法治政府建设絮谈
陈敏昭
（三门峡行政学院社会管理教研部 472000）
法治既是政治文明的基石，也是实现人民主权的基本保障。法治与民主相适应，人治与专制相适应。同时，作为一项原则，法治就是运用法律来治理整个国家，从政府的公共管理到公民的个人行为，都必须依法办事，任何组织和个人都没有超越法律之外的特权，凡是违反法律的行为都必须受到惩治。
在现实生活中，有些人有意或无意地混淆“法治”与“法制”，事实上二者有严格的区别。法治是动态过程，是指法律运行的状态、方式、程序和过程。以法律治理国家、社会，尤其是政府要依法办事。法制是静态的概念，是法律制度或者法律和制度的简称。不仅在民主社会有法制，封建专制社会中也有法制。没有民主，可以有法制，没有民主，绝不会有法治；法制是法律制度，是为政治服务的；而法治是治理政治的尤其是治理公共权力的；法制关注的焦点是秩序，法治关注的焦点是法律至上的权威，是法律对各种社会主体的规范，特别是对公共权力的有效制约。法制的对应概念是经济制度、政治制度；法治的对应概念则是人治。
法治思想是古希腊的亚里士多德最早提出来得的，他认为法治优于人治，由于法律是众人决定的并且不带感情因素，实行法治的意义在于能够杜绝徇私舞弊行为和使民众普遍遵守法律，以实现社会的公正和稳定。到十七世纪，新兴的社会力量为了反对封建专制，提出了“要法治，不要人治”的口号，鼓吹“法律至上”，“法律面前人人平等”。1679英国新兴社会力量迫使国王签署了《人权保护法》，以保障新兴社会力量的人身自由权利。1776年美国《独立宣言》也强调“要法治，不要人治”。从此以后，法治原则已成为大多数国家的一项重要的宪法原则。近代西方国家创立了以“控权法”为基础的现代行政法，现代行政法的产生和实行，使法治原则得到了具体的贯彻落实。
从另一方面讲，法治的特点是中立，迫使政府依法办事的手段是中立的，政府的行为原则也应当是中立的。当人类拥有了政府这个垄断所有暴力手段的管理社会的机构，人类社会就在一定程度上摆脱了野蛮的丛林法则，迈进了“文明社会”门槛。但是，在这个社会里，许许多多的事实说明，各级政府是最大的、最多的行政案件的违法者，政府是对人民群众的生命和财产的最大、最直接的威胁。因此，限制政府滥用权力成为推进政治文明的永恒难题。政治文明亦指政府依照宪法来行使权力，现代宪法应当只有人权、司法权之类的基本原则，而不能把神话权力、突出权力、巩固权力的条文也写进去，否则，“宪法”将不成为宪法，这样的宪法只不过是统治者的专制工具而已。法治的根本目标不是治民，而是治理官员、治理政府，是限制政府或执政党的“胡作非为”。
法治还意味着除了立法权独立、行政权独立外，司法权也要保持独立。即“三权分立，相互制衡”。
法治政府应是政府从决策到执行及监督的整个过程都纳入法制化轨道，权利与责任紧密相联，集阳光政府、限政府、诚信政府、责任政府于一身，并用法律加以固定即为法治政府。其中最关键的，是要推进政府法制建设，建立健全政府行政的法律依据和督促政府依法行政的法律制度。作为权力主体和管理者，政府部门极易主观行事，而多年来又没有形成对政府行为的有效制度约束。因此，一方面，要健全行政监督的法律法规；另一方面，要调整对政府行为的约束与监督的立法角度，即从对政府及其工作人员的禁止性立法转变为允许性立法：政府及其工作人员只能做法律法规允许的事项，法律法规没有明确允许的一律视为不允许。与此同时，要把法律监督、行政监督和群众监督、社会舆论监督有机结合起来，严格约束政府行为。
建设责任政府、服务政府和法治政府是一项十分紧迫的改革，必须抓住时机，积极推进。但也要看到，这是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就，必须从实际出发，稳妥推进，重要的是坚持方向，把握原则；重要的是不浅尝辄止，延搁拖沓。
