5、外部治理及其对村镇银行发展的影响

　　外部治理是公司治理研究领域一个易被忽视的视角。所谓外部治理，一般是指由证券市场、经理人市场、公司控制权市场、股东诉讼、机构投资者、银行（债权人角色）、公司法、证券法、信息披露、会计准则、社会审计、社会舆论等构成的外部监控机制。概言之，外部治理就是公司利益相关者通过公司所处外部市场环境的力量对其形成的激励和约束作用。研究外部治理，对完善村镇银行公司治理和促进村镇银行科学发展具有重要意义。

　　5.1 村镇银行外部治理概述

　　外部治理的作用不可小视。在一定程度上，特别是在成熟的市场经济条件下，外部治理发挥着比内部治理更加重要的作用。市场是推动公司治理进步的终极动力。以要素市场而论，产品市场、资本市场和人才市场分别对应着作为公司治理主体的三个最核心利益相关者：客户，股东，员工。市场越成熟，外部治理的作用发挥越充分。客户不满意可以用脚投票。员工可以用脑投票，帮助企业献计献策，不满意也可以用脚投票。股东可以用手投票，也可以用脑投票，如果实在不满意，也可以选择离开，用脚投票。当客户、员工、股东都用脚投票之时，企业也就不存在了，为了避免这样的末日来临，完善公司治理就成为一项必做的实实在在的功课。

　　外部治理的形貌一般而言是笼统的、模糊的。村镇银行的外部治理应当是怎样的，试做一概要描述。

　　信息透明度是外部治理的基础。规范的信息披露制度和规范的信息报告渠道很重要，包括对外披露年度报告、定期发布重要信息、按季分月向监管部门报告信息、内部媒体建设、新闻发言人机制等等。有些银行已开始发布社会责任报告，也是一种较好的形式。没有信息或者信息失真，市场就无法发挥作用。

　　客户与银行产品及服务相关，来自客户的压力是银行发展的巨大动力。存款人利益保护问题是一个很重要的治理问题。银行可以倒闭，但存款人利益事关社会稳定，必须有合理的制度安排。银行从上到下牢固树立以客户为中心的理念十分必要。是否以客户为中心，决定着银行发展的质量和生命长度，这既是一个战略问题，也是一个治理问题。

　　员工并不是一个可有可无的公司治理主体。人才市场中相对高端的经理人市场为高管及各级管理者提供了庇护，一般性的劳动力市场则为所有普通员工提供了庇护，当这个庇护越强大，员工作为治理主体的力量就越强大。

　　股东在公司治理中永远是第一位的。对村镇银行而言，股东更多地是用手投票、用脑投票，但用脚投票的可能性也是存在的。村镇银行中增资扩股的难易程度也反映了市场对其评价，资本的稳定性也反证出银行经营的稳健性。

　　市场环境的成熟性是一个重要变量，在我国目前所处的转轨阶段，这一问题更加复杂。监管干预和政府干预是重要的，适应了现阶段村镇银行发展的具体实际，但应当注意扬利避害。村镇银行的发展需要一个良好的金融生态环境，而营建这个环境，需要方方面面长时期的共同努力。此外，文化因素对公司治理的影响是巨大的，甚至可以说治理深处是文化，在探讨公司治理时应当把文化也列为一个外部环境要素予以考量。

　　5.2 董事会外部治理及其影响

　　董事会外部治理，是指以董事会作为公司治理客体，从外部角度，各相关治理主体是如何对其发挥作用的。结合工作实际，可将村镇银行董事会外部治理的要点归纳为三个方面：

　　一是信息透明度建设。除了年度对外信息披露报告、定期监管报表等规定动作以外，还应当做好发布社会责任报告、发布各类重要信息等自选动作。要让市场及时、全面、准确地了解银行，防止报喜不报忧。信息透明了，外部治理的力量就有可望显示出来，银行在经营中就会始终对市场有一个敬畏感，稳健经营就有可能实现。如果一切暗箱操作，重要信息不见阳光，就会导致外部治理缺位，很容易在盲目的自高自大中静悄悄地走向衰亡。

