食品消费警示制度的缺陷与改进

上海大学危机与问题管理研究中心 孙继伟 庄久福
《管理学家》2011年第9期，第46～56页

　　一、海口砷超标消费警示误报引发的思考

　　2009年11月24日，海南省海口市工商局发布2009第8号商品质量监督消费警示：农夫山泉30%混合果蔬、农夫山泉水溶C100西柚汁饮料、统一蜜桃多汁3种饮料总砷超标（另有6种食品二氧化硫或其它指标超标）。这一消费警示发布后，许多媒体报道和转载，引起社会广泛关注。农夫山泉、统一两家企业均回应称其产品经检验合格，不存在质量问题。11月27日，海口市工商局将总砷含量超标的3种抽检产品备份送往中国检验检疫科学研究院综合检测中心复检，复检结果显示，农夫山泉和统一企业的3种抽检产品全部合格。2010年1月5日，海南省工商局调查后确认，检测机构对农夫山泉和统一企业的初检结果有误。[1]

　　近年来，三聚氰胺、毒豇豆、地沟油等一次又一次的大范围的食品安全事件使消费者对食品企业和监管部门的信任度降低。事实上，不仅我国食品安全形势严峻，而且食品安全已成为日益严重的全球性公共卫生问题[2]。准确、及时地发布食品消费警示有助于预防食品安全事故发生，保护消费者的生命和健康。然而，食品消费警示制度实施中存在许多问题，使食品消费警示有时不但起不能起到应有的作用，反而加剧了消费者的恐慌，加剧了消费者对食品企业及监管部门的不信任。因此，研究食品消费警示制度的缺陷并提出相应的改进建议，是非常必要的。

　　二、消费警示的概念及食品消费警示制度的建立和发展

　　吕允端认为，消费警示即公开告知消费者个人或家庭，当其为生活需要购买、使用商品和接受有偿服务时，存在某种危险情况和信息，以引起警醒。[3]与食品消费警示相近的概念有“食品消费警示”、“食品安全警示”、“食品安全风险评估信息”、“食品安全风险警示信息”、“食品安全日常监督管理信息”、“食品安全监管信息”、“食品安全预警信息”、“食品安全监测评估信息”、“食品预警通告”、“食品安全风险提示”等10个，实务界和学术界对这些相近概念的区别和关系都没有作出明确的界定。从消费者的认知和感受角度来说，这些概念是相似的，所以，本文标题和小标题中的“消费警示”是从消费者角度理解的广义“消费警示”，泛指上述10个相近概念，但在讲到某个部门发布的具体警示时，“消费警示”是狭义概念，不包括其它警示概念。

　　1985年6月27日，中国消费者协会发布“提请消费者注意，切勿购买进口劣质冷暖风机”。这是我国第一个消费警示。1997年12月，中国消费者协会正式建立发布消费警示制度，开始在大中型城市推广这一制度。截至2009年8月，中国消费者协会已发布消费警示120条，各地消费者协会共发布各类消费警示和提示9474条。各级消费者协会发布的消费警示针对各类商品，也包括食品。

　　2004年11月22日，国家食品药品监督管理局、公安部、农业部、商务部、卫生部、海关总署、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局联合发布《食品安全监管信息发布暂行管理办法》，对食品安全监管信息发布涉及的内容、部门、原则、协调机制等做出了规定，但是由于内容含糊其辞，实际上不具有操作性。例如，有11处提到“有关部门”，究竟是哪几个部门，则无从知晓。

　　2009年6月1日正式实施的《食品安全法》第八十二条规定，食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息由国务院或省级卫生行政部门统一公布，县级以上农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。国家工商行政管理总局分别于2009年7月30日、8月28日发布了《流通环节食品安全监督管理办法》、《食品安全预警和应急处置制度》。

　　在食品消费警示的法规和制度越来越多的同时，制度之间的交叉和冲突也逐步显现，食品消费警示发布权限和发布流程中的问题也在逐步暴露，海口砷超标消费警示误报就是明显的例证。

　　三、消费警示误报造成的不良影响

　　（一）对消费者的影响

　　海口砷超标事件发生后，著名门户网站新浪网进行了一项网络调查，截至2010年3月29日，共有158760人次参与此项调查[4]。调查结果如表1和表2所示。

　　尽管统一和农夫山泉两家公司对海口市工商局发布的消费警示提出强烈质疑，当时复检正在进行中，但是，从表1和表2数据可见，41.2%的消费者认为统一和农夫山泉饮料不安全，34%的消费者对其安全性表示怀疑，57.5%的消费者明确表示以后不买这两种产品，相当多的消费者受了砷超标警示的明显误导。

