人与私权力上的所有权人履行义务的条件，确实是不一样的。如果政府、国有企业出租商铺（仅限收益出租，使用出租除外）给收益承租人（经商者），可以将“所有权人不得干涉用益物权人行使权利”的义务套用上去。毕竟自然资源所有权是非常特别的一类所有权，“合法干涉”的现象是经常存在的。

德国民法典第581条第（1）款规定：“根据收益租赁合同，收益出租人有义务向收益承租人担保在收益租赁期间使用收益出租物，并享受按通常的经营规则应视作收益的果实。收益承租人有义务向收益出租人支付约定的收益租金。”这里的所有权人（收益出租人）与用益物权人（收益承租人）双方的义务，规定得很细致清楚，容易被当事人理解和执行。但是，中国物权法本条款的规定，确实有些过于抽象、笼统，尤其是“所有权人不得干涉用益物权人行使权利”的命题有些不太好理解。

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