　　二是对市场环境建设的参与度。外部治理要发挥作用，市场成熟是重要前提。村镇银行既是良好环境的受益者，同时也应当是积极参与创造良好环境的建设者。可选择政银关系、银企关系、社会责任、企业文化、金融生态等多个侧面，从自身做起，付出扎扎实实的努力。如果做得好，村镇银行就会成为优秀的市场主体，与所处市场环境和谐共生，外部治理的力量就会推动其快速成长。相反，如果做得不好，村镇银行也可能为所处的市场环境所不容，外部治理的作用则会加速其衰亡。

　　三是利益相关者通过市场机制对董事会层面的作用。股东通过资本市场、员工通过人才市场、客户通过银行产品和服务市场，都会对董事会形成压力。比如增资扩股，董事会要考虑是否对资本市场有吸引力，贫困地区的村镇银行就存在增资难的问题，这也反映了其利润责任和社会责任之间的矛盾。又如人才问题，村镇银行难以吸收到顶尖专业人才，这是一个基本事实，董事会应当确立合适的人才战略，并非要用最优秀的人，而是要用最合适的人。再如目标客户的选择，村镇银行一定要以弱势客户群为服务方向，盲目地与大银行争抢大客户，其产品和服务无法匹配，最终会被大客户抛弃，瞎子点灯白费蜡。此外，社会公众的声音可以借力于监管部门和政府部门发出，监管指标不达标的会受到严格监管，违法经营会受到严厉处罚，通过外部干预，促使村镇银行发展一定要兼顾到社会公众的利益。

　　5.3 经营层外部治理及其影响

　　经营层外部治理，是指以经营层作为公司治理客体，从外部角度，各相关治理主体是如何对其发挥作用的。在内部治理体系中，对经营层的治理主要是由董事会实施，在外部治理体系中，各利益相关者借助市场环境力量对村镇银行实施的治理又主要是由董事会承接。尽管如此，直接针对经营层的外部治理也还是有所作为的。

　　这种作为主要体现在：一是客户的力量。是否以客户为中心，决定了客户对银行的基本态度。如果经营思想错，就难以形成稳定的客户群，业务经营的被动性就会非常大。二是监管的力量。在市场尚不够成熟时，监管力量是对市场力量的一种有效替代。确保监管指标持续达标，是经营层必须时刻关注的，如果不合规，村镇银行随时可能发生巨大的声誉风险和流动性风险。三是人才流动的力量。村镇银行发展好，就可以从根本上吸引人才和留住人才。岗位设置不合理或人才配置不合理，可能刺激员工内部流动。员工频繁跳槽，尤其是核心人才大规模流失，则说明公司治理一定是有问题的，员工利益受到了严重侵害。

　　总之，外部力量对改进经营层治理有一定价值，应予以重视。

　　5.4 存款人利益保护问题及其影响

　　存款人利益保护是银行业公司治理的一个特殊问题，其要旨是防止银行经营侵害存款人利益，为社会稳定带来隐患。存款人利益保护主要靠外部治理来实现，体现为一系列的政策规定和制度设计。这些政策和制度是不断演进的，总体上与银行业发展的不同阶段及市场经济成熟程度相关联。

　　一是存款准备金制度。银行每吸收一笔公众存款，要按一定比例缴纳法定准备金，再根据具体情况缴纳一定的超额准备金。对村镇银行来讲，流动性是一个难题，适度保持较高的超额准备金比例是必要的。存款准备金制度的起源是保护存款人利益，但其发展趋势是成为一个宏观调控的操作工具，被称作中央银行“三大法宝”之一。