　　（二）对食品企业的影响

　　消费警示误报对消费者购买决策会产生很大影响，“被误报”的企业会遭受巨大损失。消费者通常对行业领先企业的食品安全比较信任，在消费警示（不管是正确的，还是误报）公布后，即使是行业领先企业，即使产品没有问题，消费者原来对企业的忠诚度、信任度也会迅速扭转。

　　消费警示误报使企业长期积累起来的消费者信任和忠诚度在较短时间内迅速减弱，甚至化为乌有。由于食品安全事关生命和健康，所以，不仅消费警示直接针对的产品会迅速被消费者冷落或抛弃，而且“被误报”企业的其它产品也会受到殃及。例如，农夫山泉两款产品成为消费警示的对象后，农夫山泉的矿泉水等其它产品销售也会受到明显影响。砷超标事件发生后的第一周，农夫果园和水溶C100销量环比下降50%，估计损失超过10亿元。[5]其中在广州的好又多超市，两款产品销量分别下降73%和91%，易初莲花超市销量分别下降65%和88%。[6]

　　（三）对监管部门的影响

　　消费警示误报使监管部门的公信力和权威性大打折扣，使公众对监管部门的监管能力和执法能力产生怀疑。海口砷超标事件中，不但两家企业对海口市工商局的检验结论提出质疑，而且多数消费者也表示同情两家企业的遭遇，认为海口市工商局有问题，有的媒体公开质疑海口市工商局在这一事件上有“内幕”或“黑幕”。正像“狼来了的故事”一样，如果多次发生消费警示误报事件，公众对警示信息就会不以为然，甚至受“真作假时假亦真”心理的影响，即使被警示企业确实存在安全隐患，公众对其也会抱有同情之心，这不仅会使监管部门执法环境的恶化，而且会使消费警示制度形同虚设，有关部门花费大量人力和财力建设的食品安全预警体系会将失去根基。


　　四、现行食品消费警示制度的缺陷及其原因

　　（一）食品消费警示制度的缺陷

　　1、概念混乱、权限不清

　　食品安全不仅涉及种类繁多的食品，而且涉及食品生产、食品流通以及餐饮服务等各个环节，并由卫生部门以及质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门依据各自的职责进行监督管理。因此，有关食品安全的信息散见于不同类别、不同地域、不同环节，并由不同的监管部门掌握。[7]

　　食品安全管理涉及到人们的生命和健康，本来应该像医学概念和法律概念一样严肃、清晰，但是，如前所述，与食品消费警示相近的概念有10个，这些概念在实际使用中非常混乱，发布警示的权限也不清晰，具体表现在四个方面：

　　（1）法规中提出的概念与实际所用的概念不同。《食品安全法》中称为食品安全风险警示，《食品安全预警和应急处置制度》中称为日常监管预警信息，但是，“风险警示”和“预警信息”这两个概念实际中很少使用，实际中使用最多的是“食品消费警示”、“食品安全警示”。

　　（2）不同监管部门既可以使用同一概念，也可使用不同概念。工商局和消费者协会（有些地方称为消费者权益保护委员会）使用的概念通常为“食品消费警示”。食品安全委员会（有些地方称为食品安全管理办公室）和食品药品监督管理局使用的概念通常为“食品安全警示”，卫生局（包括其下属的疾病控制中心或卫生监督所）使用的概念有“食品消费警示”、“食品安全警示”、“食品预警通告”等。

　　（3）同一类监管部门所用的概念也有不同。例如，有些地方食品药品监督管理局发布的是“食品安全警示”，有些则是“食品消费警示”。

　　（4）没有指定的发布媒体或渠道，公众可查找到的警示信息残缺不全。监管部门发布警示信息时，有时是在本单位的网站上发布，有时是在当地的报纸上发布，而且当地的报纸较多时，选择哪一份报纸发布也不固定。由此形成的结果是，已经发布的信息残缺不全，公众无法完整地查阅到系列的警示信息。例如，某监管部门发布了2009第8号警示，但是人们无法查阅到之前的第1～7号警示。

