政务公开与公民知情权保障和实现机制研究
陈敏昭
（三门峡市委党校社会管理教研部 472000）
0、摘要
1、保障公民知情权和信息安全
1.1公民知情权是实现公民其他民主权利之基础，政府信息公开是实施公民知情权的基本环节；
1.2信息资源是全球性竞争的重点，公民知情权亟需信息安全立法保障；
1.3公民知情权和信息安全的协调；
2、瑞典政务公开和启示
2.1瑞典三位一体的政务公开制度；
2.2瑞典信息公开制度；
2.3瑞典的启示
3、美国政务公开和启示
3.1美国的政务公开及特点；
3.2美国的开放政府政策；
3.3美国政务公开和开放政府政策的启示
4、完善我国政务公开和保障公民知情权的法律制度的建议
4.1提高立法位阶，逐步拓展信息公开主体；
4.2理顺政府信息公开原则与保密原则的关系；
4.3扩大行政信息公开渠道，明确程序，建立政府信息公开的监督机制
附1：主要参考文献
附2：课题组成员简介
近年来，我国党和政府对公民知情权和政府信息公开问题越来越重视。在2007年党的十七大上九提出了要保障人民的知情权，国务院在2008年5月1日颁布实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》，保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，充分体现了对公民知情权的尊重和维护。该条例是我国中央政府出台的首部有关保护公民知情权的法规，对于提高政府工作透明度，促进依法行政，发展民主政治具有里程碑的意义。但是，由于我国尚未对公民知情权作出法律认定，人们还只是按推理论定去理解，缺乏较全面较深刻的认识，对公民知情权与信息安全、信息公开的关系更是知之甚少，也缺乏相应的系统的科学研究。虽然有部分学者对这个问题做了一些研究，如冯之东、孙治强在2009年第3期《甘肃行政学院学报》上发表了《公民知情权的实现——以公众参与为视角》、郑州大学白现军的《我国政府信息公开研究》、秦颖《论政府信息公开制度下对公民知情权的保障》、韩艺在2008年第6期《情报杂志》上发表的《略论我国政府信息公开文化的转变与构建》等，对政务公开与公民知情权的保障做了相当程度的认真研究，并且取得了一定成效，但是研究还存在许多不足，也缺乏系统性；尤其被称为中国“阳光法案”的《中华人民共和国政府信息公开条例》还只是一种技术性的行政法规，没有对人大、政协、检察院、法院等这些非政府部门的约束力；作为基本人权之一的公民知情权，在中国还没有相关的法律依据作为保障；此外，我国政府信息公开还存在着体制障碍、经济障碍、法律障碍、标准化障碍等，这些都值得我们继续深入地研究政务公开与公民知情权的保障和实现机制。
为进一步切实保障公民知情权，我们结合国内外的实践情况，在分析介绍公民知情权，公民知情权同政府信息公开的关系，我国当前保障公民知情权和信息安全立法的重大意义的基础上，对公民知情权和政府信息公开及相关信息安全协调问题做一些探讨。
1、保障公民知情权和信息安全
1.1公民知情权是实现公民其他民主权利之基础，政府信息公开是实施公民知情权的基本环节
知情权又称为知的权利、或了解权，其内涵随社会经济的发展而发展,最初指的是民众享有通过新闻媒介了解政府工作情况的权利, 是由美国记者肯特·库柏在二战后的1945年提出的。从二十世纪五、六十年代开始，部分国家以法律的形式加以确认，如波兰、美国、英国、德国、新加坡等。在政务公开方面，美国可以说始终走在前面，1966年颁布《信息自由法》，原则上要求政府公开其所有的信息资料，并严格规定了保密权的限制条件；1974年《信息自由法》修正后进一步扩大了政府公开文件材料的范围，并规定政府拒绝公开信息时公民向法院提出诉讼的法律程序。现在，世界上大多数国家对知情权都以法律的形式加以认定。而且，知情权作为一项基本人权得到了国际公约的保护，如1946年联合国第59号决议，宣布知情权为基本人权之一，强调知情权是一切自由权利的基础，随后在1948年的《世界人权宣言》，1966年联合国大会通过的《公民权利和政治权公约》则进一步对其知情范围等作出明确规定。
即便如此，人们对知情权的认识仍然有广义和狭义之分：广义知情权是指知悉、获取信息的自由与权利，包括从官方和非官方知悉、获取相关信息；狭义知情权仅指知悉、获取官方信息的自由与权利，通俗的理解就是从政府信息公开中获取信息。知情权起先只是公法领域的概念，在实践中延伸至不仅涉及公法领域也涉及私法领域，如消费者的知情权即是知情权扩展到私法领域的具体表现，现在一般都是从广义的角度理解知情权。知情权是公民实施其他民主权利的基础，只有知情才能有效的利用信息求发展，也只有知情才能有效地参与政治，实行参与、表态和监督。作为一种广泛的社会权利和个人权利，知道是根本。
过去我国对公民知情权在法律上并未作出明确的规定，但在宪法和一些法律法规中都体现出对公民知情权的尊重与保护。如宪法就国体、政体和公民权利的规定，行政诉讼法关于公开原则、告知制度、听证制度，检察系统的检务公开和人民监督员制度，法院的人民陪审员制度等，均可视为知情权在公法领域的反映。如消费者权益法、婚姻法中有关知悉商品或接受服务真实情况和夫妻财产分割等则为私法领域保护知情权的反映。近年来一些党政机关和部门的政策规章中则有了更多的反映，但是,总的来说,存在不系统，不明确、缺乏可操作性，甚至出现某些互相冲突而令人无所适从,还有个别地方的党政官员以此为借口阻挠或者限制公民的知情权。从指导思想上说,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权是明确的。国务院颁布的《政府信息公开条例》规定，原则上是公民有权依法获知除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私以外的政府信息，对公开什么、由谁公开、如何公开、监督和保障都作出了确定，从行政法规层面上体现出我国对公民知情权的切实维护和尊重，不仅改变了我国长期以来知情权立法缺位的状况，也必将对建设民主政治，依法行政起重大的促进作用。