　　二是严格规范存款经营行为。监管部门对非法吸收公众存款和高息揽储、违规吸储的行为历来持严厉打击态度，并对全员下存款任务、对存款单项考核等可能诱发不正当存款经营行为的经营管理措施经常性予以规范。规范存款经营行为，正是出于保护存款人利益的需要。

　　三是建立存款保险制度。随着市场经济逐步成熟，让银行业机构适者生存，不适者倒闭，将越来越成为现实。在此背景下，通过存款保险制度确保存款人利益或者最大限度地减少其损失，是十分必要的。

　　四是倡导良好优质的银行服务。多层次多形式的金融宣传活动和优质服务评选活动，对存款人利益保护具有积极促进作用。

　　存款人是村镇银行的重要客户，也是村镇银行的主要债权人。保护存款人利益，是村镇银行正常运营的底线，这一点不易被感知，但确实须臾不可忽视。

　　5.5 以客户为中心问题及其影响

　　以客户为中心，是适应市场经济要求的先进的经营理念，具有一定的普适性，不仅仅适用于村镇银行。以客户为中心，是与以银行为中心、以自我为中心相对应的。强调以客户为中心，与维护股东利益、对股东负责的治理目标并不矛盾，与员工第一、客户第二的管理思维也不矛盾。或者可以说，股东第一是一个治理问题，员工第一是一个管理问题，客户第一是一个经营问题，是站在不同层面从不同角度讲的，都是关于利益相关者的话题。坚持以客户为中心，正是实现各利益相关者利益的基本落脚点。

　　以客户为中心，就可以认真倾听来自市场的声音，根据客户诉求改进银行的产品和服务，因客户和客户诉求的变化而不断创新求变。唯其如此，村镇银行的生命力才能够得到保障。

　　以客户为中心的实质是以客户的诉求为中心，而非以拿到客户的业务为中心。客户好比土地，业务好似从土地上长出来的庄稼，为土地浇水施肥播种是真正的以客户为中心，仅仅抢割庄稼是虚假的以客户为中心。只有做到真正以客户为中心，而非以业务为中心，才能够实现长期可持续的业务繁荣。

　　以客户为中心并非要抛弃风险防范。只不过是在风险防范上要更加人性化，防止霸王条款，要更多地考虑服务客户和风险防范的统一。

　　以客户为中心是一种文化，需要从上到下的长期努力才能够真正落地。董事会和经营层有责任推动建设这一理念和文化，以此作为战略实施的重要基础。坚持以客户为中心，村镇银行才有未来，才有良性的、健康的发展，各利益相关者才能够持续分享发展的果实。      

　　5.6 监管干预问题及其影响

　　5.6.1监管干预的重要性

　　如前所述，监管引领对村镇银行的公司治理更为重要，这一点可视为村镇银行公司治理的一个重要特征。

　　银行经营的强外部性特征和村镇银行的弱小性特征相交织，决定了监管干预在其公司治理中的极端重要性。银行发展好了，可以惠及百业民生，银行发展不好，可能引发社会震荡，其正外部性和负外部性都是巨大的。村镇银行是一个新生事物，资本金相对是比较小的，经营方向和经营区域是被严格限定的，大致可界定为农村社区银行，在整个金融机构体系中处于低端位置，是相对弱势的。因其强外部性，因其弱小性，来自监管部门的强干预性就成为必然。村镇银行发展的实践也充分证明，离开监管部门的具体指导和支持，要规范业务经营，要完善公司治理，几乎是不可想象的。

　　5.6.2监管干预的积极效应

　　一是监管部门对村镇银行的公司治理勾划了蓝图。简洁、灵活的公司治理设计，强调公司治理的有效性，这些都是监管部门的原则性规定。其高明处在于，既有原则性规定，又鼓励村镇银行结合自身实际情况开展创新。以公司治理建设而论，监管部门对村镇银行的引领作用是明显的。