　　2、警示不足与警示过度双向失控

　　在食品安全预警管理中，应该发布警示却没有发布，或发布警示等级偏低，这称为警示不足；不应该发布警示却发布了警示，或发布警示等级偏高，这称为警示过度。当前，警示不足和警示过度的问题都存在，所以称为双向失控。

　　近几年，警示不足比警示过度的问题更为严重。例如，2007年3月已有宠物饲料因含有三聚氰胺而导致猫、狗中毒死亡，2007年7月农业部发布通知，禁止在饲料中添加三聚氰胺为原料的蛋白精。但是，监管部门对乳品企业添加三聚氰胺却没有及时作出警示，直到2008年9月三鹿奶粉事件曝光后，才进行全面整顿。但是，2008年未销毁的“问题奶粉”在2009年又被一些乳品企业作为原料，上海熊猫炼乳、陕西金桥乳粉、山东绿赛尔纯牛奶、辽宁五洲大冰棍雪糕、河北香蕉果园棒冰等多家企业的产品又出现三聚氰胺超标问题。

　　随着食品安全越来越受重视，食品警示误报在逐渐增多，这次海口砷超标消费警示是一种典型的警示误报，前几年也出现过误报事件。2007年3月20日，广州食品安全委员会主办的官方网站“广州食品安全信息网”发布了12种国产水果有毒的消息，虽然很快被证明这是一则假消息，权威部门一再发布澄清信息，但给果农和果商造成的损失却是真切而巨大的。“毒水果”假消息传出后，深圳布吉批发市场的水果出口发货量由每天50个货柜锐减到20个，相关产业链上的水果包装、运输环节都受到沉重的打击。[8]

　　在警示误报的同时，食品警示也有泛化的趋势，这是另一种形式的警示过度。例如，上海市食品药品监管局多次发布内容庞杂、含义模糊的常识性警示，如“用餐时应注意食物是否新鲜，是否烧熟煮透”、“不吃违禁食品，少吃或不吃生食水产品”。食品警示应该准确、严肃，警示误报会严重损害经营者利益、浪费社会资源，警示泛化则会使人们对警示不以为然，这两种形式的警示过度都会削弱食品警示的应有作用。

　　由于食品警示发布不及时或监管部门执法能力受质疑，致使小道消息、谣言盛行，这种传播方式扩散迅速且危害性极大。[9]加之，媒体对关于食品问题的报道非常不准确，也极不严谨，时不时就给食物扣上“有毒”、“致癌”的帽子，来“抓人眼球”，使消费者对食品安全更为恐慌”。[10]这意味着媒体对警示过度起了推波助澜的作用。

　　食品警示双向失控使消费者既希望得到警示信息，又对警示信息将信将疑，这不仅使监管部门公信力下降，而且给不法企业制造虚假警示打击竞争对手创造了条件。在这次海南砷超标事件中，也有不少人怀疑是由竞争对手买通监管部门故意做局造成的。[11]

　　（二）食品消费警示制度缺陷的原因

　　1、多头管理，分段监管各环节衔接不畅

　　《食品安全法》规定，食品安全风险警示由国务院和省级卫生行政部门（即卫生部、厅、局）公布，县级以上农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。加之，消费者协会也有权发布食品消费警示的权利，所以，有权发布食品警示的单位包括六大系统（卫生、农业、质量监督、工商行政管理、食品药品监督、消费者协会）的四个层级（部、省级、地级市、县或县级市），共24个不同系统、不同层级的部门可以发布食品警示。

　　多部门、多层次“齐抓共管”格局表面上具有多环节、网格化、全覆盖的好处，但实际上导致了权责不清，加剧了概念混乱，既有几个部门争抢发布警示的情况，也留下了推诿和扯皮的借口。

　　2、消费警示形成和发布流程不规范

　　这次海口砷超标事件反映出消费警示形成和发布流程的多个问题。

　　首先，监管部门越权发布消费警示。《食品安全法》规定，食品安全风险警示信息应该由国务院或省级卫生行政部门统一公布。海南省工商局局长黄成模也说：“农夫山泉和统一是拥有大量消费者的知名企业，产品如涉嫌总砷含量超标属于重大食品安全问题，应按照食品安全法的规定和有关程序办理，由国务院卫生行政部门统一公布，海口市工商局显然没有公布这种消费警示的权力。”[1]