政务公开、保护知情权的意义是重要的。首先，强化民主政治、自由平等、公平正义理念。以法律形式规定政务公开，公民从中享有哪些信息权、政府及其授权单位应尽到公开哪些信息的义务，将公民定位于享受信息的权利主体，政府定位于公开信息的义务主体，摆正主人与公仆的关系，充分体现出“主权在民”的立法理念，必将促进政府及其工作人员执政为民的责任感和自觉性，促进公民对政府行为的理解和沟通，从而提高政府的公信力和执政效率，推进和谐社会和民主政治事业的发展。
其次，回应市场经济发展对信息渴望的诉求。二十一世纪是信息时代，信息作为有战略价值的权利资源，其有序流动对社会政治经济发展具有基础意义。经济贸易的发展，企业商机的发现，政府公共服务水平的提高，公民知情权的实施，都离不开及时准确可靠的信息。有人统计，目前整个信息的80-90%均掌握在国家手里，将之公开而与公民共享，由公民从中选用自己需要的发展信息，对我国市场经济培育公平竞争、诚实、信用，预防不正当竞争和欺诈行为，亦将起到良好的保障作用。
其三，适应全球政治经济一体化的发展趋势，树立政府依法行政，着力提高透明度的良好形象。
其四，防止公共权力的越位、缺位、不到位，权力滥用和腐败。将公共权力放在阳光下运作，纠正信息垄断、暗箱操作等弊端，便于公民、监察、司法机关和社会多方位的监督，遏制腐败的孳生，即使发生也便于及时纠正和查处。
其五，还应通过政务公开，促进包括政府信息在内的整体信息资源合理有序的开发与利用，实现广义上的公民知情权的保护。从整体上看，信息资源分为政府信息和个人信息两大类。对于个人资源其本质是公民的私人权利资源，若遭到不当收集、恶意使用，公民信息自由权（一般认为应包括信息的保密权、支配权、知情权、更正权、维护权等）被侵犯，将导致社会运行紊乱，影响社会和谐稳定。正是基于个人信息权的重要地位，世界上已有许多个国家和地区制定了相应的有关个人信息保护的法律法规。为平息冲突，避免纠纷，顺畅有序的运行，抓紧出台我国的个人信息法是形势发展的迫切需要，已成为广大人民群众的共同期待。
1.2信息资源是全球性竞争的重点，公民知情权亟需信息安全立法保障
很多人都认可，21世纪是信息时代，信息已成为维持社会经济活动和生产活动的重要资源，成为政治、经济、文化、军事乃至社会领域发展的基础。政府政务公开，保障公民的知情权，为信息的开发利用拓展了空间。但由于信息价值重大，各种主体对信息的争夺也日趋激烈，一些敌对势力更是不择手段的窃取、截取、伪造、篡改，使保障信息安全成了不仅是行使和保障合法权益的基本手段，也是整个社会、经济的正常运转的先决条件，运用法律法规加强对信息安全管理则成为人们的理性选择。
国外为加快信息化发展，从提出信息社会概念开始，就致力于信息化的立法工作，涉及到政府信息资源、电子政务建设、信息设施技术标准等安全方面的法律法规均逐步建立起来。以美国为例，相继建立了《信息自由法》（1967年）、《联邦咨询委员会法》（1972年）、《阳光中的政府法》（1976年）、《电子情报自由法》（1996年）以及《隐私权法》等一系列法律法规。还有一些国家不仅对政府信息公开进行规范，对电子政务和信息网络建设也在纳入法律规范范围，韩国还针对垃圾邮件泛滥问题出台了《信息与通讯的传播、通信网络的应用以及信息保护法》（2001年）和《促进信息通信网络利用及信息保护等修正法》（2002年）。而且，把保护消费者权益列为立法的重要内容，把政府信息化立法与行政改革相结合，也已逐步成为各国立法的总趋势。
改革开放以来，我国在信息化立法方面取得重大突破，不仅国家颁布了《关于加强信息安全保护工作意见》（中办发[2003]27号），《电子签名法》（２004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过），《政府信息公开条例》（国务院2008年）还对信息公开的范围、方式、程序、监督和保障等作出了明确规定，一些地方、部门也出台了不少法规规章，对保障信息安全起到了良好的作用。但从总体上看仍缺乏系统性、协调性和相通性，多数尚未上升到法律层面，权威性不足。从社会现实看，我国信息安全形势不容乐观，一些敌对势力散布虚假信息，蛊惑人心，猖狂进行各种分裂、渗透、颠覆活动。一些不良组织和个人疯狂窃取商业信息和个人隐私信息，以虚假信息集资诈骗、用虚假广告非法谋利等，也未能有效遏制，垃圾信息泛滥更几乎成为一种公害。这些情况表明，抓紧信息化立法是经济社会发展的紧迫需要。
1.3公民知情权和信息安全的协调
公民知情权和信息安全似乎是一对矛盾。一方面，人们希望获得广泛的信息资源，另一方面，又希望获得的信息是可靠的、他人不知道的、个人信息是安全的。如何协调解决公民知情权和信息安全立法之间的问题呢？我们可以借鉴社会政治经济比较发达国家的经验与教训。
多数发达国家走立法规范之路。发达国家立法大体经历了两个阶段：第一阶段着重于政府信息公开，首先解决政府信息公开与保密这对矛盾，侧重点在强调政府信息公开，建立“公开是原则，保密是例外”的行政理念；第二阶段则是进一步把行政改革和政府发展信息化的要求以及技术发展趋势结合起来，把技术和行为规范逐渐纳入法律的规范，把网络信息安全提到从未有过的高度，走通过支持信息化保障知情权和信息安全的道路。“他山之石，可以攻玉”，适当借鉴他国的经验，对于我们是非常有益的。从我国的现实情况出发，当前突出的需要是提高对《政府信息公开条例》的认识，改变传统的行政理念，公开政府信息，保障公民知情权；同时，要强化全社会的信息安全意识，搞好信息安全立法工作，以推进社会民主政治建设和和谐社会事业的发展。