在政府与法律的关系上，法律至上，政府活动只能在法律之内而不能在法律之外，只能在法律之下而不能在法律之上。在政府与公民的关系而言，公民为重，政府只能实现和保障公民合法权益，而不能违背和侵犯公民权益。所以，作为法治政府建设的倡导者、推进者，首先是要求政府守法，而非仅仅要求公民守法。
法治政府是建设法治国家最重要的环节。只有法治政府建立起来，建设法治国家的目标才有可能实现。建设法治政府的核心，就在于真正把“法治精神”作为政治信仰，尊为社会柱石。而所谓“法治精神”，即法律的至高无上，法比天大。具体而言，即宪法具有最高的权威；法律面前人人平等；一切组织和个人都必须在法律范围内活动；法律在全民中普及；有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。作为信仰的法治精神，强调的就是普遍规则得到共同遵循——没有例外、没有特权、没有法律范围以外的行为。这是一个国家推进政治改革、迈向政治文明的重要方向。只有政府的权力被法律约束了、被法律规范了，国家法治才有希望和保障。
法治政府，首先是一个有限有为的政府，有明确的权力边界。法治政府的权力是有限的，它能够按照社会要求提供公共产品，履行好公共服务、社会管理、市场监管和经济调节的职能。权力的有限性，体现在行政机关本身职权的有限性。即政府只能在法律赋予的职权范围内行使权力，不能超越法律授权。这也就是“职权法定”的原则。一旦政府突破了法定范围，就要承担相应责任，不是越权无效就是无权限。
法治政府是透明、廉洁的政府。这不仅可以提高政府的工作效率，也可以减少、预防腐败。在法治政府的框架下，任何公民、企业法人、组织都享有法定的知情权。透明廉洁的政府能够做到信息公开，更好地保护公众的基本权利，尤其是知情权，进而接受公众的全面监督。
法治政府应该也是诚信负责的政府。政府自然应该讲诚信，但实际执行中却非常困难。因为行政机关所有行为都代表国家，而国家法律法规会发生修改、废止，政策也会进行调整。客观情况发生变化，为了公共利益，政府有时不得不改变和撤回一些决定，需要做一些政策调整，而这时便会给当事人造成一定的利益损失。这就需要政府负责任地、诚实守信地承担责任，以维系政策的可持续性。
法治政府还是便民高效的服务型政府。所谓服务型政府，即政府的存在是为社会提供公共产品、公共服务。如政府必须维护社会秩序，政府必须提供医疗、教育、卫生、社会、环境保障；政府必须维护经济市场秩序。此外，政府的行为必须规范、高效率，而且必须方便公众。所以，服务型政府一定是法治政府，这两者在某种意义上是重合的。
法治的政府本来应该是执行机关，执行议会立法机关的决定。但是，由于历史的、惯性的原因，它同时还是许多重要事项的决策机关，每一项决策都深刻影响到公共生活与公共利益。决策不当不仅会造成巨大的社会浪费，也会影响众多公民的正常生活。即使决策得当也会对部分公民造成伤害。然而，很长时期内，政府的决策缺少法律的规范和约束。行政决策法治化是未来中国法治、特别是法治政府建设的一个重要任务。政府决策必须履行五项程序，包括公众参与、专家论证、合法性审查、风险评估以及集体讨论。在任何重大决策中都必须履行这五项程序。目前社会反映最强烈的，则是决策脱离公众参与，或者说公众参与不足。这在重大项目立项与环保领域尤为突出。例如2014年浙江杭州的垃圾焚烧项目遭到许多公民的强烈抵制。公民自身的权利意识与参与意识已前所未有地提高，这与公民参与制度的落后形成了鲜明反差，这也带来了制度革新的压力。
忽视公众意见而贸然出台的政策，就有可能受到公众抵制。政府对于公众参与，应不抱消极态度，不流于形式。既然政策、项目审批与公众权利相关，就应该听取公众与专家的意见，公开风险评估，并进行严格的合法性审查。一个法治政府，在其决策过程中必须更积极地保障公众参与，允许不同利益主体的对话、博弈。
