煤炭价格改革何去何从？

 陈柳钦

     煤炭价格直接影响着煤炭资源的供需水平和能力,是政府和企业进行经济决策的重要基础。

自我国进入21世纪来，煤炭的价格先后经历了几次的不断改革。2002年以前，每年国家都会发布一个电煤政府的指导价格，各煤炭行业以及电力公司等依据该指导价格进行相关的煤炭交易，但是2002年起，国家不再明确发布指导价格，只是在每年的煤炭交易会上发布一个煤炭公司与电力公司之间进行协商的参考价格，放松了对电煤价格的控制。2004年以后，我国动力煤需求旺盛，动力煤价格开始大幅上涨。2005年，政府正式宣布不再对电煤价格调控，基本实现了政府发布原则、框架，企业自主衔接，依法签订合同。2006年，取消电煤价格临时干预，重点运力不再翻版，转而以合同为基础。2006年以后国家对电煤价格的上涨幅度除特殊情况外，基本上不再限制煤炭价格的变化幅度，让电煤价格完全由市场调节。2007年，取消订货会，引入竞争机制，企业不分所有制和隶属关系，协商定价。2008年，提出深化价格改革，价格应反映供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本等因素。2008年8月后，受世界金融危机影响，中国经济发展放缓，国内煤炭需求下降，动力煤库存增加，价格开始大幅下滑；12月受主要动力煤产地限产减产政策影响，动力煤价格开始止跌企稳。2009年，随着中国经济逐步恢复，中国动力煤价格上半年保持平稳，下半年呈加快上涨态势。2009年12月14日，国家发改委下发《关于完善煤炭产运需衔接工作的指导意见》（发改运行〔2009〕3178号），全国煤炭订货会取消，电煤合同签订改为供需企业自主谈判，煤炭市场化进入新的阶段。2010年上半年动力煤价格先抑后扬，总体呈现出振荡走势。2011年是“十二五”开局之年，各地发展热情高涨，固定资产投资继续快速增长，受此影响，主要高耗能产品产量快速增长，煤炭需求持续保持旺盛态势。2011年，中国煤炭产量为19.56亿吨油当量，而国内煤炭消费量为18.394亿吨油当量。由此，中国不仅是世界上最大的煤炭生产国，还是世界上最大的煤炭消费国，从二者数据差，折算下进出口的量，基本上是自给自足。由于2010年南方严重春旱，水电产能低下，远远不能满足需求，让煤电企业迎来春天，让煤炭价格屡屡飞升，以致达到峰值。

然而，好景不长。转入2012年，国内风调雨顺，低成本的水电供给平衡，加上宏观经济不行，多数中小型企业面对不断攀高的成本，纷纷关停流水线，甚至休眠，用电量大减。用煤大户煤电企业步入困局，纷纷瘦身自救，用煤量锐减。曾经辉煌一时的煤炭业，由此出现市场滞销、库存积压，成了烫手山芋，坚挺十年的价格大堤终于溃堤，正好应了“风水轮流转”这句老话。

长期以来，我国电煤价格实行双轨制，即煤炭企业和电力企业在年初以低于市场价的价格锁定一年供应量重点合同煤价和价格随行就市的市场价格。“双轨制”的初始目的是保障煤炭供应，扶持当时还很弱小的煤炭企业。当时，“双轨制”对煤炭供应的稳定和煤炭企业的成长发挥了积极作用。但随着经济发展和煤炭价格大幅度上涨， “双轨制”导致的大幅差价，既阻碍了煤炭价格的市场化进程，同时也使煤炭市场出现了很多问题，比如兑现率低、兑现质量差和中间环节乱收费等等。

2012年以来，煤炭行业结束了价格一路飙涨的黄金十年，煤价开始持续下跌，一直备受煤价困扰的电力行业则变被动为主动，从“到处求煤”变为“挑煤挑价”。同时，煤炭供需形势出现了近年来少有的宽松局面，重点合同电煤与市场煤价差明显缩小，国家发改委抓住时机，推出了多项涉及电煤价格并轨和产运需衔接方面的改革新政。2012年12月25日，国务院发布《关于深化电煤市场化改革的指导意见》（国办发[2012]57号），决定自2013年起，取消重点合同，取消电煤价格双轨制，国家发改委不再下达年度跨省区煤炭铁路运力配置意向框架，由煤炭和电力企业自主协商确定价格，鼓励双方签订中长期合同。这意味着，历时16年的煤炭价格双轨制和历时几十年的煤炭订货会从2013年将正式退出历史舞台，煤炭价格全面实现市场化。取消电煤价格双轨制是电煤定价机制的重大转变，也是能源价格体制改革的重要一环。电煤价格彻底并轨，由原来的“重点（合同）煤”和“市场（交易）煤”合二为一，都并到“市场煤”轨道上，变成“市场煤”进行交易，这是煤炭价格彻底市场化的一个重要标志。