从信息安全立法看，在《政府信息公开条例》颁布之前，我国已就信息方面形成了不少法律、法规和规章，有作为纲领性文件的《关于加强信息安全保障工作意见》，有作为地方政策性法规的《北京信息化促进条例》、湖南、杭州的《信息化条例》、广东的《电子交易条例》等，有关部门还制定了一些单项规章。但从整体上看，尚未形成较完整的法律体系和执行体系，已出台的法规大多并未上升到法律高度，存在权威性不足，协调性相通性不强，可操作性不够，管理与发展并重的原则不到位等缺陷。即使已颁布实施的法律，如《保密法》、《公民出入境管理法》，也都缺少体现国家信息安全的内容，需要修改完善。当前我国信息产业已经具有一定规模，正向建设信息产业强国的目标迈进，因此完善立法，搞好法与法之间的衔接实为当务之急。
从保障和实现公民知情权机制上讲，应尽快做好以下工作：一是完善立法体系，争取尽早出台《信息安全法》、《个人信息公开法》及与之配套的重点领域、重点产业的法律法规；二是对已发布的法律法规着手重新修改完善，对不适应市场经济发展的内容进行增删修改，尤其需抓紧《保密法》、《档案法》的修改，科学界定公开与保密的范围，为《政府信息公开条例》的实施排除障碍；三是吸收国外有关拓展立法领域、立法内容和建立法律体系的经验，使立法工作少走弯路，也便于同国际法接轨。当然应尽量减少对我国原有法律框架的冲击。此外，还要防止匆促立法、盲目立法。因为法律不一定越多越好，也不可能有了法律就“百事通顺”，立法不公，缺乏民意基础，反而会同目的性偏离造成伤害。更要防止地方（部门）保护主义和利益集团的干扰，避免出现“国家立法部门化，部门立法利益化，部门利益合法化”和“借立法扩权诿责”，给法律实施和协调带来困难。
进一步完善政务公开执行机制，研究制定可操作性较强的具体实施办法。建立严格的执行制度，包括管理制度，职责分工制度，执法信息通报制度，监督奖惩制度等，同时要发挥人大法律监督、主管部门的指导检查职能。总之，要防止和有效及时的化解执行中遇到的问题。
发挥司法部门的优势，为有关的法律法规的实施拓宽道路，框正纠偏。当然，保障公民知情权和搞好信息安全是全社会的责任，但司法部门有知法执法的优势，应该成为保障和实现公民知情权的中坚力量。如通过开展法律讲座、法律咨询、以案说法、法律援助、民事调解等形式开展法律宣传，必能提高群众知法、用法、守法的意识。特别是发挥审判、检察职能，打击破坏国家信息安全、侵犯他人信息自由权的违法行为，严肃处理违法分子，其威慑作用是其他部门无法取代的。
保障公民知情权和维护信息安全是关系国家发展、社会安定和民生改善的大事，作用重大，意义深远。但我国由于社会、历史的多种原因，诸如传统观念的影响，相适应的法律体系和执行体系尚待建立和完善，地方（部门）保护主义、既得利益集团的阻挠，敌对势力的干扰破坏，都会给实施增加难度。而且，同发达国家比较，我国这方面的工作起步较晚，尚在探索中前进，国内既缺乏较多成熟经验，借鉴国外经验也需对我国国情是否适应作深入考察，何况西方国家在立法执法中也还面临着诸多待解难题。所以强化法治理念教育，在取得社会共识特别是各级行政机关和领导人的共识和支持的基础上，从立法到执法的各个环节上搞好协调，建立起保障公民知情权和信息安全的协调运行机制是非常必要的。
2、瑞典政务公开和启示
大约在1766年,瑞典就制定颁布了《出版自由法》，规定市民有接近公文文书的权利，以此作为防止公务员违反法律、滥用职权的手段，因此，瑞典可以讲是世界上第一个建立政务公开法律制度的国家。瑞典作为宪政国家，其宪法不同于其他国家的宪法模式，它不是一部宪法典，而是由四部宪法性文件构成，它们是《政府宪章》、《王位继承法》、《出版自由法》以及《表达自由法》，其中三个法律文件专门对言论自由和信息自由作出了规定，可见政府信息公开制度在瑞典的重要性。
我国政府信息公开的立法定位于国务院法规层面，立法位阶与立法的价值目标存在某些偏差。我国政府信息公开的立法体系，是以《条例》为专门立法，以《立法法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《安全生产法》、《突发事件应对法》、《保密法》、《档案法》等相关法律法规中的有关规定为补充的体系。从立法技术角度分析，作为专门规制政府信息公开立法的《条例》仅是一部行政法规，相对于法律而言效力层次不高、制约性较弱。
瑞典在公开工作程序上，通过《出版自由法》明确规定任何人经申请都有权获得依法应当公开的官方文件，且该官方文件的查阅是免费的；公共机关在审查和批准查阅官方文件的申请时不得对申请人的身份及动机进行调查，除非这种调查是必须的。在公开范围上，瑞典为了明确规定对于公民信息自由的限制，于1980年制定了《保密法》，该法详细列举了各种需要保密而不向公众公开的政府文件的范围，并明确规定除此之外公众都有权利要求查阅。其次，瑞典政府信息公开制度的监督机制非常完善。瑞典主要通过发挥媒体和非政府组织在权利保障中的作用，并在国家体制中设立监察专员制度，专员由国会监察专员、律师协会主席以及新闻出版组织合作委员会主席共同组成的一个特定委员会任命，负责监督新闻职业道德守则的实施，调查有关报纸和刊物违反职业道德守则的投诉，也可以对违反职业道德行为展开主动调查，还负责解答公众的疑问等职责。新闻出版监察专员制度对保护公民的自由、解决纠纷发挥着重要的作用。
2.1瑞典三位一体的政务公开制度