在经济转型时期，法治政府的有限性对于经济发展也有重要意义。在市场中，法治政府需要更准确地限制权力，更清晰地明确其责任。我国的经济体制改革是“后发式”的变革之路，中国市场经济体制的建立，在相当长一段时期内将不能离开政府的“主导”作用。这种格局，使中国的市场经济法治建设逐渐陷入复杂的局面。一方面，市场经济的成熟与健康发展，需要运用法律手段有效地制约和限制政府的权力；另一方面，中国市场经济本身的发育又很难离开政府“主导”及其行政力量的扶持。更为重要的是，中国市场经济的起步，是以计划经济体制自我改良为出发点；而市场经济建设的目的在于提高生产力与人民生活水平，在于增强国家的综合国力，这更需要准确的政府角色的法治定位，以实现政府在市场经济中的职能转换。
法治政府所掌握的资源可以很多，但这些资源主要应该用于促进社会的公平正义、用于保证人民的基本福祉、维护市场的良好秩序，而不是用于其他方面。在这个意义上，政府的“大”与“小”并非衡量政府价值的标准。中国政府改革的方向，无关“大”“小”，而是能否真正从“人治政府”走向“法治政府”。
法治有七个基本特征：（1）法律必须易懂、清楚、可预测；（2）法律权利和责任可以用法律而非自由裁决来解决；（3）法律面前人人平等；（4）各级官员必须依法行使权力，不得超出权力的限度；（5）法律必须充分保护基本的人权；（6）必须提供解决当事人无法自己解决的纠纷的手段；（7）国家提供的判决程序必须公正。
法治限制政府贪婪，有利于经济发展和公正的实现。经济停滞和不发达的一个最重要的原因是，社会不能有效、低成本地保证合同的履行。经济运行需要由第三方强制合同的履行，这意味着国家作为强制力量，能够监管产权和强制合同被履行。问题便在于保证国家的权力不被滥用、受到约束。
在人类历史上，权力支配有三种类型：传统型、法制型和超凡魅力型。在传统型支配中，支配者因踞有传统所认可的支配地位而得到他人的服从；在法制型支配中，个人服从因法律而占据支配地位的人；在超凡魅力型支配中，具有超凡魅力的领袖受到相信其超凡魅力的人的服从。在这三种支配类型中，法制型最理性、最有效率，但现实生活中几乎没有纯粹的法制，它跟传统型和超凡魅力型是相互交织的。超凡魅力型支配与理性的、管理型支配呈尖锐的对立，许多重要的法制型支配形式最终的权威来自其他类型，如世袭性超凡魅力权威等。官僚支配受到理智可以理解的规则的限制，而超凡魅力型权威则特别非理性，因为他不受规则的限制。超凡魅力权威是一种特别革命性的力量，它不承认基于财富而占有的权力地位，权力正当性的唯一基础是个人的超凡魅力。
权力意志与法律意志。正如先哲讲：正义离不开强力，遵循正义的东西，这是正当的；遵循最强力的东西，这是必要的。正义而没有强力就无能为力；强力而没有正义就暴虐专横。权力对法律的实施来说是不可或缺的，法律也能够限制权力的范围、控制权力的滥用。一般来说，确保权力按照法规运行就是使意志受制于理性。法律对权力的限制可以看做法律意志对权力意志的反击。但是，权力总是不断地争夺和蚕食法律，权力会侵入法律实施的领域中，在刑法和税法领域中，强制执行法律的活动有时得让步于社会上有影响的人物，而书面上的法律并不总是与行动中实践的法律相一致，甚至在执意主张用法治进行管理的社会中，也还是存在着权力失控的飞地。
权力在社会关系中代表着能动而易变的原则。在权力未受到控制的时间和空间内，权力是流动性、自主性、扩张性、侵略性最高涨的自由能量，犹如携带巨大能量的无规则运行的热带风暴，其结果往往具有极大的破坏性。权力的行使，常常以无情的和不可忍受的压制为标志；在权力统治不受制约的地方，它极易造成社会关系紧张、摩擦和突变。在权力可以通行无阻的社会制度中，社会底层不能谋求发展，这是因为，发展的趋势往往是社会上的权势者压迫或剥削弱者。
