资源节约型和环境友好型社会是全国人民共同追求，从中央到地方出台了一系列制度政策措施，但是这些制度政策措施效果并不理想。联合国环境报告指出：中国2008年消耗的矿物、化石燃 料和其他原材料多达226亿吨，与全球第二大资源消耗国美国相比，中国的资源消耗量是美国的4倍。截至2012年年底，空气质量达标的大城市不足1/4，约三成的主要河流和六成的地下水遭到 了污染。为什么我国两型社会建设的制度政策措施不能够完全达到预期效果？其根本原因就是我国很多两型社会建设的政策制度设计没有充分理解市场和政府行政手段两种机制的各自特点， 没有充分发挥市场机制和政府行政手段各自优势。怎么样才能设计出能够充分发挥市场机制和政府行政手段各自优势的两型社会建设政策制度呢？那就要遵循资源节约靠市场，环境友好靠政 府的思路。

　　一、资源节约靠市场环境友好靠政府的理由

1、为什么资源节约要靠市场不能靠政府的行政手段呢？

一是政府很难准确评价一个产品真实的全生命周期内资源消耗情况，一个产品有很多种原材料和零部件，到消费者手中还要经过很多环节，要得到各个环节资源消耗情况的完全数据几乎不可 能，没有准确资源消耗数据政府就不能确定哪些产品应该淘汰，那些产品应该鼓励。二是市场能够对节约资源企业进行奖励，如果一个企业的产品比其他企业的产品在生产过程中节约了资源 ，那么其生产成本就肯定低一些，成本低一些市场竞争力就更强，产品获利能力就更大；如果一个企业生产的产品在使用过程之中能够节约资源，那么其产品的卖价就可以更高一些，企业获 利也就可以更多。所以资源节约不能靠政府行政手段，只有依靠市场竞争优胜劣汰才能选择出资源节约企业、工艺、产品。

2、为什么环境友好要依靠政府的行政手段而不能靠市场呢？

一方面因为企业提高了污染物排放标准，采取措施保护生态环境，就会增加其生产成本，减少企业的利润，所以企业不会主动提高污染物排放标准，减少污染物的排放，只能依靠政府强制行 政手段才能减少污染物排放，保护好生态环境。就是企图利用市场机制让企业主动创新技术减少污染物排放的环保收费和污染物排放权交易制度也必须依靠政府强制力量才能执行，并且会带 来很多负面的影响。另一方面是因为污染物排放和生态环境保护看得见，摸得着，测得清，方便政府实时监控和人民群众监督。所以环境友好可以依靠政府，也一定要依靠政府。

当然，资源节约靠市场并不是说政府在资源节约方面不作为，只是要求政府不要通过审批和补贴等行政手段直接干预企业行为，政府还是可以征收资源税方式间接影响企业行为。环境友好靠 政府也不是说市场在环保方面就毫无作为，只是说只有在政府严格行政审批和事中监控前提下，企业才会想最好办法减少污染物排放保护环境。

二、现行两型社会建设政策制度分析

我国在建设资源节约型社会两型社会建设过程中使用了很多政府行政手段控制资源浪费鼓励资源节约的政策和企图利用市场机制环保政策，结果这些政策有的确实起到了节约资源和保护环境 的作用，但是产生一些不好的副作用，有的纯粹是想当然的好政策，不但起不到节约资源和保护环境的作用，反而造成不公平竞争和腐败。下面就对几个主要政策进行分析

1、节能审批不节能。首先准确评估一个产品生命周期资源消耗水平非常难，一定要准确评估，评估成本会非常高，本身就要消耗很多资源。其次如果真的准确测定这个产品的全周期寿命资源 消耗水平，而且这个能耗水平超过了国家标准，但是生产这个产品又很赚钱。那么不是节能评价系统设计出了问题，就是我们整个经济制度体系出了问题。在没有改变节能评价系统和经济制 度体系的情况下，就要求专家和政府官员有高尚的品德，不会被企业主收买。但是现实中所有专家和官员都品德高尚也是不可能的，不然就没有那么多贪污腐败分子了。综上所述，只要是能 够在市场上赚钱的高能耗项目实行节能审批也不可能真正被禁止，节能审批除了给官员提供寻租机会外没有任何实际价值。