瑞典被誉为世界上最廉洁的国家之一。原因在于他们在廉政建设上拥有一整套全民参与、他律与自律有机结合、完善有效的制约机制和措施。其中最突出的是出版、表达、信息三位一体的政务公开法律构架和机制。借鉴他们的经验，要扩大信息公开的内容，切实把政务公开作为政府施政的一项基本制度来落实，要拓宽群众参与渠道。扩展保障人民群众监督的各种法律法规的制定，加快言论、新闻、出版、监督等方面的充分发挥人民群众反腐倡廉作用的法律法规，形成有力的社会性监督机制。
瑞典建立了比较有效的腐败剔除机制，能够“将一个筐里烂了的桃子挑出来，扔出去，从而保持了整筐桃子的新鲜”，保障公务员队伍的廉洁。瑞典政府的高级官员及公务员相当清廉，没有特权，其子女与普通人无异。瑞典政府的领导人大多住在普通住宅区内，国家不提供公勤人员，家务自持，工作时使用公车，下班后只能开私家车。瑞典腐败发案率较低。瑞典政府是非常透明的，很容易发现可能存在的腐败行为，因此官员腐败的机会很少，风险却很高。据介绍，瑞典的腐败案件发案率比较低，每年仅有几十件上下。发生的腐败案件主要涉及私营企业和商业贿赂，数额也比较小，公务员极少发生腐败案件。如果哪位官员被发现用权力做交易，他将为此付出惨痛的代价。
制度约束严格。瑞典把廉洁自律的要求上升到立法高度，制定了严格的法律规定，用宪法、刑法和国家公务员法来约束每一位公职人员。要求公职人员要树立公正性、可信性、透明度、服务意识和责任感等，不能因工作关系接受当事人的任何馈赠，不论接受礼物价值高低，都在禁止之列。不允许发生任何违规行为，对直接、间接，主动、被动的违法行为，都进行严格的追究和惩处。
预防管理到位。在瑞典虽然对腐败行为的刑罚量刑不重，但腐败问题仍然很少发生。他们除了加强教育预防之外，更注重抓管理。他们认为，发生严重的腐败行为，说明体制和制度上有漏洞。如一前副首相用公务信用卡购买个人衣物，被发现曝光后，受到了处理。同时，政府认为公务信用卡使用的制度有漏洞，给持有者造成了可乘之机。于是，就将使用公务信用卡的办法，改为公务活动的支出必须先由个人垫付，然后持收据报销。这样一来就堵住了漏洞。
三位一体的政务公开法律构架。在瑞典，出版自由、表达自由与信息公开制度主要通过《政府宪章》中有关言论自由和信息自由的规定、《出版自由法》、《表达自由法》以及《保密法》加以确立，它们共同构成了瑞典出版自由与信息公开制度的宪法和法律基础。瑞典《政府宪章》第一章第一条首先规定：“国家的一切权力来源于人民。人民对国家的统治建立在自由形成和表达思想以及自由平等的选举权之上，并通过代议制和社区自治而实现。” 从而将言论和表达自由提高到人民统治国家之基石的高度。第二章专章规定了公民的基本权利和自由。该章第一条第一款第一项规定了表达自由，即“以口头、书面、图片或其他任何形式，传播信息、表达思想、观点和情感的自由”；第二项规定了信息自由，即“获取和接受信息或者以其他方式了解他人观点的自由”；第一条第二款则规定：“出版自由以及相应的有关无线电广播、电视、电影以及其他音像资料的表达自由，分别适用《出版自由法》和《表达自由法》的规定。”
瑞典早在1766年就制定了《出版自由法》，这是世界上最早的一部新闻出版自由法。现行《出版自由法》是1949年修订的，共十四章一二二条。各章依次为：出版自由；官方文件的公开性；匿名权；书面材料的印制；期刊的出版；印刷材料的发行；违反出版自由的行为；关于刑事法律责任的规定；监督和检控；特别强制措施；私人的损害赔偿请求；出版自由案件的诉讼程序；国外印制的材料；附则。瑞典的《出版自由法》不仅适用于报纸、期刊等印刷媒体，而且还适用于一切印刷品，包括定期出版的以油印、复印以及类似的技术印制的其他任何材料。该法确认瑞典公民以及在瑞典定居的外国人具有不受政府事先审查而出瑞典出版自由、表达自由与信息公开制度出版发行印刷晶的权利；更为重要的是，该法同时规定政府文件须向社会公开，公民享有查阅政府所持有的官方文件的权利。对于公民查阅文件的请求，除非法律有具体、明确的规定，不得拒绝。
《表达自由法》是对《出版自由法》的补充。《出版自由法》使报纸、期刊等印刷媒体得到了保护，但由于适用范围的限制，无法向广播、电视、录音录像、计算机互联网络等新闻媒体提供同样的保护。为使《出版自由法》确定的一般原则能够同样适用于广播、电视等新闻媒体，1991年瑞典以《出版自由法》为蓝本，制定了《表达自由法》。该法共十一章六十五条，各章依次 为：总则；匿名权；节目的发射、制作和发行；制片人；违反表达自由的行为；关于刑事责任的法律规定；监督、检控和特别强制措施；私人的损害赔偿请求；表达自由案件的诉讼程序；来自国外的广播节目、电影录音资料；附则。《表达自由法》的适用范围涵盖了差不多所有的电子媒体，在内容上，尽管它贯彻了《出版自由法》的一般原则，但仍然有所区别，突出表现为广播、电视等电子媒体所享有的表达自由不如报刊杂志等印刷媒体充分以及不能完全免除政府的事先审查。
在瑞典，言论自由或表达自由、信息自由属于宪法所保障的基本自由。准确地说，它们属于宪法所保障的可限制的基本自由。瑞典宪法规定的自由和权利分为两类：一类是绝对的、不可限制的自由和权利。如宗教信仰自由、禁止死刑和肉刑、禁止强迫他人表明其政治、宗教、文化或类似问题上的观点和立场、禁止强迫他人参加政治、宗教或类似的组织等。这类权利和自由除非修改宪法，否则不能为任何其他法律所限制；另一类是相对的、可限制的自由和权利。如言论自由或表达自由、信息自由、集会自由、结社自由、游行示威自由等。对于这类自由和权利，国会可以通过制定法律在一定程度上加以限制。限制基本自由和权利的国会法律必须是明确而具体的。此外，还需符合宪法规定的其他条件。如限制目的必须为民主社会所接受，不得对观点的自由形成构成威胁，不得超过实现目的所必要的限度以及不得违反禁止歧视原则等。
