2、村镇银行发展概述

　　作为一种新型农村金融机构，村镇银行显示出了强劲的生命力，对完善农村金融服务体系、促进社会主义新农村建设起到了积极作用。也正是因为其新，村镇银行的发展还面临一些困境，需要密切关注并认真加以研究。

　　2.1 村镇银行发展历程及整体状况

　　2.1.1村镇银行兴起的历史背景

　　综合分析，村镇银行的兴起主要有三个背景：

　　一是国家层面对三农问题的高度重视。在20世纪80年代，作为执政党的中共中央曾多次发布1号文件，出台扶持三农发展的优惠政策。1982年的1号文件肯定了包产到户、包干到户或大包干。1983年的1号文件从理论上说明了家庭联产承包责任制是在党的领导下中国农民的伟大创造。1984年的1号文件规定土地承包期一般应在15年以上，生产周期长的和开发性的项目，承包期应当更长一些。1985年的1号文件取消了实行30年的农副产品统购派购制度。1986年的1号文件肯定了农村改革的方针政策应继续贯彻执行。以上称为“农村改革5个1号文件”，对解放农村生产力、调动农民积极性起到了重要作用。进入新世纪以来，截至2012年，中共中央已发布9个指导三农工作的1号文件。2004年的1号文件聚焦农民增加收入问题。2005年的1号文件提出“多予少取放活”方针。2006年的1号文件提出建设社会主义新农村的重大历史任务。2007年的1号文件聚焦发展现代农业问题。2008年的1号文件聚焦农业基础设施问题。2009年的1号文件提出要加大统筹城乡力度进一步夯实农业农村发展基础。2011年的1号文件聚焦水利改革发展。2012年的1号文件聚焦农业科技创新问题。新世纪以来的9个1号文件既有全局和长远部署，又有局部和重点突破，对于稳定三农和推动整个国民经济的持续发展起到了重要作用。其中对农村金融问题也多有论述。2007年1月召开的第三次全国金融工作会议上，温家宝明确提出，今后金融工作的重点是加快农村金融改革，完善农村金融体系。2012年1月召开的第四次全国金融工作会议，继续把农村金融发展放在了一个重要战略性位置进行安排。

　　二是我国农村金融体制改革进展缓慢。在农村金融领域，建国以来进行了大量探索，到改革开放前，以合作制为特征的农村信用社已逐步演变为国有银行的准分支机构。改革开放以来，对农村信用社展开了恢复“三性”为主要方向的改革，即组织上的群众性、业务上的合作性、管理上的民主性。1996年，已经分设农业发展银行的农业银行与农村信用社脱钩，在农村金融领域形成了政策性金融、商业性金融和合作性金融三足鼎立的局面。在随后的改革中，农村信用社的方向是商业化还是合作化，法人层次是在乡镇一级、在县一级还是在地市一级、在省一级，多年来一直处于争论中。与体制内农村金融形成鲜明对比的是，三农发展融资难的问题始终存在，农村领域的民间借贷活动始终活跃。体制内农村金融机构的脱农化倾向严重，农村信用社回归合作制前景黯淡，传统农村金融机构的经营活力不足，这些都引起人们深深的忧虑。

　　三是国际小额信贷领域的巨大成功。孟加拉国尤努斯1983年创办格莱珉银行，意为乡村银行，专注于向最贫穷的人提供小额信贷，被称为穷人的银行。尤努斯模式获得越来越多的支持者，在50多个国家得到了成功复制。联合国把2005年命名为“国际小额信贷年”。2006年，尤努斯获得诺贝尔和平奖。获奖后的尤努斯多次来中国讲学，产生了广泛而深远的影响。尤努斯冲击波启示我们，面向弱势群体的金融业务，同样可以实现可持续发展，穷人也是讲信用的，甚至穷人比富人更加讲信用。尤努斯模式既提示我们反思延续多年的输血式扶贫模式，也提示我们反思贷富不贷贫、只讲锦上添花不讲雪中送炭的短视型银行模式。农村金融领域也需要有新的探索和尝试。

