发于4月26日《中国国土资源报》评论版

    实现节约集约用地是我国土地管理的根本目标。经济学基本常识和中国的改革实践揭示了一个真理——恢复价格机制，充分体现资源的市场价格水平是实现资源有效配置和利用效率的最佳途径。这些年来，国土资源部一直把公开出让、形成竞争性价格机制作为土地利用改革的基本方向。但在实践中，地方政府往往走的是另一条道路。

　　号称中国“电影第一股”的华谊兄弟传媒股份有限公司前段时间宣布与上海嘉定工业区达成合作协议，将在工业区内建设一座华谊兄弟文化城，规划占地1000亩，主要用于建设电影拍摄的室内棚。文化城的地点选择按照媒体的说法，可谓“风水宝地”，紧邻上海最新的轨道交通11号线。

　　然而读这段新闻很容易让人产生疑问，为什么文化城会落地在工业区内？当时设定工业区就是为了把进行物质产品生产的工业企业集中起来，现在怎么连生产精神产品的文化城都掺和进来了？答案可以从《嘉定区促进文化信息产业发展若干意见》中找到。文件显示：嘉定选择了软件设计行业、广播电影电视和音像行业等十类重点发展的文化信息产业，给予财政、开办、购房和租房等多方面扶持，“对经认定的文化信息类企业在区内规定区域内购买产业发展用地的，在规划用地上予以优先考虑”。

　　把文化城用地按工业用地来出让，这种“扶持”对企业而言是好事，可以在投资大盘子里节省出大量的土地支出。嘉定工业区的工业用地等别是六等，工业用地最低价标准是每亩22.4万，而嘉定今年1月推出的几块商业用地起始价就达到每平方米3000多元，合200多万元一亩，地价上相差10倍。

　　类似现象其实在全国已经有不少案例，追溯起来也有一些年头了。比如各地取名叫总部基地的项目，还有近年来不断涌现的各类文化创意园之类。有一些专家和地方政府为此推出一个“2.5产业”的概念，即生产性服务产业。

　　如果从土地管理和利用的角度来观察各地“2.5产业”政策，会产生一个错觉，似乎创造“2.5产业”这个概念是为了以工业用地的价格来低价供应土地给政府认定的“2.5产业”型企业。

　　我国当前的商业用地价格水平远远高于工业用地价格。原理上，提高土地整体利用效率，应该是如何尽可能地把企业的用地价格提高。地方政府不是把介于第二、第三产业间的“2.5产业”归于商业用地的体系，而是归于工业用地体系，其基本目的和一直以来都存在的以低价工业用地吸引投资是一脉相承的。

　　仔细观察会发现，“2.5产业”概念炒得最热的时候恰恰是2008年国际金融危机之后，各地苦苦寻求新的产业和投资之时。土地再一次成为各方吸引投资的工具，吸引的对象从以往的工业横跨到了其他行业。从嘉定工业区规定的十类产业和其他一些地方政府的规定来看，基本上只要是投资，无论是直接地还是稍作改头换面，都能把自己归于“2.5产业”内。

　　其实对于地方政府愿意吸引哪些投资，可以作一个更直接的归纳：凡是在区域上有选择的投资，都有可能成为低地价在内的各类优惠政策吸引的对象。出于招商引资、实现GDP增长和就业指标等方面的考虑，地方政府对所有能帮助其完成任务的投资都是欢迎的。在经济形势好的时候，条件优越的地方还可以“选商”，在需要刺激经济的时候，只要是投资就行。那些不能在区域间转移的需求，比如本地的住房需求，地方政府则会选择高地价政策。以需求能否移动来配套不同的供地方式和价格，构成了我国地方政府供地的基本策略。

　　这种策略的恶果是对土地资源的节约集约利用这个土地管理的最高目标造成极大负面影响。由于存在着资源低价必然带来资源的浪费和滥用这样一个颠扑不破的道理，尽可能多地把各类产业都归于低价出让的范畴，我国土地利用效率的提高无疑面临更大的困难。但是如何去改进呢？强制性地规定“2.5产业”要按照商业用地来供应，那么在地方政府强大的内在需要下，“2.75行业”、“2.98行业”都可以被创造出来。真正的解决之道，要从建立一个对土地资源利用效率真正负责任的主体入手。