　　其次，发布警示的法律依据有问题。海口市工商局也可能会这样辩解：这次发布的是“消费警示”，而不是“食品安全风险警示”，所以不需要卫生行政部门发布，工商局也是可以发布的。但是，这需要海口市工商局讲清楚“食品消费警示”和“食品安全风险警示”有什么区别，以及发布“食品消费警示”的法律依据。根据《食品安全预警和应急处置制度》，工商局发布的警示信息应该称为食品安全日常监管预警信息，而不能称为“消费警示”。

　　第三，初检结果应通知企业，但实际没有通知。《流通环节食品安全监督管理办法》第四十条规定，工商行政管理机关对食品进行抽样检验时，应当要求检验机构按照国家规定的采样规则进行取样，并将抽样检验结果通知标称的食品生产者。《食品安全法实施条例》也规定，初步筛查结果不得作为执法依据。海口市工商局副局长王建禄也承认，“由于工作疏忽，本来应该把初检结果通知企业，但实际上没有通知企业，直接向媒体发布”。[1]

　　第四，复检应由企业、工商部门和检测机构三方共同进行。这次事件中，农夫山泉公司表示初检就没有经过他们，不同意用初检产品备份复检。于是，海口市工商局在没有农夫山泉公司参与的情况下进行了复检。这也属于流程不规范。

　　3、监管部门利益诱惑多，工作人员道德素质和业务素质不高

　　24个不同系统、不同层级的监管部门涉及的工作人员众多，难免会有工作人员道德素质和业务素质参差不齐、鱼龙混杂的问题。加之，食品安全相关部门控制的政策资源、资金资源和技术资源很多，对相关企业的利益影响重大，因而成为腐败问题的高发地带。监管部门工作人员身边的领导和同事有不少通过腐败迅速致富的案例，这使他们受到巨大的利益诱惑，意志不坚定、道德素质不高的工作人员难免会有“跟从”心理和跟进行动。

　　监管部门工作人员的责任心不强、敬业精神不够，也助长了监管工作中的失误。例如，海口砷超标事件中，亲自签发消费警示的海口市工商局副局长王建禄开始不承认消费警示是自己签发的，在回去查看记录后发现确实是自己签发的，才不得不说记错了。

　　当然，食品消费警示双向失控不全部是腐败和责任心不强造成的，当前，食品安全知识更新较快、技术发展迅速，各层次、各地区监管部门的技术条件和知识更新进度不一，难免出现因技术和专业知识局限等客观原因造成的双向失控。实际中，双向失控事件的形成往往是既有客观原因，也有主观原因（工作人员因利益诱惑而故意不作为或过度作为），两者难以分辨，调查处理的难度也很大，这反过来使主观原因难以有效制约。

　　4、对监管部门的监督力度不够、信息不透明

　　不仅监管部门的监管活动信息不透明，对监管部门的监督更不透明。谁来监督监管部门？如何监督监管部门？监管部门出现警示不足、警示过度（包括警示误报）后，应该对相关责任人如何处分？对这些问题的法律法规不明确，已有的法律法规也执行不力。

　　在海口砷超标事件中，80%以上的参与调查者认为海口市工商局应该赔偿并道歉，对相关责任人应该从重处罚甚至开除。2010年2月11日，有关部门公布了这一事件的问责结果，海口市工商局分管副局长引咎辞职、市场科科长责令辞职、其它11名工作人员受到书面检讨、调离岗位、批评教育等不同程度的问责。

　　这一事件的问责还算比较迅速、透明，但是，也经常有信息不透明情况，相关责任人有没有进行问责？问责的结果如何？公众往往对这些信息无从知晓。

　　五、食品消费警示制度的改进建议

　　（一）界定概念，规范术语

　　常言道，“名不正，则言不顺；言不顺，则事不成”。概念和术语的混乱是食品警示制度的首要问题。改进食品警示制度首先应从“正名”做起，对相关概念和术语进行界定。具体来说，应按严重程度分为“安全警示”、“消费警示”、“消费提示”三个类别。“安全警示”和“消费警示”应该统称为食品警示信息，“消费提示”则不应作为食品警示信息。

　　“食品安全警示”应该是指只要食用这种食品就可能引起中毒或食源性疾病的安全隐患，例如奶粉中三聚氰胺含量超标、农产品中农药含量超标。《食品安全法》中的食品安全风险警示应该与“安全警示”的概念一致起来，可以把“安全警示”当作“食品安全风险警示”的简称。

　　“食品消费警示”应该是指正确食用后不会出现安全问题，但由于说明不当或消费者专业知识缺乏，非常容易错误食用，可能引起安全问题的食品，例如，小杯果冻屡次导致儿童窒息、长期过量食用腌制食品有害身体。