为了具体明确地规定公民信息自由的限制，瑞典于1980年制定了《保密法》。该法正文共十六章一四零条，外加一些过渡性规定。各章依次为：总则；涉及国家安全和外交关系的秘密；关于中央财政、金融和货币政策的秘密；涉及政府机关检查、控制或其他监督活动的秘密；涉及防止和检控犯罪方面利益的秘密；关于公共经济利益的秘密；涉及保护个人人身环境方面的秘密；涉及保护私人主体经济条件方面的秘密；涉及保护私人主体人身以及经济条件方面的秘密；涉及保护动、植物物种方面的秘密；关于政府、国会、国会督察专员公署、总检察长办公室内部秘密的特殊规定；关于法院内部秘密的特别规定；某些案件中秘密的移转；关于秘密的若干限制性规定；关于官方文件登记和发布的规定；《出版自由法》范围内关于违反保密职责的规定。它们详细列举了各种需要保密而不向公众公开的政府文件(官方文件)的范围。任何非为本法所明确指定需要保密的文件，公众都有权利要求查阅。由于《保密法》不具有宪法性法律的地位，因此，国会可以较为容易地根据需要对本法的内容进行修改和补充。有必要指出的是，瑞典《保密法》尽管基于国家、社会和个为防止国会滥用其对基本自由和权利的限制权，瑞典《政府宪章》甚至规定了一个特别规则，即国会通过限制基本自由和权利的法律时，少数派议员可以要求法案延缓十二个月再次表决，若十二个月过后法案仍能获得简单多数，方可通过。人的重要利益规范和限制了信息自由，但因其规定十分详密，故而有效地限制了行政机关在保密问题上的自由裁量权。由此可以看出，《保密法》的出发点仍在于保障公民的信息自由权利，与《出版自由法》以及《表达自由法》是一致而和谐的，为宪法性权利和自由的实现提供了切实的保证。
2.2瑞典信息公开制度
瑞典《政府宪章》第一条第一款第二项将信息自由定义为：“获取和接受信息或者以其他方式了解他人观点的自由。”而《出版自由法》和《表达自由法》所定义的出版自由和表达自由实际上包含了信息自由的内容，这从两法关于出版自由和表达自由具体涵义的规定中即可看出。信息自由的核心内容是向他人提供信息的自由，以及查阅政府文件的自由。信息自由不是绝对的，对于信息自由可以国家安全等必要的理由加以限制，但如果限制的标准不明或限制不当，信息自由将名存实亡。为此，瑞典专门制定了保密法，极为详细地列举了信息自由的各种例外，极大地压缩了政府机关的自由裁量权。瑞典的信息自由就其广度和深度而言，无疑是世界各国的典范。
所谓官方文件，是指公共机关所持有的由公共机关所制定或由其从别处收到的文件。发给公共机关官员个人的信函，如果信函中涉及该公共机关职责范围内的事项，则该信函也属于官方文件。上述定义中的“公共机关”，不仅包括国家行政机关，而且还包括国会、地方议会、瑞典国教议事大会等具有决策权的机构。“公共机关所制定”，是指文件不仅已经制作完成，而且已经发出。未经发出的文件，即使已经定稿和审批的手续，也不能视为已由“公共机关所制定”。以下几种情况属于例外，即使文件尚未发出，也应视为“已经制定”：
(1) 已经做好，准备登记在日记簿、账簿、注册簿、表册等上面的文件；(2) 根据有关规瑞典出版自由、表达自由与信息公开制度 定，必须宣布和发出的司法裁决或其他决定以及在司法裁决或其他决定已经宣布或发出后，与该裁决或决定相关的记录或其他文件；(3)公共机关保管的已经最后审定和批准或以其他方式最后确定的记录以及类似的备忘录。公共机关从别处收到”，是指文件已送达至公共机关，或已为主管的官员所收到。文件密封送达且指定了开启日前的，在开启．到来之前，不得认为文件已为公共机关所收到。此外，文件在公共机关的内部机构之间移转的，不得认为文件已为公共机关所收到或制定。
下列文件不应被视为官方文件：(1)尚未登记归档的公共机关的决定或官方通信的提纲和草稿；(2)纯粹为转交信函而起草的信件、电报或类似文件；(3)图书馆所保存的印刷品、音像资料或其他文件以及私人为安全保管、研究或学习的目的而存放在公共档案室中的印刷品、音像资料或其他文件； (4)公共机关所保存的有关非官方文件内容的记录。
官方文件的公开性。《出版自由法》第二章第一条规定：“为了鼓励思想的自由交流和对公众的启蒙，每个国民都享有查阅官方文件的自由。”这也体现了立法者希望媒体充当公共监督人角色的意愿。依照《出版自由法》的有关规定，任何依法可为公众查阅的官方文件，都应在文件的保存地点尽快地和免费地向有意查阅文件的人提供。申请人有权要求查阅的文件并不限于那些与其本人有关的文件。查阅的方式可以是阅读、收听以及其他能够了解文件内容的方式。查阅人可以复制、抄写文件或将文件的内容转换为录音形式。如果文件中含有部分需要保密的内容，提供原件将导致泄密，则公共机关应将文件非涉密的部分制成抄本或复制件向申请人出示。要求查阅文件的申请人有权在支付一定的规费后取得文件的副本或复制件，但对于电子数据，公共机关没有义务提供除打印件以外任何其他形式的副本和复制件的义务。公共机关对于要求取得官方文件副本或复制件的申请，必须立即予以办理。有关查阅文件的申请，应向保管文件的公共机关提出，然后由该公共机关予以审查和批准。对于事关国家安全的、特别重要的文件，政府可以通过法令规定由特定的公共机关负责审查和批准要求查阅此类文件的申请。公共机关在审批查阅官方文件的申请时，不得对申请的人的身份以及申请的动机进行调查，除非这种调查对于公共机关查明是否存在阻止文件公开的障碍必不可少。查阅官方文件的自由和权利对于涉及公共机关的法律程序和诉讼案件中的任何人都具有十分重要的意义，它对于新闻记者探查政府行为的内幕同样是不可或缺的。事实上，在现实生活中运用和主张这项自由和权利最多最积极的就是媒体及其新闻记者。这就是为什么媒体是该项自由和权利的积极倡导者和主要守护者的原因。