2、财政补贴没成效。为了建立两型社会，我国出台了很多节能补贴政策。前面讲过了，准确评估一个产品全周期寿命内节约资源真实水平非常困难，那么财政补贴也只能是瞎补贴。这些补贴 政策在实际执行不能真正起到节约资源作用，只会造成腐败和不平等竞争，甚至有些企业和官员勾结申报假项目骗取国家财政补贴资金。另外，即使政府对节能企业不补贴，市场也会给企业 奖励，企业进行了节能改造，节约资源就直接降低了成本，提供了利润。因此，节能补贴政策对节能没有实质性作用，只是增加腐败、浪费和不公平竞争。

3、政府定价违规律。根据商品需求定律，其他条件不变情况，通过提高商品价格可以减少需求。中国价格管理部门制定了阶梯水价、阶梯电价、不同资源发电不同上网电价等价格政策来控制 资源消耗。但是制定阶梯水价、阶梯电价、不同资源发电不同上网电价等价格政策的理论依据——价格双轨制理论就存在严重缺陷。尽管价格双轨制理论获得了中国经济学领域最高奖项—— 中国经济理论创新奖，但是价格双轨制理论是一个已经被证明了的只毒人不杀虫DDT，就是这个理论提出者之一张维迎教授都承认，没有想到价格双轨制给中国带了那么严重腐败。

阶梯水价、阶梯电价政策确实能够使用户更加节约水电资源，但是阶梯价格对自来水公司和电网公司自身浪费行为起不到控制作用，比如：安乡县自来水公司产销率不到40%，60%的水跑滴漏 了。不同资源发电不同上网电价可以鼓励风电、太阳能发电，但有时候也会造成风能和太阳能发电的浪费。比如：一般在深夜用电量下降时，电网公司为了降低成本，他们首先减少风电上网 ，而风能是不能储存的。更重要是不同资源发电不同上网电价的价格政策会导致非常严重的腐败，发电公司与电网公司结算也可能出现内外勾结把火电当成风电或者太阳能发电高结上网电价 的问题，这些腐败金额随便就可以上亿。

4、环保收费和污染物排放权交易制度缺陷

⑴环保收费制度存在缺陷。环保收费制度的本质就是把大自然对环境净化功能这个应该全体民众共同享受权利转化成了环保部门的创收工具，环保收费往往都成为环保部门工作费用和员工福 利。“哪里环境污染最严重，哪里的环保部门待遇就最好”的怪现象就证明了环保收费制度不是一个好制度。就算环保收费全部用来改善环境，这个制度也不可取，欧美国家环境治理经验告 诉了我们环境污染了再去治理比事先要求企业达标排放维护优良环境的成本要高得多。而且环保收费制度对控制污染物排放起不到任何控制作用，如果大家一样的交排污费，企业就可以把成 本转嫁给客户，如果大家不是一样缴费，还会破坏市场经济秩序。而且环保收费离不开对企业排污量准确测量，既然都要准确监控，还不如要求企业达标排放，而不是交了钱就可以排放。

⑵污染物排放权交易制度存在缺陷。污染物排放权交易制度的本质就是大自然对环境净化功能的全民权力无偿或者低成本送给污染企业，形成一种特许权。这种特许权为新进入的高标准排放 企业设置了门槛，对现有污染企业起到了保护作用。在这种制度下，一个污染物排放量再少企业都必须向现有企业购买排污权才能进入实行排污权交易区。这种制度设计还有一个严重问题， 随着经济发展，排污权将会成为一种非常稀缺资源，很容易导致排污权炒卖，增加新进入企业成本，造成不公平竞争。这就跟城市出租车牌照、客运车线路被人为炒卖是一回事，一块的牌最 高炒到了120万元，一块客运线路牌最高炒到400万元。这样就使本属于人民的权利异化成为了少数人发财的工具。当然，污染物排放权交易制度在国与国之间、地区与地区之间的政府就污染 物排放谈判可以运用污染物排放权交易制度来实现全球和地区污染物排放量的减少。

