破译城市建设的法治密码

陈柳钦

当代是一个法治的时代！党的十八大报告明确指出：“法治是治国理政的基本方式。”法治决定国家的未来，决定国家的命运。没有法治的民主，就像没有法治的经济繁荣一样，越民主、越繁荣，就越是灾难。2015年中央城市工作会议进一步提出，要全面贯彻依法治国方针，依法规划、建设、治理城市，促进城市治理体系和治理能力现代化。

城市，是人类文明的结晶和传承文化的载体。放眼全球，凡是文明、和谐、宜居的现代化城市，必然是法制健全、公民法律素养高的城市。城市只有厚植“法治”元素，让“法治”成为重要的城市基因，才能不断提升城市软实力。城市在法治国家建设中无疑承担着重要的责任。城市的法治水平、法治管理水平高低反映出一个国家的文明程度。建设一个法治完善的城市，应当更加注重依靠法治来推进依法治市、促进城市的经济活跃、文化繁荣、社会和谐、城市安全、生态宜居、人民幸福，要让法治观念得到普及，法治精神得以弘扬。建设法治城市是将依法治国基本方略与地方民主法治建设相结合的具体实践活动，是充分发挥法治在经济社会发展中的引导、规范、调节、保障和服务作用的重大举措。

建设法治政府是建设法治城市的重中之重。法治作为社会政治文明的集中表现，其关键在于政府依法行政。政府法治考察的是各级政府的规则遵守程度，即守法程度。习近平同志曾指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”全面推进法治城市建设，重点要保证法律严格实施。先有一流法治政府，再有一流法治城市。城市政府作为国家权力的执行机关，不仅掌握了强大的公共权力和庞大的公共资源，而且肩负着提供公共产品、公共服务的重任，肩负着贯彻执行法律的重要职责。政府能否做到依法行政、依法执政，公权力能否得到合理约束，直接关系法治城市的建设。

科学立法、民主立法是法治城市的前提。法治显然是规则之治，但是，单纯对规则的强调并不能自然就实现法治的目标，因为法在内容上有善恶之分，而对无良恶法的严格执行无疑是公民与社会之大害。法律是治国之重器，良法是善治之基石。因此，法治应当是良法之治。当代著名的法理学家罗纳德·德沃金曾作出如下论断：“法律是一种不断完善的实践。”如果说法治政府从根本上讲就是依法行政，当这“法”本身已经不合时宜，依法行政贯彻落实得越彻底，越可能走向意愿的背面。城市在其根据地方性特点和事项进行地方性立法时，必须体现与保障立法的科学与民主性，这是实现城市法治的法律前提。

程序正义是法治城市的表征。社会公平正义的实现，需要法的正义予以保障，而法的正义离不开立法程序的正义。法治作为人类社会治理的一种方式，其根本目的在于通过法律之治、程序正义来保障人权，因此，法治并不只是意味有一套纸面上的规则，更需要以正当化的程序来实现这种规则，正所谓“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式来实现”。

法治意识是法治城市的基础。民众是城市的主体，建设城市建设需要民众具备与之相匹配的文明素质。而以崇尚法治、信仰法治为理念，以自觉守法和依法办事为行为习惯的法律素质则正是民众民综合素质的核心内容。纵观法治化程度高的城市，其民众法律意识均较强，不仅体现在个人权利意识上，更是体现在规则意识上。习近平同志曾指出：“要坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作”。民众是依法治市的主体和力量源泉，只有使民众发自内心地对法律信仰与崇敬，依法治市才有深厚根基。如果民众没有法治意识，法治只能是无本之木、无源之水。 

法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。法治城市建设是法治国家、法治政府、法治社会深度有效推进的基石。法治城市的未来就是法治中国的未来。“让法治成为城市治理新常态”就是城市发展的应有之义，必须把法治建设贯穿于城市发展的始终。良法善治是人民群众翘首以盼的美好愿景，回应着公平正义的群众诉求，诠释着现代治理的题中之义，激发着改革发展的前进动力。

（作者系中国城市管理研究院院长，研究员）