公开性的例外。《出版自由法》第二章第二条规定，对于查阅官方文件的自由和权利，国家可以基于下述需要和理由加以限制：(1)国家安全及其与外国或国际组织的关系；(2)中央政府的财政、金融和外汇政策；(3)公共机关检查、监控或者其他监督行为； (4)预防或起诉犯罪行为的利益；(5)公共经济利益；(6)对个人人格以及经济环境的保护； (7)动、植物物种的保护。
对查阅政府文件的自由和权利的任何限制都必须十分详尽地通过一部专门的法律加以规定。瑞典为此专门制定了保密法。政府可以根据法律的授权通过颁布法令制定更为详细的标准。对于属于《保密法》以及该法提到的．其他法律所规定应予保密的事项，政府或国会可以根据具体情况，规定特定的具体文件可以不保密，向公众开放。对于公众要求查阅文件的申请，公共机关如无《保密法》及其授权的其他法律和法令的明确依据，不得拒绝。
信息公开中的公众广泛参与。根据瑞典议会确立的政务信息公开的原则，他们注意尊重民众的知情权。任何一位瑞典公民有权介入政府机构办理事务的所有文件，可以到任何个政府部门要求查阅该部门的文件及相关政务信息，包括财务方面的文件，可以到政府当局去取、去看复印。瑞典民众有很强的监督意识，在他们看来，反腐败不仅仅是检察官和法官的事，而是全社会都应该关注的事。如果他怀疑某位官员公款私用或挥霍公共资金，就可以向有关部门或媒体举报，随后有关方面就会开展调查。任何部门或个人都无权去调查是谁向有关部门或媒体举报的，受理举报的部门或媒体在法律上也有义务为举报人保密。新闻媒体的介入。瑞典是世界上最早确立新闻出版自由的国家，其新闻出版自由有着十分坚实而独到的法律保障和社会基础。媒体接到投诉会负责地做出调查，并予以曝光。媒体的．调查和曝光，虽然不是法律惩处，但它对于有效预防和鞭挞官员腐败起到了非常重要的作用。据瑞典反经济犯罪局介绍，前不久该局根据公民举报，查实有几个建筑公司之间存在商业贿赂行为，媒体对此追踪报道后，受贿的公司负责人既慑于社会舆论的压力，又惧怕可能面临的 法律制裁，最后跳楼自杀。正是这些公开透明的做法和市场化的取向，使瑞典政府各部门及其公职人员完全置于社会的监督之下，最大限度地杜绝了贪污受贿现象的发生。瑞典的官员也反复强调，瑞典政府的公职人员很少有腐败行为，并不是因为他们道德亡有多高尚，关键是这种公开透明的制度：强化了公职人员自觉接受监督的意识，保证了瑞典政府各部门及其公职人员的高效廉洁。
2.3瑞典的启示
扩大信息公开的内容，切实把政务公开作为政府施政的一项基本制度来落实，作为政府施政的一项基本制度予以明确，依靠法律手段推行政务公开，促进政务公开不断深化。政务公开最重要、最根本的是让权力运行公开。应该进一步加强权力的公开，增强权力运行的透明度，扩大人民群众的知情权、参与权和监督权。要把推进政务公开贯穿于围绕“三重一大”（重大决策、重要任用、重大项目、大额财政资金的使用），加强预防腐败工作的全过程。一是在重大决策过程中，对涉及面广、与群众利益密切相关的重大事项，实行公开征求意见、组织社会听证等制度，对重大决策事项、内容、依据、过程和结果都进行公开，保障群众对决策事项的知情权、参与权和监督权。二是在干部选拔任用工作中，对重要部门、重要职位、重要岗位的领导干部，实行职位职数公开、任职条件公开，任用程序公开，公开选拔、择优上岗。三是在重大项目安排中，建立重大项目听证制度和公示制度，广泛听取社会各界和人民群众对重大项目安排的意见和建议。四是在大额财政资金的使用上，把大额度资金使用情况作为政务公开的重要内容，定期向社会公开，接受人民群众的监督。同时，结合“六项改革”和“四项制度”建设抓好重点领域、重点环节的公开，特别是对政府投资项目、重点建设工程、政府采购、经营性土地使用权出让和产权交易等严格做到公开透明，从信息发布、程序运作、招投标结果、合同签订和执行等各个环节要全过程公开，调动人民群众参与监督的积极性，鼓励人民群众行使自己管理社会事务的权力。
拓宽群众参与渠道。扩大公民有序的政治参与，让人民群众有广泛的权利和自由，这是构建和谐社会的重要内容。政务公开的形式要适应公开内容的需要，坚持实际出发，因地制宜，方便有效。在巩固现有公开形式的基础上，重点在三个方面加大力度：一是广泛开通和利用现代通讯设施推行政务公开，发挥好省长、市长、县长热线电话、行风热线电话、举报电话等各类政务电话的作用，为人群众咨询、质疑和反映情况提供顺畅的渠道。二是健全完善新闻发布会制度，对群众关心的重要事项、重大突发事件由新闻发言人及时发布信息。邀请人大代表、政协委员和当事群众旁听政府有关会议，为人民群众直接参与决策创造条件。三是大力加强电子政务建设，积极构建“网上政府”。充分利用现代传媒手段和信息技术公开政务信息，提高政府工作的透明度，逐步扩大网上审批、查询、交费、办证、咨询、投诉、求助等政务服务内容。
扩展保障人民群众监督的各种法律法规，加快言论、新闻、出版、监督等方面的充分发挥人民群众作用的法律法规，形成有力的社会性监督机制。反腐败仅靠党和国家的专门机构是不够的。必须有广大人民群众的广泛参与。要通过立法为人民监督提供法律保障和通道。根据历史和现实提供的经验，群众举报和新闻监督是十分有效的社会监督形式。为充分发挥它们的作用，需要及早制定群众举报法和新闻监督法。腐败分子，无论职务多高，行为多么隐秘，都怕群众揭发和举报，更怕新闻媒介公布于众，通常所说的“不怕通报，就怕见报”就说明了新闻监督的威力和效能。群众举报和新闻监督的威力还在于一旦腐败行为被群众举报或者被新闻媒体曝光，任何机关或个人想为之掩盖或从轻处理将不大可能。