综上所述，环保收费和排污权交易制度要达到预期效果，在于政府部门实时监控污染物排放情况和严格执法，与企业自身积极性关系也不大。因此，环保收费和污染物排放权交易制度企图利 用市场机制让企业主动创新技术减少污染物排放不切实际。但是污染物排放权交易制度可以用于各地区之间政府就污染物减排谈判。比如：碳排放交易制度用于国际多边二氧化碳减排谈判， 在我国内部各省之间、省内各地级市之间污染物排放谈判也可以利用这种机制，这样就可以减少地方政府减排谈判的阻力。

5、现行生态补偿政策制度的缺陷

其实我国生态补偿已经取得了长足进步，只是在城市水源地的发展与保护、生态屏障的建设、喀斯特地区水土保护、草原生态保护、自然保护区、自然资源开发中的生态保护的政策制度还存 在一定缺陷，需要进一步完善。

⑴城市水源地保护生态补偿政策存在缺陷。我国城市水源地跨区域，水源地要用水地保护水源质量，就要付出经济牺牲，但是一般都不能得到相应经济补偿。比如北京水源地，就有一部分在 河北，而长沙市的水源地湘江上游的其他地市。这种水源地和用水地分离状态就造成了利益不能在区域内部统筹，没有形成完善生态补偿机制。

⑵自然保护区和生态屏障建设的生态补偿政策存在缺陷。一方面自然保护区和生态屏障区限制了当地对资源的开发，影响当地经济发展，造成居民返穷现象突出。另一方面中央政府给予经济 补偿，当地政府和居民也不会主动保护自然保护区和生态屏障，造成自然保护区和生态屏障区效果差。

⑶喀斯特地区和草原沙漠地区生态补偿政策存在缺陷。一是土地经营权和收益权短期化，造成了喀斯特地区和草原沙漠地区过度开发。二是石漠化沙漠化地区治理奖励补助没有形成长效机制 ，政府没有承担起监管职责。

⑷自然资源开发的生态补偿机制的缺陷。一是自然资源出让时，没有明确排污标准和生态保护责任。二是在自然资源开发过程中没有严格实行谁破坏谁补偿的原则和等量补偿补偿原则。

6、大城市汽车限购限行制度缺陷

大城市限购限行制度存在不公平、歧视行为缺陷。限购行为是对后富的人和穷人歧视，保护了先富的人，是通过牺牲穷人利益保护有钱人。限行存在权力歧视，有权势人就可以上到不限行的 牌照。其实通过提高资源税方式提高汽柴油价格就可以减少人们使用汽车频率，通过提高尾气排放标准就可以减少污染物的排放，提价和提质的政策要求对所有人都是公平的。

　　二、两型社会建设政策制度设计

1、完善资源税制度和建立普惠制社会保障体系

我国资源性产品的价格还远远达不到减少资源消耗的水平，比如中国电价油价水平还不到德国的50%，水价还不到德国的30%。然而在中国只要一提到涨水价、涨电价、涨油价就会遭到全民反 对，引来骂声一片。为什么会这样呢？就是在现有制度政策下，资源性产品提价，增加人民负担，而涨价的好处被少数垄断利益集团得去了。应该说大幅度提高资源性产品的价格是建立资源 节约型社会最有效的途径，但是怎么样才能既大幅度提高资源性产品价格，又得到广大民众坚决拥护呢？那就是根据资源稀缺程度不同征收不同资源税方法间接提高资源产品价格，而全部资 源税都以建立“幼有所教、住有所居、病有所医、老有所养”的普惠制社会保障体系平均返还给每一个中国人民。下面就资源税政策制度设计和社会保障体系设计进行一些简单介绍说明。