　　2.1.2村镇银行三个发展阶段

　　截至2011年末，村镇银行的发展历程可概括为三个阶段：

　　第一阶段是局部试点阶段。以2006年12月中国银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》为标志，拉开了发展村镇银行的序幕。2007年初又出台了《村镇银行管理暂行规定》和《村镇银行审批指引》。首批试点的6个省区为甘肃、青海、四川、湖北、内蒙古、吉林，具有一定的典型性。第二批试点范围扩大到了全国各区域的20多个省区，遍及华北、东北、华东、中南、西南、西北各地区，并包括了一些计划单列市。2007年3月1日，第一家村镇银行——由南充市商业银行发起的四川仪陇惠民村镇银行开业。到2008年9月末，全国共计设立46家村镇银行，其中西部地区12家，中部地区21家，东部地区13家。这一阶段的突出特点是“汤水效应”开始显现，就像前中国银监会副主席唐双宁所讲，村镇银行如鲶鱼般激活了农村金融全局，从默默无闻到令人刮目相看，显示了巨大的活力和吸引力。可以这样讲，村镇银行设立是发展农村经济的一项重大举措，标志着农村金融改革从以前的体制内修修补补转向寻求体制外突破。

　　第二阶段是全面推进阶段。以中国银监会发布《新型农村金融机构2009年至2011年总体工作安排》为标志。按银监会计划，到2011年末要在全国设立1027家村镇银行。前中国银监会主席刘明康曾表示，中国有2860个县级行政区划单位，约3万个乡镇建制，凡是有条件的县都可以有一家村镇银行。在前期局部试点的示范下，村镇银行经历了一个快速发展期。在这个阶段，地方性小银行表现了发起设立村镇银行的极大热情，尤其是东部和中西部挂钩、发达区域和不发达区域挂钩的优惠政策，以及设立村镇银行与设立分支机构比较相对的低门槛，使其借村镇银行曲线跨区成为可能。同时民间资本对参与发起村镇银行也表现出强烈的兴趣，无论是出于先富之后履行社会责任的考虑，还是出于为闲余资金寻求更稳妥投资渠道的考虑，其广泛参与都使村镇银行从设立之日起就充满了活力。监管部门的态度相对比较纠结，既有力推村镇银行发展的强烈冲动，也有对村镇银行经营风险的深深恐惧，同时也有发起银行攻关、民间资本大力度助攻、基层监管权力单元设租寻租、社会力量广泛介入的反复博弈。此外，对村镇银行质疑的声音也始终没有间断。村镇银行设立的关键点在于审批，从审批节奏看，时松时紧，时快时慢，总的趋势是趋向越来越快。到2011年9月份，全国设立村镇银行624家，其中当年前9个月设立285家，接近2007年至2010年四年组建总数349家的四分之三。

　　第三阶段是调整提升阶段。以2006年6月时任中国银监会副主席周慕冰在第四届全国村镇银行发展论坛提出“坚持质量为先”为标志。当时针对三年目标缺口有不少议论，防止出现村镇银行“大跃进”成为当务之急。周慕冰提出“坚持质量为先”后一个月左右时间，2011年7月25日，中国银监会发布81号文，即《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》，将发起银行和设立地点的核准权由各省银监局上收中国银监会，同时大幅度提高了发起银行门槛，严格把握了区域布局。2011年9月，中国银监会出台《商业银行村镇银行子银行管理暂行办法》征求意见稿，提出子银行模式，作为规模化、批量化发起设立村镇银行的一个具体方案。以上可概括为“村镇银行新政”。全面落实“村镇银行新政”也许尚待时日，但从实践来看，无论发起设立的把关，还是已开业后日常运营的监管，都体现了监管部门“质量为先”的原则。到2011年末，全国设立村镇银行已达726家，仅四季度又设立102家，2011年当年设立达到了387家，考虑至少半年的筹建周期，更令人清晰地看到村镇银行降速之必要。可以预见，在今后一个较长的时段内，整个村镇银行发展仍处于调整提升阶段，确保发展质量仍是第一位的。