3、美国政务公开和启示
3.1美国的政务公开及特点
美国是世界上政府信息公开制度最为发达的国家，其《信息自由法》规定完备，业已成为世界各国效仿的典范。美国的《信息自由法》经过1974年、1976年、1978年、1986年四度修正以及四十年的适用与完善，已经形成了一套较为完备、可行的政府信息公开法律制度。
首先，政府信息公开立法的内容具体、可操作性强。美国的政府信息公开主要由《信息自由法》通过列举，概括出应当公开的信息，一类是行政机关应当主动公开的信息，这包括行政机关及时地在《联邦政府公报》上公布的信息和行政机关保证公众可以查阅、复制的文件；另一类是依公众申请公开的信息，只要申请符合已公布的关于时间、地点和应遵循程序的有关规定，就应当根据申请立即向申请人提供所需档案材料。
就我国而言，政府信息公开制度“以公开为原则、以不公开为例外”的原则与世界各国政务公开理念是完全一致的，但与此形成鲜明对比的是我国现行保密法规和档案法规的原则是“以不公开为原则、以公开为特例”。《条例》规定：“行政机关发布政府信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致。行政机关发布政府信息依照国家有关规定需要批准的，未经批准不得发布”。“行政机关在公开政府信息前，应当依照《保守国家保密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查”等。这与美国《信息自由法》没有规定在信息发布前应遵守哪些保密措施或者是审查机制，只是规定可以免除公开的九类事项，其他信息一律对外公开的作法形成极大反差。这容易使“涉密”成为政府部门拒绝向公众提供信息的借口亦或障碍。
其次，美国具有较完善的救济机制。美国《信息自由法》赋予了申请人在申请被行政机关拒绝时，有权通过“行政救济程序”与“司法救济程序”两个途径获得救济的权利。
在我国，由于缺乏统一的《信息公开法》，行政信息公开在政府的引导下前进，具有浓厚的政策性，缺乏相应的制度保障，导致我国行政信息公开存在很大的随意性和不稳定性，有时甚至只是政府的一个文件就影响行政信息公开的开展，信息公开难以落到实处，公民权利受到侵害时救济途径匮乏。
美国政务公开的三个特点：
第一，它首次明确了：公众有权向联邦政府机关索取任何材料，政府机关有义务对公众的请求做出决定。这一条规定从根本上改变了美国政务公开的性质，因为该法制定以前，美国政府是否公开其信息完全取决于其自由裁量权。除了对政府机关有利的信息以外，政府机关实际上很少公开其信息。信息自由法从根本上改变了这种状况，根据该法，只要不对国家利益和社会、个人造成损失,所有政府的信息都必须向公众公开。这样一个制度既保障了公民的知情权,同时又使政府的行动置于公众的监督之下,有效地防范了腐败的发生。
第二，它规定了“公开为原则，不公开为例外”的原则。也就是说，只要法律没有明确禁止不能公开的政务信息，就一律必须公开。为此，该法律明确规定了可以不予公开的九类例外情形：(1)保密文件。(2)机关内部人事规则与制度。(3)根据其他法律作为例外的信息。(4)商业秘密。(5)政府的内部联系。(6)个人隐私。(7)执法文件。(8)金融制度。(9)地质信息。
第三，如果政府机关拒绝公众的特定请求，它必须说明理由。同时，申请人可以据此向该机关行政首长提起复议，如果复议请求被拒绝，申请人可以向法院提起司法审查，一旦开始诉讼程序，政府机关负举证责任。
3.2美国的开放政府政策
2009年12月，美国公布“开放政府指令”，以“透明性”、“公众参与”、“官民合作”为三大核心，以联邦政府为主，在各个政府机构内都开通了相应的网站、制定了开放政府计划。
2008年上台的奥巴马政府，将以往电子政府政策的方针转变为应用最新网站技术积极公开政府信息、以及促进公众参与政府决策过程的“开放政府政策”，也就是将强化民主主义置为重点。奥巴马总统增设了管理所有联邦政府机构的首席信息官与首席技术官，用以完善联邦政府的信息化建设体制。此后不久，公布了以实现开放政府的三个原则：“透明性”、“公众参与”和“官民合作”。该指令要求在明确的限期内各部门基于联邦政府设置的计划，制定行动计划、落实联邦政府的政策且取得具体成果等；并要求通过实现“透明性”、“公众参与”、“官民合作”，带动降低行政成本、应对自然灾害、提升医疗服务水平、创造更多就业机会。
所谓“透明性”是指“通过向国民公开政府信息，尽到行政告知的责任”。为了实现透明，对《信息公开法》进行了修改，并对具体的网站、技术指标、内容等都做出了详细而明确的公开计划。
“公众参与”的动向。奥巴马总统从参加选举开始就热衷应用新信息技术获取公民的声音，他执政后也依然非常重视听取国民的真实声音。沟通的双向性至关重要，所以奥巴马总统非常注意及时学习引用新技术来促进公众参与，在许多问题上注重采纳公民的意见和建议。
“官民合作”新动向。“透明性”、“公众参与”主要是对市民的体现出的责任与重视，而“官民合作”则是通过政府机构与民营企业、非盈利组织等广泛合作，针对各种问题引导出最有效的解决方案与政策。以对中小企业与非政府组织进行扶持为目的的Business.gov网站是美国中小企业局在2004年开通的，2009年2月进行了改版。该网站的目标是促进政府补贴与商业贷款应用，由中小企业与非政府组织促进项目的活性化。按照企业类型与行业详细提供项目立项与运营相关的多种信息，政府委托项目合同的签订、登记、认可、审批等方法、借贷与融资方法、工作计划的制定方法、不同联邦政府机构与不同地区的政府管制事项、纳税信息等。同时，除了搜索服务之外，该网站还可以提供以XML或者JSON形式聚合检索数据的应用程序接口服务等。