⑴完善资源税制度。一是所有存在稀缺性的资源都要收资源税。二是大幅度调高资源税税率，每一个资源税率用下面方法确定。就是每种资源税征收能够使稀缺自然资源变成充分资源。以煤 炭、水力、风力、太阳能几种主要发电资源为例说明，这四种资源中，只有太阳能是充足资源，就是要通过资源税使这四种资源发电成本价格基本一致。按照目前科学技术水平，对煤炭资源 和水力资源需要按70%征收资源税，对风力资源征收50%资源税，煤炭以煤炭销售额为计税基数，水力和风力资源为风电水电销售额。按照这样税率标准征收资源税后，我国电价将上涨1倍以上 ，就可以提高电价达到节约用电的目的了。水资源税就可以污水处理成本或者海水淡化成本对比，设计水资源的资源税率，污水净化的成本或者海水淡化成本就为资源税税率。三是稀土、铁 矿石等矿藏资源以探明储量和计划使用年限，通过资源税征收提高价格，控制资源消耗量，让资源消耗控制在计划范围内位置。四是除了土地资源税外，其他资源税全部划归中央，并且全部 用于中国人民普惠制社会保障体系建设，让全国人民平等享受资源税好处。这样资源税制度设计，就可以达到节约资源目的，又能够得到人民群众的拥护。

⑵建立普惠制社会保障体系。普惠制的幼有所教就是把国家对基础教育的投入按照人数平均分配给学生，学生自主选择学校。住有所居就是县市政府把城市土地出让金的三分之一用于帮助本 地首次购房者不分富贵贫穷都给于人均20平方米的市场均价补贴，在别的城市已经购房了的要扣除已经补贴部分。病有所医就是不管是否缴纳医疗保险，所有人都平等享受国家医疗保险补贴 ，要享受更高医疗保险标准，都只能买商业医疗保险。老有所养就是所有60岁以上的老人都平等根据其年龄不同享受不同标准养老补贴，要享受更高养老保险标准，都只能买商业养老保险， 原来社保与国家补贴脱钩，转化为商业保险。

2、创新环境保护审批和监管制度

⑴改革项目环保审批制度。改革项目投资体制中环保审批制度，在项目环保审批时不再做环评，不对企业环保措施进行审批，只对项目建设期和运行期对生态环境影响的程度设定界限，对项 目建设和生产过程中污染物排放标准进行审批。那么怎样确定企业污染物排放标准呢？首先通过调查一个环保区对污染物自然降解能力确定该考核区的各种污染物最大容许排放量。接着就对 该区域内产生污染物的现有产能和新增产能进行统计，再用该种污染物最大容许排放量除以产生该种污染物的产品总产能，就得到该种污染物排放标准。排污标准审批不是固定，随着经济发 展，只要现有企业扩大生产规模或者新建生产企业，排污标准就要提高。新建项目按照新排污标准进行审批，原有项目也要按照新排污标准进行整改，整改无法达标就要关门大吉。项目环保 审批要形成动态环保标准审批机制。

⑵创新污染物排放监管机制。有了污排放染物标准就对现有企业实际上排放情况进行实时监控，随时掌握企业生产污染物排放情况。只要发现污染物排放不达标就要停产整改，整改无法达标 就关门大吉。

3、建立全面完善生态补偿机制优化环境

⑴水资源保护利用生态补偿机制创新。一是建立明晰的水资源产权制度，把水资源分为收费水资源和免费水资源，收费水资源包括地下水、江河湖水、水库水，免费水包括雨水、沟渠水。二 是建立市场化水资源价格体系。把全国水资源分成了若干个水资源公司管辖，其管辖范围内收费水资源都是资产，水资源公司的销售水价以当地污水处理成本价为依据，根据水质不同，制定 不同水资源的价格。水的从上游自然流动到下流造成水资源到另一个公司不属于销售关系，但是上游造成污染需要给下游赔偿。水资源公司销售收入50%作为上缴给国家的水资源税，水资源公 司从其他水资源公司购水的进项水资源税可以抵扣，如果水资源公司经营自来水或者自己经营用水，参考其销售给其他客户水资源征收水资源税。通过建立明晰的水资源产权制度和市场化水 资源价格体系就能有效解决城市水源地生态保护资金来源。但是水资源水质保护和水源地生态保护离不开政府部门监管。因为水资源公司没有权力监管企业排污行为和人们对水源地生态破坏 的行为。

