当代物权法百科全书小辞典252

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建设用地出让合同之土地用途

陈绪国

物权法第一百三十八条规定：“采取招标、拍卖、协议等出让建设用地使用权的，当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权合同。建设用地使用权出让合同一般包括下列条款：（一）当事人的名称和住所；（二）土地界址、面积等；（三）建筑物、构建物及其附属设施占用的空间；（四）土地用途；（五）使用期限；（六）出让金等费用及其支出方式；（七）解决争议的方法。”

本条款，是关于建设用地使用权出让合同的规定。

本辞条，讨论建设用地使用权出让之土地用途。

建设用地使用权的出让以登记生效主义为要件。然而，建设用地使用权出让合同是不动产权利成立登记的前提条件。没有出让合同，登记机关无从下手登记，即使登记了也无据可查；没有建设用地出让登记，出让合同难以发挥法律效力。以登记生效主义为要件，并不是说出让合同不重要和“可有可无”，而是相互之间有着不可或缺的共同目标和共同步骤。出让合同记载的具体内容，远比登记的内容丰富而完整，是当事人维权的主要证据所在。毫无疑问，出让合同于登记生效主义构成中仍然起着不可替代的作用。

建设用地使用权出让合同，一般以格式化、书面契约双方为之，厘清双方的权利与义务，定分止争。因为建设用地的使用期限很长，最短的也有40年至50年，最长的可达70年，出让合同规范化，有利于双方当事人的长期保护，尤其是对于建设用地使用权人至关重要。

建设用地使用权出让，指县级以上地方人民政府依法采取招标、拍卖、挂牌、协议等方式出让国家所有的土地，以供建设用地的使用者使用，即让出土地使用权给有关的单位与个人，以便于权利人建造建筑物、构建物，开展经营活动。

土地用途，是国家物权政策的一大内容。国家颁布的一系列法律、法规和政策，统一执行“专地专用”的大政策，防止当事人滥用权利，制止土地资源的无序化开发利用。否则，会影响到地产经济、地区经济的均衡化发展，从而破坏土地资源或者破坏城市规划建设。

土地用途，与双方当事人之间有着根本的利害关系。土地出让人一旦批准受让人的土地用途，一般情形下是不能反悔的，尤其是建筑物、构建物交付使用时是如此，否则，要承担侵权和赔偿损失的商事责任。出让合同中的建设用地使用权人擅自改变约定的土地用途的，属于根本违约，出让方有权解除合同，并有权拆除违章建筑物，并处以罚款等制裁措施。

查阅国土资源部《全国土地分类》可知，全国的土地用途，可分为3大总类、15大中类、168个小类。3大总类是：农用地、建设用地、未利用地。15大中类是：耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地；商服用地、工矿仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通运输用地、水利设施用地、特殊用地；未利用土地、其他土地。

本条款所称“土地用途”，就是第二总类中“建设用地”的用途，具体如下：

建设用地，指建造建筑物、构建物的土地。包括商业、工矿、仓储、公用设施、公共建筑、住宅、交通、水利设施、特殊用地等经营性用地。

1．商服用地

指商业、金融业、餐馆旅馆业及其他经营性服务业建筑及及相应的附属设施用地。

包括：（1）商业用地。指商店、商场、各类批发、零售市场及其相应的附属设施用地。（2）金融保险用地。指银行、保险、证券、信托、期货、信用社等用地。（3）餐馆旅馆业用地。指饭店、餐厅、酒吧、宾馆、旅馆、招待所、度假村等相应的附属设施用地。（4）其他商服用地。指上述用地以外的其他商服用地，包括写字楼、商业性办公楼和企业厂区外独立的办公用地；旅行社、运动休闲设施、歌舞厅、俱乐部、高尔夫球场、加油站、洗车场、洗染店、废旧物资回收站、维修网点、照相、理发、洗浴等服务设施用地。

2．工矿仓储用地

工矿仓储用地，指工业、采矿、仓储用地。

包括：（1）工业用地。指工业生产企业及其相应附属设施。（2）采矿用地。指采矿、采石、采沙场、盐田、砖瓦窑等生产用地。（3）仓储用地。指用于物资储备、中转的场所及其相应附属设施。

3．公用设施用地

公用设施用地，指为居民生活和二、三产业服务的公用设施及瞻仰、休憩地。

包括：（1）公用设施用地。指给排水、供电、供燃、邮政、电信、消防、公用设施维修、环卫等用地。（2）瞻仰景观休闲地。指名胜古迹、革命遗迹、景点、公园、广场、公用绿地等。

