中日转移支付问题国际研讨会观点综述

　　中国改革发展研究院《简报》发表

　　薛克俭  马  骞 整理

　　2004年12月11日，由国务院发展研究中心宏观经济部、中国（海南）改革发展研究院和日本财务省财务综合政策研究所联合主办的“中日转移支付问题国际研讨会”在海口召开。国务院发展研究中心副主任谢伏瞻、中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林和日本财务省财务综合政策研究所所长金井照久等中外40多位代表参加了会议。会议就中日财政转移支付制度的现状、问题、下一步的改革方向和政策措施及日本的经验等议题进行了深入广泛的研讨。现将会议观点综述如下。

　　一、分税制以来财政改革的得与失

　　1、1994年分税制以来的财政改革，在调动地方积极性，初步建立均衡型转移支付体系的同时，也加大了地方各级财政和各地区财政的支出差距。有的代表们认为，1994年分税制改革以来，整个财政占GDP的比重在逐年提高，中央财政在整个财政中的比重也在提高，中央对地方的财政补助正在发挥鼓励经济发展和均衡公共产品供应两大作用。税收返还和体制补助极大地调动了地方政府发展经济增加财政收入的积极性，地方财政收入保持了年均10％以上的增长速度。

　　实行分税制改革以来，中国已经初步形成中央财政均衡转移支付的基本框架。2002年，具有均衡效应的一般性转移支付，已经达到1619亿元，对中西部的支付比重达到97％，初步起到地区公共产品供应均等化的作用。

　　1994年以来实行的分税制财政体制，也出现了一些新的情况和新的问题：

　　一是中国的财政补助制度依然以经济建设为导向。有的代表认为，我们还没有建立一个公共财政框架，2002年底，中央财政对基础设施的投资占50％，对竞争性行业的投资37.6％。根据2002年的中央财政补助的数据，鼓励经济发展效应的税收返还体制补助和专项转移支付两项合计占中央全部补助的78.0%。

　　二是发达地区和欠发达地区的财政能力差距，特别是公共服务能力差距在扩大。经济发达地区财务情况好，经济落后地区政府的财政能力弱。目前的补助体制加大了各地区财政支出的差距。财政补助横向不平衡的主要原因是在渐进性改革中，原有体制基数保留比例太大，均衡性转移支付比例过小。按一般性转移支付、税收返还和体制补助合计计算，东部获得的财政补助大于中部，中部获得的财政补助大于西部。广东超过350亿元，上海、江苏、浙江超过200亿元，山东和辽宁也超过150亿元。东部只有两个省市的补助低于100亿元；而中西部22个省区市补助超过100亿元的只有6个，补助最多的云南也只有140多亿元。在财政支出中，人均管理经费由于西部人口少，原来的人均管理经费高于全国平均水平，现在高出的幅度大大下降。西部人均教育经费和基本医疗保障支出，与全国的平均水平差距也在扩大。

　　三是各级政府财政能力差距加大。中国财政补助的纵向分布严重不平衡。政府的层级越高，财政情况越好，县、乡财政情况比较紧张，不少的县、乡负债比较多，提供公共产品的能力很低。2002年省以下财政财力分布是：省级占26.0%，地级占32.5%，县级占24.4%，乡级仅占17.1%。1994年实行分税制改革以后，基层的财政非常困难。

　　2、建立有中国特色的财政转移支付制度。有的代表认为，中国家的改革正处在以全面调整利益关系为重点的攻坚阶段。在这样一个特定的改革攻坚阶段，深入研究转移支付制度，具有重大的现实意义。全面落实科学的发展观，实现经济社会的协调发展，对转移支付提出了新的要求，转移支付在特定宏观经济和社会发展的背景下具有更为突出的作用。转移支付也直接与政府转型相联系，既涉及到效率与公平的关系问题，又涉及到如何确立政府的公共服务职能问题，还涉及到中央与地方各级政府的权责划分问题。