法律是一种限制力量，其基本功能是约束与限制权力，而不论这种权力是私人权力还是公共权力。在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。法律与赤裸裸的权力所具有的那些侵略性、扩张性趋向大相径庭，因为它所寻求的乃是政治和社会领域中的妥协、和平与一致。健全的法律制度经常会试图阻止压制性权力结构的出现，而它所依赖的一个重要手段便是通过在个人和群体中广泛分配权利以达到权力的分散和平衡。当这样一种权利结构建立起来时，法律就会努力保护它，使其免受严重的干扰和破坏。
权力意志不论在个人生活还是社会生活中经常都是一种强大的驱动力。在个人生活中，权力欲具有多种表现方式，它可能着力于获得政治与社会影响，获得金钱和财富，或征服异性。不受制约的公共权力是世界上最具破坏力、最肆无忌惮的力量之一，而且滥用这种权力的危险也是始终存在的。任何一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义与道德底线的诱惑。它似乎是附着在权力上的恶魔，以我们人类目前的认识和境界还难以清除。因此，我们还必须祭出社会各界广泛参与制定的法器来严格制约它。否则，就是诱人犯罪，陷人于不义。
当权力意志在社会上表现出来时，它总是会同一个在重要性和力量上与其相当甚或超过它的组织原则——法律意志相碰撞并受到这种原则的反击和限制。权力意志根植于支配他人并使他人受其影响和控制的欲望之中，而法律意志则源于人类反对权力冲动的倾向之中，即要求摆脱他人专断统治的欲望。
限制和削弱政府过大的权力，必须转变政府职能，实行政务公开，鼓励公众参与及严格问责。首先，削减政府职责。法治政府也是有限政府，职能明确而有限是建设法治政府的第一要求，如果政府的职能没有约束，职权深入到社会各领域，管得太多太死，无疑会导致政府重管理轻服务，重审批轻监管；机构臃肿，人浮于事；以及权责不对等的现象。这就需要政府放松管制，转变和削减政府的职责，把本属于社会和市场的还给社会和市场。其次，权力行使必须公开。法治政府也是阳光政府，只有把政府的决策、立法、行政和执法过程向公众开放，确保公众充分的知情权，才能有效监督和约束政府，使政府的行为不损及百姓利益。其三，鼓励公众充分参与政府的立法和政策制定。公开、参与是提高决策民主化科学化水平，以及政府工作透明度与公信力的基本程序要求。单有公开而排斥民众的参与，也不能保障民众的合理要求得到满足或权益不被损害。特别在目前群体分化的情况下，不同群体影响政府政策的能力和渠道不一，更应保障普通群众参与公共事务的平台，使他们的意见得到充分表达、合理诉求和合法利益得到充分体现。最后，还须有严格的问责。问责是督促和约束官员严格依法行使权力、履行职责的最后手段。官员在权力行使中如果破坏法制而得不到相应惩戒和制裁，那么，所谓限制政府权力，建设法治国家就是一句空话。所以，必须严格执行相关制度规定，坚持有错必纠、有责必问，强化行政问责。对违法行政导致公共利益受损的，要严肃追究有关领导直至党政一把手的责任。
上述四个方面，缺一不可。严格说来，中国目前并不缺法律，缺的是法律的正当性和正义性。我们大量的行政法规从方便政府管理出发，充斥着部门利益，法规本身因缺乏正义而令人无法信服。因此，要严格约束政府权力，依法行政，建设法治政府，还需要强调程序的重要性，用程序正义确保立法的正义和正当。
（说明：本文是河南省社会科学联合会2014年研究项目《处理好政府与市场关系，加快转变政府职能研究》的配套文章之一）
2014年5月15日星期四，上阳书院