电煤市场化改革作为煤炭价改的关键一环，“市场化”的理念贯穿始终。进入2013年，国家推出了多项电煤市场化改革政策，以取消重点电煤合同、实施电煤价格并轨为核心，逐步形成了合理的电煤运行和调节机制。在2013年1月20日，一年一度的煤电产需衔接会上，煤企和电企却签订了有量无价的煤炭市场合同，看着价格栏上的空白，不禁令人担忧，煤炭价格将何去何从？然而，从目前的市场运行情况看，由于当前煤炭市场处于供过于求的状态，动力煤市场化改革进展良好，价格并轨平稳。

 在国家政策的推动下，我国煤炭市场化进程稳步推进，已取得显著的成效。据粗略统计，目前我国已在煤炭原产地、消费地及主要港口建成至少20家煤炭交易中心。自2006年以来，国内已初步形成了环渤海动力煤价格指数、中国煤炭价格指数、太原煤炭价格指数、沿海煤炭运价指数等多个煤炭价格指数体系，采集样本覆盖国内主要港口、30个省区，基本能反映煤价的运行趋势。2013年9月26日，动力煤期货在郑州商品交易所成功上市，也标志着我国煤炭市场化改革的重大进展。

尽管，目前从我国煤炭市场发展的整体情况来看，煤炭价格的市场化步伐不断加快，市场化程度不断提高，但价格形成机制仍然不尽合理，表现为价格还不能完全反映煤炭资源稀缺程度、对环境的影响程度和市场供需关系。其最大特征是“鸠占鹊巢”，即在市场化的价格下，包含着不合理的收费以及重复的税费设计。因此，煤炭资源税改革势在必行。

十八大报告提出，深化资源性产品价格和税费改革。一段时间以来，煤炭资源税改革的呼声都很大，政府多次提及也是在探测市场对于改革的反应如何。然而，煤炭占国家能源比重超过了70%，税改涉及到的各方面利益太多，包括地方政府、央企等等，轻易不敢有大的变动。“从量计征”到“从价计征”一直是中国资源税改革所期待的方向。煤炭资源税改革中最重要的改变——“从量计征”改为“从价计征”，已经提出很多年了，却没有实施过，总是在迈着小碎步前进。时至2013年5月24日，国务院公布了《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》（国发〔2013〕20号），提出“将资源税从价计征范围扩大到煤炭等应税品目，清理煤炭开采和销售中的相关收费基金”。煤炭资源税从价征收才正式提上议事日程。将资源税从价计征范围由目前的原油、天然气扩展到煤炭，这是既定的改革方向，只是何时、以何种税率推出的问题。

目前，煤炭价格走低似乎已“无法遏制”，但这并不一定是坏事。因为我们必须清楚地明白一个道理：一架飞机不可能永远无休止地在天空中飞行。它只有能很好地着陆，才有机会更好地再次起飞。目前煤炭价格已基本市朝，未来改革重点在于煤炭资源税，从价计征改革时机已经成熟。现在处于煤炭行业的低迷期，是煤炭资源税改革的大好时机。

资源品价格改革几乎每年都在推，但是进展都不是很大，但近一年多来，取消了电煤价格双轨制、修改了煤电价格联动机制、完善了成品油价格形成机制、放开大用户直购电试点的审批等，种种信号表明，资源品价格改革的纵深推进或将成真。煤炭价格改革是能源领域的一项重要改革，既要理顺长期扭曲的价格体系、发挥市场配置煤炭资源的基础作用，还要体现优质优价和污染者付费原则，更要考虑社会的承受力，把握好推出时机。十八届三中全再次提出要加快资源价格改革，再次说明煤炭资源税改革已箭在弦上。我们要一鼓作气，打好改革攻坚战！

（作者为中国能源经济研究院首席研究员、战略研究中心主任，教授）