　　“食品消费提示”应该是指食品购买或消费过程中，消费者的经济利益可能受到损害的情况，例如，饭店不允许顾客自带酒水属于侵犯消费者权益的行为。

　　（二）规范发布权限，避免发布权限交叉或混乱

　　“食品安全警示”、“食品消费警示”、“食品消费提示”三类信息中的每一类应该只由一个部门发布。

　　建议“食品安全警示”由省级以上食品安全委员会发布。鉴于我国食品安全实行分段监管的国情，食品安全警示的提案可以由食品药品监督管理局、卫生部（厅、局）、农业部（厅、局）、质量监督检验检疫局中的任一部门提出，但对公众发布前，应由提案部门与同级食品安全委员会共同确定，以食品安全委员会的名义统一发布。

　　建议“食品消费警示”由地级市以上工商局发布，“食品消费提示”由地级市以上消费者协会发布。

　　建议有关部门在明确警示发布权限的同时，对有关警示制度的法律和规章制度进行彻底清理，对于有冲突的或规定不一致的，应及时修改；对于没有明确规定的，应及时补充和细化。尤其是要把各部门与警示确认和发布有关的工作进行梳理，制订覆盖种植养殖、生产、流通、餐饮四大环节的《食品安全警示和消费警示确认和发布条例》，明确规定各监管部门在食品警示确认和发布的中的职责和权限，避免多门混合执法中的越权和不作为。

　　（三）指定警示发布网站和报纸，增加警示的透明度和系统性

　　鉴于目前警示发布渠道杂乱，公众可以查询的警示信息残缺不全等问题，建议各级食品安全委员会网站上开设专门的“食品安全警示”发布栏目、各级工商局网站上开设专门的“食品消费警示”发布栏目，所有的“食品安全警示”、“食品消费警示”必须按照先后顺序连续编号进行发布，以体现系统性和透明度，便于公众查阅。同时，应确定一份警示信息发布的指定报纸，这份报纸也必须按照先后顺序连续编号发布“食品安全警示”和“食品消费警示”，不得遗漏，更不能在概念使用上杂乱无章。

　　为了便于公众对“食品安全警示”和“食品消费警示”进行区分和对比，建议食品安全委员会网站的“食品安全警示”栏目与工商局网站的“食品消费警示”栏目作相互链接。

　　（四）增加食品监管工作的透明度，建立公众与监管部门的互信

　　欧盟为了增强食品安全工作的透明度，将食品安全管理局实施的环境风险评估、人类与动物健康安全风险评估结果以及其他的一些科学建议向公众公布，食品安全会议也允许公众参加，并邀请消费者代表或其他感兴趣的组织来观察管理局的一些活动，使公众可以广泛获取该局掌握的文件和信息。[12][13] 国外也对公众进行广泛的食品安全专业知识的宣传教育，增强消费者对食品安全状况的判断力。[14]

　　我国的食品监管工作透明度不高，公众对监管工作的知情权得不到保障，而且经常受媒体夸大宣传的误导，所以，国外上述两方面经验都值得我国学习。一方面，应扩大公众对食品监管的知情权，允许公众了解食品监管过程，另一方面，也应加强食品安全的科普知识教育，避免警示过度或媒体夸大宣传引起公众恐慌。通过这两方面的努力，建立起公众与监管部门的互信后，既能制约食品警示双向失控，也能避免公众对正常警示的过度反应。

　　六、小结

　　食品警示确认和发布制度本身的缺陷是当前食品警示的双向失控以及种种乱象的主要原因，监管部门工作条件的客观原因和工作人员的主观原因加剧了食品警示的混乱局面，对食品监管部门的监督不力又放纵或纵容了这种混乱局面。

　　要使食品警示真正成为食品安全体系的有效组成部分，必须对警示确认和发布制度进行彻底的清理和梳理，使各类警示概念清晰、术语规范，发布权责明确分配，已经发布的警示应连续、完整，查询方便。此外，还应加强对监管部门工作人员的业务素质和职业道德培训，改进对监管部门的监督和问责方式。

　　按照问题管理[15]原理，出了问题应积极借助问题优化管理、防范问题演变为危机。通过对食品警示双向失控问题的研究和控制，可以减少食品安全事故的次数，使当前严峻的食品安全状况有所缓解。