文/潘国尧（整合）
说重庆市长黄奇帆是城市治理专家肯定会有很多人持异议，有人会说，这些年中央给了重庆太多的政策支持，在GDP增速上，重庆能领跑全国，是由很多因素促成的。但是如果说黄奇帆是金融治理专家，相信很多人会认同的。而在重庆模式（尚未上升到理论高度，应该是有研究价值的）的研究中，黄奇帆用足用好PPP（公私合作模式）的思路却着实值得称道，他自己也认为，PPP让重庆经济有了不少活力：2015年我们搞了1300亿元的PPP，国有资本按五种路径的混合所有制搞了1000亿，本来这2000多亿是需要重庆政府自己用资源或土地抵押了去融资，然后来搞这些项目；现在我们卸掉了包袱，吸引民营、国有、外地、外国的企业进来了。因为我们搞了这些改革，重庆政府的债务从6000多亿降到了5000多亿，降了1000亿，但是我们的基础设施投资增长了18%，没有出现说要减债了，该搞的项目不搞了。
PPP是专业性很强的融财政体制改革和政府转变职能的一种管理模式，这种模式在一些发达国家是比较常用的一种经济治理手段。黄奇帆用大家都听得懂的语言准确地演绎了今天地方政府引入PPP模式的必要性和紧迫性，非常难得。
什么是PPP模式？
广义的PPP（Public-Private-Partnership）也称3P模式，即公私合作模式，是公共基础设施的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。这是20世纪90年代后出现的一种新的融资模式。
在中国，2002年，法国威望迪集团以近 21亿元的价格收购上海自来水浦东公司50%股权、50年经营权的案例，是我国首次开展的PPP项目。
PPP模式的一个典型结构是公共部门与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责融资、建设及经营。这种融资形式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施建设，以解决政府的财政困境。
到2015年底，中国各地已经推出了6650个PPP项目，计划总投资额达8.7万亿元。早在2015年5月，李克强总理主持召开国务院常务会议部署推广PPP模式。此次会议认为，PPP模式是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。
PPP模式成效初见
总体来看，目前PPP模式已逐渐被接受，各方面对PPP的认识也在逐步提高，同时在四个方面已经取得了比较显著的成效。
一是PPP模式加快了政府职能转变的步伐，迫使政府从“运动员”转为“裁判员”。过去，地方政府是城市基础设施建设投资的主力军，主要通过地方融资平台公司、借助地方政府信用背书，向银行等金融机构进行间接融资以实施基建投资。这种模式虽然在短期内扩大了地方投资的规模、加快了地方投资的速度，但也为地方政府带来庞大的债务，还容易产生政企不分、政事不分等问题。而PPP模式将政府的监管、监督、公共服务职能与社会资本的管理高效、技术创新等方面有机结合，通过签订项目合同，以契约的形式规定了作为项目参与方的政府的权利与义务，明确了政府“责任清单”。PPP模式通过契约利益共享、风险共担，借助市场“看不见的手”提高公共服务效率，有利于政府简政放权，管住“看得见的手”，从而更好地实现政府职能，提升政府治理能力。
二是PPP模式释放了经济活力和创造力。利用PPP模式，民间资本也有望拿到公共服务领域的“入场券”。2015年5月19日，《国务院办公厅转发财政部、发展改革委和人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》出台，明确提出在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用PPP模式。随着上述法规出台，PPP项目涉及领域也进一步扩围。2015年6月，财政部公布的第二批206个PPP示范项目中，这些PPP示范项目不再像上年第一批示范项目主要集中在污水处理、供水供热等领域，而是广泛扩展到了市政、水务、交通、医疗、教育、文化、养老、科技等众多领域。在过去的一年中，PPP相关的法律法规方面越来越完善，助力PPP项目落地，释放经济发展活力。
三是PPP模式还为传统的财政投入体制和管理方式带来了新的变化。PPP不再依靠传统的政府“借债”融资，而是以未来收益为基础进行融资，并需要政府一次性决定、跨年度给予补贴。通过PPP模式提供公共服务，并将财政支出责任纳入财政中期规划，进行PPP项目“全生命周期”的预算管理，有助于完善财政管理方式，从以往的“单一年度”预算收支管理，逐步转向跨年度、中长期预算平衡管理，特别是有助于在当代人和后代人之间公平分担财政投入，实现财政管理的代际公平原则，能有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。