　　2.1.3村镇银行的积极效应

　　一是村镇银行可以有效地缓解三农融资难问题。村镇银行的广泛设立，弥补了广大农村地区金融服务不足的困局，对金融服务普惠最普通老百姓具有重要意义。由于村镇银行决策链条短，贷款办理速度就会更快，由于村镇银行扎根三农，其克服信息不对称难题的能力也就更强，在把控风险前提下，村镇银行的发展可以让三农得到更多实惠。

　　二是村镇银行可以有力地支持县域经济发展。村镇银行的法人层次在县或镇，这就决定了其业务经营必然是取之于农，用之于农，可以有力地阻止三农资金非农化。同时可通过其发起银行和村镇银行的联动运作，有力地支持以城带乡、以工补农和城乡一体化、农村城市化。对于村镇银行有可能出现的资金跨区运作的行为，监管部门可通过严格政策来进行防范。

　　三是村镇银行可以促进整个农村金融发展。与村镇银行最具可比性的是小额贷款公司和农村信用社，但小额贷款公司不能吸收公众存款，农村信用社先天缺乏清晰的产权约束。村镇银行一方面联系着体制内机构，可通过竞争促其焕发活力，另一方面联系着体制外的民间借贷行为，可通过合作促其走向规范。在民间资本活跃的浙江温州，已确定为金融改革试验区，其中一项重点工作，就是要大力发展村镇银行和将小额贷款公司转制为村镇银行。我们完全有理由期待，村镇银行将为农村金融事业带来更大的惊喜。

　　2.2 村镇银行发展中存在的问题

　　分析村镇银行存在的问题，从其形成原因划分，可大致归纳为内因类、外因类和综合类三个大的类别。

　　（一）内因类问题

　　一是市场定位偏离三农方向。村镇银行服务三农是天经地义的，但能否做到既服务三农又商业可持续则是一个挑战。部分村镇银行无意于高成本、高风险、低收益的三农业务，而是将目光锁定在傍大款、垒大户上，且美其名曰先生存后发展。这种经营思想是极其危险的，必将把村镇银行的发展带进死胡同。

　　二是吸收存款困难。吸存难是村镇银行最为头疼的问题，尤其是起步阶段。吸存难与信誉度、公众认同度有关，更多地应当从内因上剖析，因为商业银行就是存款决定贷款的银行，对商业银行最具有决定意义的始终是存款。

　　三是盈利能力较差。服务三农客观上存在盈利困难的问题，但从银行经营角度看，仍有许多提升盈利的空间，金融业作为百业之王，只要经营得当，确保一定的盈利水平还是有可能的。

　　四是流动性风险压力大。村镇银行作为超小银行，如何确保流动性，真正做到对公众存款的安全性、流动性负责，始终是一个严峻课题。

　　五是创新性不足。村镇银行必须坚持小额、分散原则，在贷款方式上要灵活多样。产品和服务均需要不断创新。如果没有结合实际的大力度创新，仅用传统的银行业务方式开展业务，是很难做到商业、可持续的。

　　六是村镇银行员工队伍素质不高。大多数员工从业经历单一，缺乏工作经验，难以适应高技术含量的工作，需要有一个逐步成长的过程。

　　（二）外因类问题

　　一是贷款潜力小使村镇银行在同业竞争中处于不利地位。由于资本小，其单户或单笔贷款额度就会受限，贷款总量也会受限，这种资本约束使小银行竞争乏力。对村镇银行而言，做一个竞争者是很容易失败的，做一个不可或缺的市场补充者，也许才是正确的选择。