　　谢伏瞻指出，财政转移支付问题，还有很多需要进一步深化研究的课题。既有理论方面的问题，也有实践方面的困难。对于财政转移支付的理解和设计，各方面的意见还有很多不一致的地方。怎样建立具有中国特色的财政转移支付制度，怎样兼顾中央和地方两个积极性，怎样兼顾发达地区的积极性和欠发达地区的利益，既考虑到公平，又兼顾到效率等等，都需要我们进一步深入研讨。

　　3、中国已经具备加大转移支付力度，反哺地方和农村的经济条件。一些代表认为，新的一届中央领导集体非常重视三农问题，已经出台减免农业税等一系列反哺农村的政策。从目前经济发展水平和财政能力看，中国已经具备了进一步加大转移支付力度，对地方特别是对农村进行反哺的条件。

　　二、财政及转移支付制度改革的下一步

　　1、建立有中国特色的转移支付制度，要结合中国国情和历史经验。有的代表提出，中国历史上的财政制度有许多值得借鉴的经验，需要重新进行评估。二十世纪五十、六十年代的财政管理体制，如分成体制，有很多合理的制度要素。当时中央财政占全部财政收入的比重也非常低，但能保证各级政府的事权和财力的匹配，仔细研究这个阶段的体制，我们会发现有一些有道理的制度设计，既达到一定的均衡性，又调动了地方政府的积极性，实现了两者之间的平衡。中国和日本，都面临怎样实现各级政府财政关系均衡的问题。既要调动地方政府的积极性，节约财政资源，不依赖中央，又能使中央对各个地方有效地调节控制，这中间需要寻找一个结合点。

　　2、加强公共产品供应和财政立法，是转移支付制度改革的关键内容。日本财务省财务综合政策研究所研究部部长足立伸介绍了日本国家对地方财政支持的整体情况。日本的财政体制建立在一整套法律基础之上，国家和地方的事权在法律上有明确规定。地方政府履行公共职能，有各式各样的法律，比如义务教育法，规定非常详细，每个学生所占的学习空间有多少，一个班级不能超过40人等等。中国在筹备制定《财政转移支付法》的同时，还应进一步制定或者完善相关的公共服务法律。

　　3、中央财政要考虑中央政府控制资源的能力。有的代表认为，中国是一个转型国家，大量的预算外收入没有算进财政能力。中央财政的能力不仅表现为实行分税制以后的中央收入比例，而且表现为中央政府控制可支配资源的能力，离开可支配资源的能力，单独谈分税制以后一般性财政收入的比例是不全面的。中央政府控制的资源远远大于地区政府控制的资源，最重要的国有企业资源大都是中央控制的。如果加上可支配的资源，目前中国的中央财政的支配能力太大了。下一步的改革应是进一步合理的分权。在下一步的改革中，财政资源需要统一考虑国有经济的财政作用。

　　4、建立以公共服务均衡为主导的转移支付体制。许多代表认为，政府的主要职能是提供公共服务，转移支付制度要服从政府的主要职能需要。建议进一步加大体现公共服务均衡的一般性转移支付。有的代表认为，在企业与政府的关系上，企业不能吃政府的“大锅饭”，但是，在提供公共服务方面，要坚持实行“大锅饭”，逐步达到全国不同地区和城乡之间公共服务供应标准的统一。

　　5、中国政府的级次过多，不改革没有办法解决基层财政困难。有的代表指出，国外政府层级一般只有三个，而中国目前有四个半（村算半个）或者五个。从2002年省以下财力分配的状况看，在省以下各级政府财力中，32个省级单位平均可支配财力是129.0亿元；332个地级单位平均可支配财力是15.6亿元；2860个县级单位平均可支配财力是1.4亿元；39199个乡级单位平均可支配财力只有区区0.07亿元。县乡财政比较困难的重要原因是政府级次设计过多和省地级控制主要财力。解决基层财政困难的出路在于转变政府职能，减少政府层级。个别省市已经进行了省直接对县进行转移支付的试点。这项改革不实行的话，政府间的财政关系和转移支付制度是难以理顺的。