通过实施开放政府政策，进一步促进了美国政府信息公开，实现行政民主化。
3.3美国政务公开和开放政府政策的启示
将中美两国政务公开制度进行比较，从中发现某些对我们有用的东西，无疑对正在形成和不断完善的我国政务公开制度具有重要借鉴意义。
3.3.1加快政务公开立法
美国的政务公开制度与中国的最大区别在于它是一种权利型公开，它将民众获取政务信息视为是民众的一项权利。如果民众与政府机关在信息的公开问题上产生任何分歧，民众可以通过行政复议或诉讼途径维护自己的权利。
美国有信息自由法来保障民众获得对政府信息的知情权，而在我国，目前还没有这样一个专门的法律来调整。所以，从这个意义上来说，我们目前的政务公开还只是一种办事型公开，公开什么，怎样公开，何时公开，完全由政府机关决定，公众只是政府办事制度改革的被动收益者。值得庆幸的是，我最近从国务院法制办发布的信息中了解到，我国正在抓紧制定这样一部法律，我们完全有理由相信，这样一部法律的出台，必将使我国的政务公开真正走上规范化、法制化的轨道。
3.3.2明确公开的标准范围
政务公开的范围是政务公开中一个最基本的问题，现行制度关于政务公开内容、范围的规定不完善，缺乏明确的标准。导致国家机关在具体实施政务公开的过程中享有较大的自由裁量权，从而拒绝向公众提供本应公开的信息。对此，美国采用的是列举公开的事项，明确规定了联邦政府机关必须公开的政务信息。建议我国对公开内容也采取这种模式。
一是明确行政主体应当公开的内容：①行政法规、规章等规范性文件；②行政主体的机构设置、人员编制、职责权限以及办事规则；③行政主体的相关工作人员的录用、考核、奖惩、任免以及相当级别公务员的收入；④行政主体的财产收支情况；⑤行政执法依据、程序、时限、认定事实、救济途径等；⑥其他重大行政事项以及决策过程。
二是明确不予公开的内容：①国家秘密；②商业秘密；③个人隐私。三是明确行政主体对不予公开的事项承担举证责任.
3.3.3采取多样化的公开形式
现行政务公开多局限于通过印制小册子、召开记者会、新闻发布会，办公场所的上墙公开等传统方式公开，不利于民众方便、快捷的获取政务信息。建议通过建立健全政府公报，提供政务信息公众阅览场所，完善政府信息网站等方式广辟公开渠道。
3.3.4完善政务公开的监督制度
现行的政务公开缺乏对于不予公开的统一的责任条款和监督措施。如果政府机关不公开应该公开的制度或文件，公众本身缺乏有效的救济渠道。针对这种情况，建议通过完善监督制度来确保政务公开落到实处。
首先，完善行政监督制度。各级监察机关是专门的行政监督机关，要将政务公开的情况作为监督的重点。其次，建立司法监督制度。可以考虑通过修改《行政诉讼法》和《国家赔偿法》确立行政机关拒不公开应公开的信息时，应承担的赔偿责任。其三，加强人大监督制度。建议人大进一步将各级行政机关政务公开的情况纳入监督视野。其四，完善媒体监督制度。充分发挥新闻媒体作为“第四力量”在服务、监督政府方面的不可替代的重要作用。行政公开必须与新闻自由有机结合起来，这可能是一种积极、直接而又现实的办法。
4、完善我国政务公开和保障公民知情权的法律制度的建议
4.1提高立法位阶，逐步拓展信息公开主体
按照立法权限，行政法规不能给人大、法院、检察院设立公开信息的义务。实践中，地方各级人大、法院、检察院以及社区、村镇、企业等都在进行审判公开、检务公开、村务公开、厂务公开，甚至于校务公开和医务公开，这表明信息公开已成为社会发展的大趋势，而《条例》作为一个法规不能对这些方面的公开加以规范，而且在与其他相关法律法规冲突时无法自动解决。着眼国家民主化进程的长远目标，经过逐步积累经验，在条件具备时，应由全国人民代表大会或其常务委员会适时制定《国家机关信息公开法》。
4.2理顺政府信息公开原则与保密原则的关系
针对《保密法》、《公务员法》等法律对国家秘密的规定存在的分类标准模糊、范围过于宽泛等问题，建议明确界定国家秘密的范围，对保密事项进行科学分类，以具体而明确的列举式立法加以规定。同时，为了解决现存定密范围过大、定密偏多、密级偏高的现象，必须适时对《保密法》进行修订，完善定密监督程序，做到依法行使定密权。明确规定解密的权限和程序，强化解密活动的监督制约。改变目前只定密，不解密，甚至国家秘密“一定终身”的倾向。
4.3扩大行政信息公开渠道，明确程序，建立政府信息公开的监督机制
政府应对政府信息公开的范围、程序、方式、期限等作出明确规定，以便抑制不公开条款对政府信息公开规定的虚化，使政府部门和广大公众都能明了哪些信息可以公开，哪些信息需要过一段时间才能公开或不公开。同时为了更好地实现政府信息公开，要从行政机关的内部监督、司法机关对行政权的监督、人大的监督、社会公众和新闻媒体的监督，这四个方面建立起一套科学合理、法制化、制度化、简约公正、良好畅通的政府信息公开的监督机制。
附1：主要参考文献
[1]中国《中华人民共和国政府信息公开条例》，2008.5.1
[2]瑞典《政府宪章》
[3]瑞典《出版自由法》,1766
[4]美国联邦《信息公开法》,1966
[5]日本《信息公开法》，1999.5.14
附2：课题组成员简介
说明：这是我在2012年申报的河南省社会科学联合会课题的基础上改写而成的。课题负责人：陈敏昭，男，河南灵宝人，经济学副教授，历任三门峡市委党校经济学教研室副主任、主任，信息中心主任等；
郭三德，男，湖河南孟津人，三门峡市委党校社会管理教研部主任、科技副教授；
许江伟，男，河南渑池人，三门峡市委党校学历教育中心科长、计算机讲师
吴红乔，女，河北藁城人，三门峡市委党校社会管理教研部副主任、经济学讲师；
姚宏章，男，河南陕县人，三门峡市委党校社会管理教研部副教授。