　　二是监管指标的监控为村镇银行风险管理和内部控制建设指明了方向。监管评级工作每年一次，从村镇银行开业一定年限后开始进行，重点是对村镇银行发展质量指标进行全方位检测，监管评级结果作为市场准入和调整日常监管政策的重要依据。以监管评级为总纲，监管部门对监管指标持续达标的要求是一贯的，现场监管和非现场监管的力度都非常大。监管工作既为村镇银行提供了保障，也形成了实实在在的压力，对促进风险管理和内控建设发挥了重要作用。

　　三是监管方向有利于村镇银行形成正确的战略。村镇银行是要服务三农的，从其战略角度考虑，也只有支农支小，才能形成自己的核心竞争力。由于眼光、视野和惯性思维、从众思维等因素，村镇银行形成和坚持正确的战略并非易事，需要有外力的作用，“勉强成习惯，习惯成自然”。在这个过程中，监管导向的推动很重要。

　　四是监管部门为村镇银行开辟和拓展政策空间。监管部门既是监管者，也是服务者。通过监管部门的努力，村镇银行的生存发展空间才能够不断得以拓展，仅靠单个村镇银行呼吁是苍白无力的。

　　5.6.3监管干预的局限性

　　监管干预是为了弥补市场力量的不足，其干预的深度应当视市场成长的程度而调整。要防止监管部门成为在村镇银行事务上设租寻租的既得利益者，过度干预其自主经营和自我发展。对村镇银行的监管还有一个突出问题，就是在县一级监管力量是相对薄弱的，乡镇一级更是空白，充实县一级及乡镇一级的监管力量已成为当务之急。应防止以监管难为借口延缓村镇银行建设的情况发生。此外，央行和银监会的协同问题也不容回避。央行重点提供支付结算网络等服务，但也还保留部分监管职责。在实际工作中存在银监部门对村镇银行热、央行部门对村镇银行冷的现象，两个监管部门“打架”，对村镇银行发展是不利的。

　　5.7 政府干预问题及其影响

　　政府干预在中国国情下是一个绕不开的话题。无论政府部门是否持有股份，政商关系都必须高度重视并妥善处理。政府干预问题也是村镇银行外部治理的一项重要内容。

　　从政府干预的正效应看，主要是中央政府部门为村镇银行提供财政补贴、税收优惠等政策，以及地方政府部门创优发展环境，牵头建设良好的金融生态。这些政策和环境对村镇银行发展无疑是重要的。

　　从政府干预的负效应看，主要是个别地方政府把村镇银行视为钱袋子，直接干预其贷款业务。地方政府可以作规划，也可以为银行推荐项目，但强令银行放款是不对的。村镇银行法人层次低，如果内部治理失效，被行政化控制是有可能的。由于地方政府官员的任职周期都比较短，换届风险不容忽视，被行政化控制的风险就成为村镇银行最大的风险。

　　政商关系中还有一些具体情况是从治理角度值得关注的。比如党组织问题，村镇银行的董事长由股东会和董事会选举产生，但其提名权是个关键，董事长是否兼任党组织负责人也是个关键，这就不可避免地给政府干预村镇银行人事任免预留了空间。再如政府官员以家人身份持股或由他人代持股问题，这种现象具有一定的隐秘性，但属于客观存在，既可能发生以公权力为村镇银行创造私利益的情况，也可能发生以公权力为后盾干预村镇银行经营的情况。

　　总之，政商关系十分重要，政府干预问题不可回避，只有理顺与政府部门的关系，村镇银行的发展才会顺畅。

　　5.8 完善村镇银行外部治理的探讨

　　外部治理是一个重要视角。完善村镇银行公司治理，归根结底要靠市场的力量。董事会和经营层两个层面都要充分重视和发挥外部治理的具体作用。鉴于银行产业的强外部性和村镇银行弱小性的特点，应重视外部强制力量在外部治理中对市场力量不足的替代。存款人利益保护问题必须密切关注。监管干预问题、政府干预问题要注意扬长避短，合理利用其对村镇银行发展有利的一面。