　　二是农村信用环境相对较差。一些地区长期吃财政救济，对信贷资金缺乏还贷意识。个别地方甚至赖债成风，“穷山恶水出刁民”，开展正常的银行业务很不容易。

　　三是缺乏对发起银行的商业性制度激励。从成本收益角度看，组建村镇银行收益不高，从风险控制角度看，村镇银行不如分支机构更易控制。仅靠社会责任约束，难以调动发起银行积极性，这也是导致实行批量化设立政策以后村镇银行组建乏力的一个重要原因。

　　四是支付结算渠道仍未完全畅通。中国人民银行支付结算网络和中国银联网络十分重要，但不少村镇银行仍难以享受到与其他银行同等的服务功能，仍处于受歧视地位。

　　（三）综合类问题

　　一是信誉度不足。由于村镇银行设立时间短，信誉积累薄弱，公众对其认识客观上需要有一个过程。同时由于公众对国家信誉认同度高，对民营资本认同度相对较差，加上一些村镇银行股东宣传角度欠妥，很容易让公众误认为村镇银行是私人银行，是不正规的银行。信誉度不足使村镇银行在吸收存款和业务拓展中遇到很大困难。

　　二是科技力量薄弱。村镇银行不可能吸引高水准的科技人才，也不可能投入巨资去开发独立的科技系统，科技薄弱是必然的。但目前走外包之路仍有不少障碍，仅靠发起银行的力量也十分有限，这一点需引起关注。

　　三是政策扶持不到位。国家出台了不少倾斜村镇银行的政策，但落实得不够好，其中既有相关基层部门不积极的问题，也有村镇银行不主动争取、对相关政策不熟悉的问题。比如财政部对村镇银行贷款的定向费用补贴制度，山西有20多家村镇银行，但2011年享受到这项政策扶持的只有3家。

　　2.3 公司治理滞后是诸多问题产生的根源

　　公司治理是银行业改革重中之重，也是监管部门对银行业进行监管的重中之重。之所以把公司治理问题提到这样高的位置，是因为其对银行发展的极端重要性。在村镇银行政策设计中，公司治理就是最重要的一环，因为是一张白纸，又因为是市场化的股权构成，再加上专业化的发起银行，在强有力的监管引领下，可望从一开始就形成良好公司治理的雏型。正是基于对良好公司治理的期待，村镇银行作为新型农村金融机构的“新型”二字才得以成立。

　　但是令人遗憾的是，实际运行中村镇银行的公司治理状况与政策设计相比差距很大，而这一点，恰恰是诸多问题产生的根源所在。

　　由于公司治理滞后，各种内因性问题得不到及时解决。比如市场定位问题，事关村镇银行的生死存亡和基业常青，却常常被忽视，仅仅从应对监管的角度思考，而非从战略的角度去思考。一个没有战略的企业显然是走不好也走不远的。再如创新问题，如果股东和董事会层面是短视的，显然谈不上创新，公司治理不到位，急功近利、盲目逐利就丝毫也不奇怪。

　　由于公司治理滞后，各种外因性问题也就难以被广泛关注。比如支付结算不畅通的问题，显然我们还缺乏一种市场的力量，无法让市场去推动解决，只能在官本位和官僚主义的狭窄空间内，去努力地发出一丝微弱的声音。

　　由于公司治理滞后，各种既涉及内因又涉及外因的综合性问题难以实质性突破。比如公信力不足的问题，如果不借助发起银行的力量，不借助监管的力量、政府的力量，仅靠村镇银行自身是无法解决的。只有做强公司治理，才能有效整合各种关键性资源，努力把村镇银行的事业做到最好。

　　总之，良好公司治理是村镇银行拥有强大生命力的秘密武器，村镇银行发展中遇到的种种问题，归根结底无不与公司治理滞后相关，下大力气完善公司治理，以治理促管理，以治理促经营，正是推动村镇银行科学发展的必然选择。