⑵自然保护区和生态屏障建设的生态补偿机制创新。首先建立自然保护区和生态屏障区管委会，由管委会从自然保护区和生态屏障区的原居民聘请保护区工作人员，剩余的工作人员全部全部 迁出自然保护区和生态屏障区，对迁出人员可以在环境比较好的农业区分配土地，保障他们比原来收入更高。现在像洞庭湖平原购买农用地经营权是可行的，在原来曾经非常繁华的洞庭湖平 原的农村现在劳动力已经非常短缺。其次给自然保护区和生态屏障区设定保护标准，再对国家自然保护区和生态屏障区管委会经营收益权和保护责任面向企业进行招标，谁需要政府补贴的少 谁就中标。最后政府每年对自然保护区和生态屏障区的生态环境进行考核，不合格就取消经营保护资格，扣除其补偿金和押金。

⑶喀斯特地区和草原沙漠地区生态补偿机制创新。首先对于喀斯特地区的耕地和草原沙漠地区的草场要确权，保持国家有所有权前提下，把喀斯特地区的耕地和草原沙漠地区的草场的经营权 和收益权要长期永久固定下来。只要确权了，经营者就会积极主动保护自己的土地不被石漠化和沙漠化。其次通过对沙漠、石漠治理而获得的土地不但永久享受土地经营权和收益权，还有国 家常年固定生态补偿支持。

⑷自然资源开发的生态补偿机制创新。一是自然资源出让时，明确排污标准和生态保护责任。既然矿藏资源储量可以探明，那么在矿产资源开采过程中对生态的影响可以准确的测量。二是在 生态补偿过程中严格实行谁破坏谁补偿的原则和等量补偿原则。

4、创新环保部门薪酬制度

现在我国有一个怪现象：“哪里污染越严重，环保部门日子就越好过的情况，员工福利待遇就越高”。之所以出现这种现象，就因为我国的环保部门的绩效考核薪酬制度存在逆淘汰问题。因 此，必须改革创新环保部门的绩效考核薪酬制度。

⑴建立优胜劣汰的绩效考核机制。一是取消环保收费制度，只要企业按标准排放就不能收费或者罚款。二是环保部门罚款一律上交到中央，与地方政府收入脱钩。三是改革环保部门绩效考核 指标，实行最简单定量考核，以考核其辖区内出现环保事故数量、造成损失和社会影响大小为主，以考核群众对环保部门投诉为辅。四是对环保部门实行工资工作经费总包干制，节约归己， 对环保部门创收行为一律参照贪污受贿严惩。

⑵建立环保部门工作人员薪酬制度。一是财政给定环保部门的人员工资总额和工作经费总额，拿出工资和工作经费的10%浮动，实行严格的打分制，财政根据绩效考核等次给定了环保部门工资 和工作经费，零分给90%的工资和工作经费，满分就给全部工资和工作经费。二是考核不合格时，就开除占员工总额10%的不合格工作人员，并且更换部门领导。三是在环保部门创造一种动态 弹性人员上岗机制，环保部门可以自主根据工作需要确定工作人数，分流方案就是通过调节在岗人员工资福利与分流工作人员工资福利差距控制在岗工作人员人数，如果选择在岗人多了，就 提高分流人员待遇，少了就降低分流人员待遇。工作需要安排分流人员回来上班不用请示上级主管部门，但是招收新人必须由本级政府统一安排。四是绩效工资与工作效率相关，机构工作人 员越少，效率越高，绩效工资就越高。