4．公共建筑用地

公共建筑用地，指公共文化、体育、娱乐、机关、团体、科研、设计、教育、医卫、慈善等建筑用地。

包括：（1）机关团体用地。指国家机关、社会团体、群众组织、广播电台、电视台、报社、杂志社、通讯社、出版社等单位的办公用地。（2）教育用地。指各种教育机构，包括大专院校、中专、职业学校、成人业余教育学校、中小学校、幼儿园、托儿所、党校、行政学院、干部管理院校、盲聋哑学校、工读学校等直接用于教育的用地。（3）科研设计用地。指独立的科研、设计机构用地、包括研究、勘测、设计、信息等单位用地。（4）文体用地。指为公众服务的公益性文化、体育设施用地。包括博物馆、展览馆、文化馆、图书馆、纪念馆、影剧院、音乐厅、少青老年活动中心、体育场馆、训练基地等用地。（5）医疗卫生用地。指医疗、卫生、防疫、急救、保健、疗养、康复、医药检验、血库等用地。（6）慈善用地。指孤儿院、养老院、福利院等用地。

5．住宅用地

住宅用地，指供人们日常生活居住的基地（有独立院落包括院落）。

包括：（1）城镇单一住宅用地。指城镇居民的普通住宅、公寓、别墅用地。（2）城镇混合住宅用地。指城镇居民以普通住宅为主的住宅与工业或商业等混合用地。（3）农村住宅用地。指农村村民居住的宅基地。（4）空闲宅基地。指村庄内部的空闲旧宅基地以及其他的空闲用地。

6．交通运输用地

交通运输用地，指用于运输通行的地面线路、场站等用地，包括民用机场、港口、码头、地面运输通道和居民点道路及其他相应附属设施。

包括：（1）铁路用地。指铁路线路及场站用地，包括路堤、路垫、道沟及护路林；地铁地上部分及出入口等用地。（2）公路用地。指国家和地方公路（含乡镇公路），包括路堤、路垫、道沟及护路林及其附属设施用地。（3）民用机场。指民用机场及其附属设施用地。（4）港口码头用地。指人工修建的客、货运、捕捞船舶停靠的场所及其相应的附属建筑物用地，不包括靠水位以下部分。（5）管道运输用地。指运输煤炭、石油和天然气等的管道及其相应的附属建筑物用地。（6）街巷用地。指城乡居民点内公用道路（含立交桥）、公共停车场。

7．水利设施用地

水利设施用地，指用于水库、水工建筑的用地。

包括：（1）水库水面。指人工修建总库容≥10万立方米，正常蓄水位以下的面积用地。（2）水工建筑用地。指除农田水利用地以外的人工修建的沟渠（包括渠槽、渠堤、护堤林）、闸、坝、堤路林、水电站、场水站等常水位岸线以上的水工建筑用地。

8．特殊用地

特殊用地，指军事设施、涉外、宗教、监狱、墓地等用地。

包括：（1）军事设施用地。指专门用于军事目的的设施用地，包括军事指挥机关和营房等。（2）使领馆用地。指外国政府及国际组织驻华使领馆、办事处用地。（3）宗教用地。指专门用于宗教活动的庙宇、寺院、道观、教堂等宗教自用地。（4）监狱场用地。指监狱、看守所、劳改所、劳教所、戒毒所等用地。（5）墓葬地。指陵园、墓地、殡葬场所及附属设施用地。

以上8类建设用地，含32种建设用地，约占3大总类的33.33%,15大中类的53.33%,占168个小类的19.05%。建设用地的实用价值、经济用途，是其他各类土地的用途所不能比拟的。

以上所列举的全部的建设用地，包括划拨用地和非划拨用地在内。本条款所规定的是有偿使用的非划拨用地，不包括划拨用地在内。根据物权法第137条“严格限制以划拨方式设立建设用地使用权”的规定精神推断，某些现在的划拨用地，将来有可能调整为非划拨用地。

按道理讲，凡是划拨用地和非划拨用地，都应当统一土地使用登记制度和合同出让或者使用制度，任何单位或者个人都不能搞特殊化。

关于土地用途的限制与禁止部分，应当参照国土资源部“关于发布实施《限制用地项目目录（2006年版）》和《禁止用地项目目录（2006年版）》的通知”执行，各级地方政府不得各行其是。

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