　　6、进一步明确中央和各级地方的事权，努力实现财权与事权的统一。代表们普遍认为，1994年的分税制改革，成功的一点是大大地提高了中央财政在整个财政中的比例，最大的问题是没有在实行分税制的同时，解决中央和地方事权划分问题。在这个意义上说，1994年的分税制改革是不彻底的。

　　7、进一步加大中央财政收入在整个财政中的比重，增加中央转移支付资源。部分代表认为，只有加大一般性转移支付，才能抑制地区间的差距继续拉大。分税制改革后，中央财政的可支配收入表面上提高到50％以上，但按照原来的地区支出分配格局，这些钱又返还给了各个地方，没有再分配的作用。这迫使中央在1994年以后不得不出台很多措施来实质性提高和扩大中央财政的可支配财源。如果扣除税收返还和体制补助，中央可支配财力并没有50％那么高，而仅占37.3%，与1983年到1990年的比例大体相当。根据国外经验数据，这一比例实际应该在50%左右。

　　8、减少对1993年地方利益格局的照顾，考虑地方主体税种和发行地方债。目前，中国在转移支付方面存在的各种问题和矛盾，绝大多数和1994年分税制改革照顾1993年地方利益格局有关，发挥转移支付均衡公共产品供应作用，只有通过改革才能解决，进一步减少对1993年地方利益格局的照顾，应该是下一步改革的基本方向。在地方税源设计中，还要综合考虑地方主体税种和发行地方政府债问题，这是国外财政体制设计的惯例，而中国的地方政府目前还没有发行地方债的权力。

　　9、行政制度和财政制度的匹配是实现转移支付效率与均衡的根本途径。有的的代表从行政制度和财政制度匹配的角度，分析了行政体制对财政体制的重要影响。认为，世界上有四种财政/行政体制。结构一是权利来源是金字塔结构，自下而上授权；财源分配是倒金字塔结构，自上而下分配。西方国家基本上都是这种财政关系。实践证明，这种结构的效率是比较高的。结构二是欧盟实行的财政自下而上，行政也自下而上的双分权体制。在这种结构下，所谓的顶层——欧盟，并没有很大的控制力。这种结构不稳定，效率也比较低。结构三是前苏联等计划经济国家实行的财政自上而下分配，行政也自上而下授权的双集权体制。计划经济的弊端已经有目共睹。结构四是分税制改革以前中国实行的财政自下而上组织，行政自上而下授权的财政分权行政集权体制。这种体制有一定的制度合理性，也比较有效率。

　　中国中央和省级政府之间的财政关系属于财政分权行政集权状态，它大大地调动了地方政府发展经济的积极性。分税以后在表面上形成了中央财政占大部分比重的格局，实际上仅仅在税种上改变了中央和地方的财政关系，旧的利益格局不变。中央所控制财政收入的大部分必须要返还地方政府。

　　省级以下政府之间的财政关系还处于财政和行政双集权状态。分税制改革以后，省级以下财政体制基本上由省级政府自己制定，中央没有强制性的规定和标准。行政上，下级的官员由上级任命，财政体制也是由上级政府单方面制定。据对四川的调查，2003年有的地方政府支出的71.1％依赖上级政府的转移支付，下级政府对上级的依赖程度非常高。实行这种财政关系结构的结果，一是各级政府的行为都是追求本级政府对下权利的最大化，而下级政府没有和上级政府讨价还价的能力。二是地方政府由于对上不对下，没有多少独立解决财政困难的能力和办法，虽然会做一些政绩工程，但并不是真正关心当地居民的需求，而是做给上级看的。其后果就是层级越低的政府财政越困难，造成地方政府大量举债。

　　本文是和谐的政治经济学基础研究报告之三，东方金融工作室注