　　三、新两型社会建设政策制度后果分析

1、节约财政资金鼓励真正资源节约企业。取消各种节能补贴政策，可以节约财政资金，又可以减少官员腐败，减少不公平竞争。通过增收资源税，资源价格比原来提高了1倍多，真正资源节 约企业节约相同相资源，节约的成本就多了一倍以上，利润就成倍提高。政府不搞节能审批又可以减少资源浪费。

2、节约资源又避免了价格双轨制弊端。征收资源税还能够控制自来水公司和电网公司自身浪费行为。因为资源税在生产前已经征收，自来水公司漏掉了水也要交资源税，这样就迫使自来水公 司加强管理，减少跑滴漏。通过资源税征收使风电、太阳能发电、水电、火电成本基本一致，而且在深夜用电量下降时，电网公司通过要求降价减少上网电数量时，风电具有最大降价优势， 减少火电上网可以节约煤炭。没有了资源价格双轨制可以减少资源交易中的腐败行为。征收资源税可以避免涨价好处都落入了相关垄断企业腰包，养肥了少数人。

3、有利于城乡垃圾资源化利用。城乡垃圾按照成份可以分成渣土垃圾、易腐质垃圾、可回收垃圾。渣土主要是一些无机矿物质，是一种没有环境污染，各种工程建设都少不了需求量大的廉价 资源。易腐质垃圾主要蔬菜瓜果粮食加工处理食用后残生物，可以用于制沼气和有机肥。可回收垃圾包括金属、塑料橡胶、纸张、残旧布料等，都是非常好工业原料，都可以回收利用。通过 征收高额资源税，可以让沼气、有机肥、金属、塑料橡胶、纸张、布料等原料价值成倍上升，就可以使得城乡垃圾资源化利用更具有可行性。

4、彻底解决地沟油用作食用油的问题。按照新的资源税政策，可以让石油价格上升一倍，使得石油价格超过每公斤12元以上，这个价格与一般的食用油价格差不多。地沟油作为炼油厂炼制汽 柴油原料石油相比就有了价格优势，在这种情况下，就不会有人再冒着坐牢和杀头危险把地沟油当作食用油卖了。实际上欧洲的地沟油就用于炼制汽柴油的。

5、缩小贫富差距促进社会稳定。通过征收资源税建立“幼有所教、住有所居、病有所医、老有所养”的普惠制社会保障体系可以实现社会起点公平。一方面可以避免出现稀缺资源占有者利用 自己对稀缺资源占有的垄断地位对其他人形成剥削，产生一个个超级富豪。另一方面可以避免社会贫穷人士没有基本生产生活资源而有力无处使，避免出现极端贫困现象导致的社会动荡和革 命。

6、真正实现企业达标排放。在新环保政策制度下，环保部门在对企业排放标准审批后，再对企业排放行为进行实时监控，并且对外公布举报电话和企业排放标准。对企业排污收费取消和环保 罚款全部归中央后，环保事故发生与工作经费挂钩后，企业超标排污不会再给环保部门增加一分钱收入，反而会被扣减工作经费。这样环保部门就不会再与排污企业玩捉放曹的游戏，搞分赃 式环保执法了。有了环保部门严格执法和人民群众监督，企业超标偷排污染物行为就无处可逃。

7、促进生态环境优化。高标准的污染物排放可以减少污染物对水资源的污染，水资源产权和价格体制创新可以解决城市水源地生态保护资金来源。创新自然保护区和生态屏障区生态补偿机制 ，政府每年对自然保护区和生态屏障区的生态环境进行多次定期考核，确保自然保护区和生态屏障区环境越来越好，物种越来越丰富。通过对喀斯特地区的耕地和草原沙漠地区的草场确权提 高经营者保护自己的土地不被石漠化和沙漠化的积极性。通过对沙漠、石漠治理而获得的土地确权和政府常年固定生态补偿支持，让人们不断向沙漠和石漠挑战。自然资源开发主体在自然资 源过程中对生态环境破坏进行等量修复补偿。