行政体制改革理论研究
任凌云 安乡县发展改革物价局
摘 要：通过归纳总结我国过去30年政府机构改革的得与失，分析改革得失的原因，提出了政府机构改革的指导思想，疏导出来了现有职能评价、职能规划设计、机构重新设置、改革人员安置、绩效考核创新等五个步骤的行政体制改革改革理论。
关键字：政府机构 体制改革 经济理论 绩效评价
一、过去30政府机构改革得与失
从1982年开始已经经历了六次大的政府机构改革，每次改革所处的环境不同，所面临的问题也有很大差异，但对解决当时面临的问题方面无疑发挥了重要作用。整体上看，政府管理从适应计划经济体制走到了今天大体能够适应市场经济体制，但是仍然存在一些问题。汪玉凯教授在《中国改革步入30年：回顾与展望》对我国机构改革存在的问题进行了很好的归纳。我在汪教授基础上对我国改革存在归纳。二是改革目标的低效率重复。1988年以后的每次改革都有政企分开、转变职能、降低成本、裁减人员、裁减机构、提高效率，但是，每次改革都不尽如人意，我们的改革陷入了改革目标低效率重复的怪圈。２．行政机构改革与事业机构改革割裂。这种策略推进行政改革，最后导致在很多地方出现了行政单位和事业单位的数字游戏。行政机构编制不够就要事业编制，要么把整个行政部门转成事业单位，每次改革完财政开支不但没有下来，反而又增加了10%-15%。[1]
汪教授还总结一条，就是他认为行政体制改革只能解决行政管理层面的一小部分问题，没有政治层面改革的配合，光靠行政改革解决不了问题。但是，我认为行政体制改革与政治体制没有必然联系。为什么？政治体制与经济基础（生产关系）没有必然联系，行政体制和政治体制也没有从属关系。在奴隶社会就分民主和专制两种政治体制，进入市场经济后，一直也存在民主和专制两种政治体制，由此可以推断政治体制与经济基础的关系没有必然联系。但是同一种经济基础上的政府机构却是大同小异，说明行政体制与经济基础存在很强的相关性，而与政治体制关系不大。政治体制是解决谁当权的问题，而行政体制解决如何管理国家经济和社会秩序的问题。不管是谁当权都希望把国家治理好，都要实行最有利国家经济社会发展的行政体制。因此，实行什么样的行政体制关键是要与其经济基础相适应，而与政治体制关系不大。
经过30年行政体制改革，我国行政体制仍然存在很多问题。我在薄贵利的《中国行政体制改革的最新进展及趋势》[2]和汪玉凯教授的《中国改革步入30年：回顾与展望》[3]基础上归纳总结了中国政府管理面临5个问题。①政府职能转变滞后，行政审批和对企业的行政干预仍然过多。②政府机构职责交叉重复，块块矛盾、条块矛盾突出。③腐败现象在一些地方、部门、单位比较严重。④在公共政策制订过程，政府有些部门有严重的部门利益的倾向严重。⑤形式主义、官僚主义、弄虚作假、奢侈浪费的问题比较突出。
二、政府机构改革出现问题原因分析
为什么我国政府机构改革会存在改革目标的低效率重复、行政机构改革与事业机构改革割裂，得不到改革的预期效果呢？
前面讲过实行什么样的行政体制关键是要与其经济基础相适应。而我国经济体制改革一直采用的是摸着石头过河模式，见招拆招的模式，出现一个矛盾就采取相应的改革措施，也就是兔子吃萝卜，吃一截揩一截，缺乏系统性思考，都是采用一些头痛医头脚痛医脚的改革措施。我国的经济体制改革一直缺乏系统性经济理论指导，在改革过程中也是经常反复。改革初期经常面临一放就乱，一收就死的困境，到了现在我国经济理论界一直没有搞清政府与市场该如何分工，一直在政府好还是市场好，政府该多一些还是市场该多一些的争论中。在美国出现金融危机时，大家就说市场机制不好，希腊主权财政危机爆发，又发现政府也不好，一个个所谓专家都不知所措了。正是一直在没有形成一个系统的适合中国经济长远发展的经济理论，对政府与市场的关系没有系统性思考，没有分清政府与市场的正确分工。由于经济理论思想的混乱，也就导致我国行政体制改革缺乏系统性思考。我国行政体制存在问题主要表现在政企不分、职责不清、成本巨大、人员过剩、机构臃肿、效率低下等方面，在头痛医头脚痛医脚思维模式下每次改革都想当然的以政企分开、转变职能、降低成本、裁减人员、裁减机构、提高效率为行政体制改革的目标。行政体制改革结果就是按下葫芦浮起瓢，陷入了改革目标低效率重复的怪圈。在行政体制改革中出现行政机构改革与事业机构改革割裂局面也就不可避免。
三、政府机构改革的指导思想
历史唯物主义的基本原理是经济基础决定上层建筑，上层建筑服务于经济基础。我国政府职能和政府机构的最初设计都以马克思主义经济理论为基础，改革开放以来又主要以凯恩斯主义经济理论为指导。而马克思主义适用于计划经济，凯恩斯主义指导下制定经济政策也要求政府是万能的无私的政府，不然这些政策都是些制造腐败和鼓励浪费的政策。实际上政府官员其主体都是理性的经济人，而不是圣贤，因此，我们的政府也不是万能无私的政府。那么究竟怎样的经济理论思想才是符合我国经济发展实际的经济理论思想呢？究竟在什么样经济理论思想的指导下，我国的行政体制改革才能系统化的进行呢？
