地方债务激增主要是由于地方公共资本预算失控和投资过度，治理之道在于构建遏止地方政府预算失控和投资过度的政策机制

　　近年来，地方政府融资平台的债务问题已经暴露并引起了广泛关注。尽管地方融资平台等地方政府举债方式具有形式上的独立性，但其最终信用主体仍是地方政府。地方政府通过组建地方融资平台绕开有关对外融资的法律和制度障碍的过程，同时也是一个地方政府债务隐形化的过程。

　　地方政府债务隐形化造成的最主要的问题，是使得金融机构和监管部门很难对债务风险进行有效监控，因而也就谈不上对可能引发的财政风险和金融风险进行预警，由此更容易造成地方政府过度举债和过度投资的问题。

　　地方投资失控是主因

　　对于地方政府债务激增的传统解释是地方财政收支状况吃紧，扣除经常性服务项目支出之后的地方财政，根本无力承担公共基础设施建设所需要的项目资金。深层原因涉及到现阶段因分税制财政体制改革不完善所造成的地方政府财权与事权不对等的问题。按照这个分析思路，当前地方融资平台债务激增的根本原因是地方财力不足，而不是地方公共资本投资预算失控、基础设施项目建设投资过度等问题。

　　1994年的分税制改革对中央与地方的相对财力确实具有根本性的影响。此后十余年间，财政体制基本保持着“收入上移、支出下移”的大体格局。但是最近几年来，随着中央对地方财政转移支付比例的不断提高，这种财政收支格局实际上已经发生了较为显著变化。以2008年为例，统计数据表明，当年中央与地方的本级财政收入比约为53∶47，本级财政支出比为21∶79；但是如果考虑到中央对地方22945.61亿元的税收返还和转移支付支出，中央与地方的财政收入比实际约为17∶83。2009年中央本级财政支出为15279.84亿元，比上年增长14.5%；中央对地方税收返还和转移支付28621.3亿元，比上年增长29.8%。与此形成鲜明对照的是，2009年新增的地方政府融资平台贷款高达3.05万亿，这其中还不包括通过发行信托产品和城投债券等其他渠道举借的债务。

　　由此可见，尽管当前中央对地方的财政转移支付制度仍不完善，但是如果仍然把地方政府债务激增的成因简单地归结为中央与地方的财政收支划分“不合理”，似乎已不再是一个非常恰当的解释；那种一味地强调因中央与地方财政收入比例失衡导致地方债务激增的说法，可能已经明显偏离事实。

　　如果真是中央将事权层层下压给了地方政府而导致地方不堪重负的话，那么地方借来的那些钱都应该用于当地的经常性开支，越贫困的地方欠债越多。然而，事实却是，地方政府的举债资金主要是用于由当地政府安排的公共基础设施项目建设所需要的资本性支出，而不是用于地方经常性服务项目的支出。地方政府的债务规模并不与当地财政状况呈现反向关系，甚至越富的地方越热衷于搞额外收入。

　　要害在于，如果地方政府债务激增主要是由于地方财力不足，治理之道就在于拓宽地方政府财政收入；而如果地方债务激增主要是由于地方公共资本预算失控和投资过度，那么治理之道就在于构建遏止地方政府预算失控和投资过度的政策机制。

　　地方政府融资平台的债务规模自2008年底以来急剧膨胀的事实充分表明，中国当前面临的主要问题在于，迄今为止还没有一个有效的机制能够遏止地方政府进行过度投资的持续冲动。地方政府几乎总是能够找到变通的办法，利用各种途径绕开现行的体制与政策障碍，获取外部融通资金，进而实现将资金用于其所主导的市政建设或公用事业等基础设施项目建设的目标。正因为如此，许多地方政府在制定城市发展建设规划和公共资本投资计划时几乎不对资本预算设置任何实质性的约束目标。

　　应考虑发行市政债券

　　构建地方政府市场化融资机制是地方政府债务治理的重要组成部分。相对地方融资平台公司而言，在市场化融资机制下，地方政府需要为获取外部融资而履行更为严格的信息披露义务。市场投资者会要求一个能覆盖其所承担风险的溢价，这样会对地方政府形成一个比银行信贷要强得多的约束。

　　在当前情况下，无论是为了限制地方政府对信贷资源配置施加行政影响，还是为了遏止地方政府过度举债，阳光化、透明化都是必须迈出的第一步。如果没有更加广泛的市场参与，由商业银行单独面对具有强大资源支配能力的地方政府，不管是要防范其对信贷资源配置的行政影响还是要限制其过度举债，都是几乎不可能达成的目标。

　　为此，应考虑借鉴发达国家的经验，引入市政债券的融资模式。通过债券市场的监督机制和信息披露机制，加强对地方政府和地方财政的约束和监督。这种融资模式具有如下优点。

　　——有利于清晰界定中央与地方的事权、财权关系，减轻中央财政负担。目前很多地方的基础设施建设是通过国债再转贷来完成的，即中央政府发行国债再转贷给地方，用于地方的基础设施建设，其实质是中央代地方发行债券，债务风险最终还是要由中央政府承担。直接由地方政府发债，列入地方预算，由地方财政还债，这将有利于减轻中央财政单位负担，实现中央信用与地方信用的梯度开发，也有利于清晰界定中央与地方的事权、财权关系。

　　——有利于地方政府主动地进行债务安排。一方面，地方政府为了缓解迫在眉睫的债务压力，可以通过发债来实现债务“掉期”。另一方面，基于市政债券安全性高，较其他融资工具相比，成本可能更低，因此地方政府可以通过发行市政债券的方式来替代其他负债，达到节约成本的目的。

　　——有利于启动金融市场对政府财政绩效的主要约束。资本市场的发展不但为政府融资提供市场基础，同时也对政府行为、财政绩效构成市场约束。

　　不能仅限于融资机制改革

　　在现行体制下，仅限于融资机制的技术性改革，难以有效约束地方政府的投资冲动。地方债务治理机制的核心应当是建立强化的资本预算约束机制。

　　中国许多地方的公共基础设施建设项目乃至城市发展总体规划，从设计论证到实施运行的各个环节通常都缺乏审慎的系统规划、广泛的公众参与和严格的资本预算，从而使得城市发展总体规划与地方财政预算严重脱节，不少地方的城市发展总体规划中甚至都没有什么实质性的公共资本投资预算计划。由此往往导致城市基础设施建设普遍缺乏统筹，通常是哪个具体项目能获得资金就先行启动，如果在项目启动之后发现项目建设资金预算不足，就被迫追加预算。至于何种公共基础设施项目投建顺序最符合社会福利最大化的目标，或者说如何从社会发展角度安排项目建设的优先顺序，往往不在一些地方公共资本投资决策的议事范围之内 。

　　要建立针对地方政府债务问题的长效治理机制，仅仅从融资机制改革层面入手是远远不够的，关键是要确立对地方政府公共资本投资的强有力的资本预算约束机制，只有在此基础上，才能谈得上建立可持续的地方政府公共资本融资机制或者有效控制地方政府债务规模的问题。