新华网北京５月２１日电２０１１年无疑是我国财政预算公开大踏步向前迈进的一年。财政部２１日宣布，截至５月２０日，报送全国人大审议预算的９８个中央部门中，已有８８个公开了２０１１年部门预算。

　
　　在当今我国政府治道变革之下,无论是构建和谐社会之需,还是服务型政府本身的客观要求,都必须遵循“以人为本”的民主治理理念。具体而言,就是要不断地提升公民的国家主人翁地位,变“为民做主”为“让民做主”,实现政府对民意的及时回应,通过公民依法行使财政预算知情权和财政支出的监督权,参与国家财政预算的运作,来确保该项制度存在基础的合法性和合理性。参与是现代治道不可或缺的内容。尤其是在从传统的农业社会向现代工业社会的变革中,社会经济的发展必然导致公民政治参与要求的增加,而参与的前提首先是知悉,在完全不知情的情况下,参与显然无法实现。只有对政府行为充分知情,公民才能进行有效的政治参与,监督国家权力,在防止政府滥用权力的同时保护自己免受行政权力的侵害和不当干涉。

　　公民知情权作为一项新的政治权利,其含义是丰富的,从广义上讲,是指“公民、法人或其他组织依法享有的,要求义务人公开一定信息的权利和在法律允许的范围内获取各类信息的自由”⑦。公民的预算知情权则是指公民在预算法领域的一种知情权,它是公民了解政府及代议机关所掌握的预算信息和活动程序的权利。公民的预算知情权作为构建服务型政府应有之内容,至少应当包括两个方面:一是通过立法设定公民了解预算的途径;二是通过司法给予公民在知情权受到侵害时得到救济的途径。综观我国目前的财政预算,基本上仍属于政府的行政管理行为,除各级人大及其常委会通过对本级政府的财政预算进行审批的方式来代替公民行使部分知情权外,几乎无其他“知情”的形式和途径存在。我国现行的《预算法》俨然是一部预算编制法,仅仅规定预算编制和审批的程序,而对公民可以通过哪些方式和途径行使预算知情权只字未提。虽然新出台的《政府信息公开条例》在第10条中将财政预算、决算报告这一类信息列入了公开的范围,但并未将其上升到保护公民知情权的高度。现行立法对预算公开、透明的忽视,是不符合民主法治的要求的。因此,在确立预算公开原则的同时,应当强化对公民预算知情权的保护。具体而言,应当在《预算法》总则中明确规定公民享有对预算的具体内容及运行程序知情的权利;在分则中规定保障公民预算知情权实现的各种方式和途径,并规定有关预算知情权救济的具体内容,使公民可以通过救济最终获得其所需的预算信息。

　　服务型政府应当是民主的,而“没有公开性来谈民主是很可笑的”⑧。蕴含着民主、法治、责任精神的政府信息公开制度建设,是与政府治道变革的进程息息相关的,政府信息公开的水平和程度恰恰可以理解成治道变革进度的一个缩影。

　　预算公开,可以通过外在压力促使政府改善财政资源投入、分配、使用的方向和状况,使政府将财政资源投入到应该优先安排的用途上来。因此,为实现治道变革下政府职能的彻底转变,财政预算公开应当是基本的,而且必须是普遍的。财政预算是法定的预算主体在公共支出项目之间选择的结果,这种选择包括两个方面的内容:从表象上来看,它是国家权力机关审议通过的静态预算文件;从实质而言,它体现为预算编制、审批、执行、调整、决算、监督等一系列既有相对独立程序又有相互交叉影响的动态决策过程。具体财政预算活动中的“基本公开”,不仅要求政府预算信息的基本公开,而且要求预算行政程序的完全透明。

　　财政预算信息的公开,主要是指预算案的详细内容及其编制所依据的资料的公开。我国目前政府信息公开的方式主要有政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等,其对象侧重于政府机关内部。同样,财政预算信息的公开也主要是以政府单方行为为载体,其方式和对象均十分单一,已不能适应政府治道变革的客观需要。虽然《政府信息公开条例》确立了行政机关依申请公开制度,但由于该制度并非针对财政预算公开而设置,有关规定十分泛化,因而很难发挥应有的作用。同时,该条例所体现的行政服务精神不足,较难纠正我国长期以来的政府权力本位思想,对转变政府职能尚不具备指导意义。因此,在《预算法》中应细化行政机关依申请公开预算信息的具体规定,并将预算审批的公开纳入其中,实现预算信息的“基本公开”和预算程序的完全透明。同时,还应在有关的行政法规中确立预算为民的理念,以促进服务型政府的构建。

　　财政预算信息的公开是静态的,是动态预算活动公开的具体载体,而动态预算活动才是公共预算的核心内容。可以说,预算行政程序和各级人大及其常委会审批及监督工作的具体情况与实效的公开状况,公民参与的程度,是判断预算是否符合公开原则的更高标准。这是因为,预算是国家为市场提供公共服务经济行为,其职能是满足社会公共需要。公民为实现自己的需要,不仅需要知道有关程序运作的情况,而且在一定条件下应可以参与到这些程序中去,以保护自己的合法权益。同时,参与是知情权的最终实现,也是知情权的最终目的,更是服务型政府回应民意的客观方式。因此,预算公开不仅要求政府在作出行政行为时应告知和说明详细理由,还应该通过听证等制度的建立赋予公众参与的权利,使公众在参与中更直接地知情。也就是说,在预算程序的各个环节中,确立预算公开原则不应仅局限于“知”,更应扩展到“为”。

　　过去两年多来，政府预算公开问题成为了社会关注的热点。从中央到地方，都在尝试着一些改革，但是真正系统性、突破性的改革并未出现。近日国务院常务会召开会议，部署预算公开工作，提出了一系列具体可行的改革措施，比如公开社会反映最强烈的“三公”经费（出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费），细化公开项目等。其中最引起笔者注意的是这样的要求――地方政府要比照中央财政的做法，进行相应的公开。

　　讨论中国改革深化的时候，许多人都会提到改革路径。经历了三十多年改革开放之后，如何改革成了社会普遍关心的问题。改革究竟要从上而下推行，还是自下而上推动呢？从上而下推行，就是中央要做改革的表率，以身作则地推进包括自身在内的改革，而不只停留在下文件，发指示来要求、督促各级地方政府改革。自下而上地推动，被认为是中国30年改革成功的重要经验，多采用先地方试点，然后全国推广，或者以地方改革来倒逼中央改革。

　　毫无疑问，对于中国这样一个多层级大国来说，上下互动式的改革方式最为理想。但是理想的政治不是现实的生活。在改革者已经成为被改革对象的今天，我们看到更多的是中央与地方的竞相“不动”，听到更多的是双方的相互抱怨，甚至猜疑。

　　无论从任何角度说，政府在中国的改革发展中都扮演着关键角色，中央、地方的作用都不可或缺。如果中央、地方不能齐心协力，共识共进，那么改革必然陷入僵局，甚至因此牺牲到已经积累下的改革成果。在各级政府利益日益固化的今天，中央政府无疑成为了打破改革僵局的关键。

　　之所以这样讲，有三个主要理由。首先，中央政府比地方政府拥有更强的公信力或合法性。在中国的政治文化中，民众天然地更相信中央政府的权威。许多调查都显示出公众对政府的信任度随着政府层级的递升而不断提高。广大社会民众更信任中央政府，对后者抱着更大的期望。在这样的政治文化中，中央政府理当在各个方面率先垂范。所谓“政者正也，子帅以正，孰敢不正。”