我在《共赢经济学导论》中总结亚当斯密、马克思、凯恩斯、科斯等经济学巨人的成就，提出了共赢经济学理论思想。这个经济学理论思想提出了市场机制适用于初次分配领域，但是要求政府做好反垄断、管制负外部性、控制可能造成负外部性的信息不对称等三件事维护市场机制运行的环境；政府机制适用于二次分配领域，在资金分配实行近乎于平均主义的公平原则，但是在公共产品和服务供给又要充分发挥市场机制高效率的特性。用“有为而无为，无为即有为”的经济哲学思想科学概括了市场与政府的辨证关系。从而形成一种个人（或组织）在追求个体利益最大化时达到社会利益最大化，同时个体在追求社会利益最大化时也能够达到个体利益的最大化的经济理论、政策、制度。
四、行政体制改革的步骤
㈠评估政府现有职能
1、对政府职能调整的范围进行甄别。如果一项职能调整范围不属于反垄断、管制外部性、信息不对称和二次分配中资金管理等四方面内容，那么这项政府职能就可以取消了。如果属于这四个方面的内容，那么就要对该政府职能调整的机制进行博弈分析。
2、对政府职能调整的机制进行博弈分析。就是首先分析调整的主体在追求自身利益最大化时选择的最佳行动方案，接着分析这些行动方案产生的后果，是否能够达到社会利益最大化，再与实际执行效果进行对比。如果对比效果一致，都是不能实现社会利益最大化，那么就说明原来的政策设计存在缺陷，需要提出创新机制。
3、提出机制创新方案。机制创新方案怎么才能够产生呢？爱因斯坦说得好，1%的灵感加99%汗水，1%的灵感更重要。因此，在制定政策时充分发挥人民群众的首创精神，1%的灵感多半来自人民群众，但是99%的汗水却要制定政策的专家学者付出。笔者就在这个经济理论思想指导下研究撰写了20多篇解决基础教育、医疗体制、养老保险、房地产、城市出租车、自来水、垃圾处理、殡葬业、能源等热点难点行业的机制创新方案研究文章。
4、对创新方案进行博弈分析。首先分析政策调整的主体在追求自身利益最大化时选择的最佳行动方案，接着分析这些行动方案产生的后果，是否能够达到社会利益最大化。如果能够达到社会利益最大化，那么这样的政策方案就可以采用，否则就要重新寻找新方案。
㈡规划调整政府职能
1、对政府现有职能进行调整。一是对政府的每一项职能进行分析甄别，如果一项职能调整范围不属于反垄断、管制外部性、信息不对称和二次分配中资金管理等四方面内容，那么这项政府职能就取消了。二是对调整的机制需要创新的政府职能进行重新设计，达到个人利益与社会利益的一致。
2、对政府新职能进行科学设计。随着经济发展，会产生许多属于反垄断、管制外部性、信息不对称和二次分配中资金管理等四方面内容的新问题需要政府管制。
㈢规划设计政府机构
确定政府的必要职能后，政府机构怎么设计呢？一是设立反垄断机构，二是设立管制外部性的机构，三是设立管制公众性企业治理中信息不对称的机构，四是设立执行普惠制社保体系的机构，五是辅助机构。具体做法：
首先就是对现有的政府机构各部门进行审查，就根据判定一个部门是否属于这五类机构，不是属于，那么就撤销。
其次就看是否存在职能重复，重复就合并。比如商品质量监测，在我国由几十个部门执行，可以合并。
最后看设立机构是否全部涵盖了这五类机构，没有全部涵盖，就需要设立新机构。
㈣机构改革人员安排
在人员安置上，只要通过控制入口、空编安置和自然退休安置，一般不做强制裁员安置，历史经验表明。
1、对并转机构人员安置。一是将其在职人员全部随职责划入新组建的部门。二是在并转单位没有职责的人员由组织人事部门根据机关空编情况和工作需要统一分配。
2、对撤销单位人员安置。一是由组织人事部门根据机关空编情况和工作需要统一分配。二是没有空编的情况下，根据单位未来人员退休和工作需要安排。比如，有些单位未来一两年有退休人员，但是暂时不需要工作人员，但是有些部门因为临时工作需要借调人员，可以将编制实现进入未来空编单位，就临时到借调单位工作，由借调单位发工资。
㈤政府机构的绩效考核
现在的政府绩效考核机制普遍存在设计缺陷，可以说一种贪官得意，清官倒霉的机制。在这种绩效考核机制下，官员在追求自身利益最大化时，就必然导致社会利益的最小化。那么怎样才能设计出官员在追求自身利益最大化时，就必然导致社会利益的最大化的政府机构绩效考核体系呢？
2、对每个政府机构现有绩效进行博弈分析。就是首先分析该政府机构官员在追求自身利益最大化时选择的最佳行动方案，接着分析这些行动方案产生的后果，是否能够达到社会利益最大化，再与实际执行效果进行对比。如果对比效果一致，都不能实现社会利益最大化，那么就说明原来的该政府机构原来的绩效考核体系设计存在缺陷，需要提出考核机制创新方案。
3、提出考核机制创新方案。政策创新方案怎么才能够产生呢？爱因斯坦说得好，1%的灵感加99%汗水，1%的灵感更重要。因此，在制定政策时充分发挥人民群众的首创精神，1%的灵感多半来自人民群众，但是99%的汗水却要制定政策的专家学者付出。
4、对考核机制创新方案进行博弈分析。首先分析在考核机制创新方案政府机构官员在追求自身利益最大化时选择的最佳行动方案，接着分析这些行动方案产生的后果，是否能够达到社会利益最大化。如果能够达到社会利益最大化，那么这样的政策方案就可以采用，不能就要重新寻找新方案。