四是PPP模式也有助于缓解政府债务风险。PPP模式还有利于化解政府性债务风险。政府将项目资产打包卖给社会资本获得资金，这笔资金用于偿还政府当初建设项目所欠的贷款本息，盘活了存量资产，化解了政府债务。政府资金支持PPP模式的方式也发生了变化。比如财政部出台首批PPP项目资金性支持政策，以海绵城市和综合管廊建设两项试点工作为载体，财政补助开始从“补建设”向“补运营”转变，积极鼓励地方政府采取PPP模式建设、运营公共项目。去年12月17日，财政部公布《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》，对示范项目中验收合格的新建项目，按照投资规模给予定额奖励，着力提高PPP项目运作的规范性和科学性。对融资平台公司转型为PPP模式的存量项目，按照项目实际化解地方政府存量债务额度给予适当奖励，着力推动融资平台公司转型发展。
PPP模式在中国的应用前景
在全球范围内，城市基础设施项目的融资正面临着愈来愈多的挑战，如何解决这一迫在眉睫的问题，已成为各国政府和投资者共同关注的主题。在中国，如何满足城市发展建设的需要和由此产生的巨大投资需求，也已成为亟待解决的问题——中国应当如何改善其政策环境和商业环境，如何鼓励对城市基础设施的投资？私营基础设施企业应该如何与地方政府部门建立互利互惠的伙伴关系？市政建设项目中存在着哪些融资机会？
在国内，我国城市地铁轨道交通建设已经拉开了PPP模式的序幕。2005年，北京地铁建设在规划和上马的项目中，“四号线”因与其它地铁线建设模式有所不同而备受瞩目。2005年2月，香港地铁公司与北京市政府草签北京地铁四号线项目《特许经营协议》，揭开了中国内地轨道交通建设PPP模式的序幕；地铁四号线引入PPP模式其意义不仅在四号线本身，它将成为北京乃至全国基础设施建设新模式的一个样本。据统计，北京市交通基础设施建设运营市场1800亿元的大餐，为国内外投资者提供了巨大的商机，尤其是地铁线的建设吸引了10多家全球一流地铁企业的眼球。
此外，从未来发展趋势看，我国的中小型城市的基础设施的建设和完善，以及我国广大农村地区对公用事业服务日益增长的需求也将是PPP又一个广阔的潜在阵地。
在教育方面的缺口，尤其是在基础教育方面，迫切需要解决农村地区的基础教育问题，拥有我国人口50％左右的农村地区，尤其在占我国人口15％左右还没有普及九年义务教育的地区，这些地区教育设施迫切需要大量资金注入。如何全面提高人口素质，为实现全国不同地区基础教育的均衡发展创造条件，进而推进中国的全面社会进步和可持续的发展，促进欠发达地区基础教育的跨越式发展，以及全面长期地提升高等教育的条件和水平等，都需要政府与国内外的私有资本进行合资合作，更加快捷和有效地解决这一系列的教育发展问题。
在医疗、卫生方面的缺口，早在2003年，卫生部组织开展的第三次国家卫生服务调查结果显示，群众有病时，有48.9%的人应就诊而不去就诊，有29.6%的人应住院而不住院，充分说明了群众看病难、看病贵的基本状况。我国有13亿人口，占世界总人口的22%，而卫生总费用仅占世界卫生总费用的2%，卫生资源不足，特别是优质卫生资源严重不足，是长期存在的突出问题。因此，我国要利用好政府和国内外投资，大力发展医疗卫生事业，保障公共卫生安全，适应广大人民群众日益增长的医疗卫生需求，大力提高全民族健康水平。
在能源、环保方面的缺口，特别现在我国在燃气管网、固体废物处理、城市交通以及用水、污水处理等领域的投资是PPP模式关注的热点和重点。显然，中国的基础设施正处于一个十字路口，而公共部门单靠自己的力量将无法满足未来几年和几十年的需求增长，与私人部门合作来缓解能源、环保方面的压力，是非常迫切的事实。显然，节能减排新技术将引发新一轮的投资热潮，新能源和可再生能源的开发和利用也具有广阔发展前景。
在交通方面的缺口，交通基础设施包括轨道交通、公路、铁路、航道、港口和机场建设等，其中城市轨道交通建设是近年来城市基础设施发展的重点。我国百万以上人口的大城市超过50个，到2010-2015年间，中国规划建设的城市快速轨道交通项目总长度将超过2000公里，有5000多亿元投资将聚集在这一领域。其中，北京、广州的投资均将超过500亿元，上海更是高达1400多亿元。预计到2050年，中国城市轨道交通线路总长将超过4500公里，轨道交通发展前景将非常可观；同时，我国在公路、铁路、航道、港口和机场等方面的建设也与国际上发达国家存在很大的差距，总之，我国的交通基础设施蕴含着巨大的商机。
在其他方面的缺口，例如在农村公用事业的推进方面，在“十一五”规划中，已经提出了建设社会主义新农村的发展思路：在推进现代农业建设的同时，大力发展农村公用事业；未来的“十二五”规划，将继续推动农村地区的公共设施的建设工作。考虑到可耕地与水的约束，农业发展需集中改善农村基础设施，实现农作物生产多样化，普及推广采用综合性的、环境友好型的农业技术。但农村的金融服务匮乏制约了农户的投资选择，引入PPP重建农村金融体系可以缓解这方面的问题。另外，采用PPP模式还可以介入开发我国的物流园区以及其他有关国计民生的重要领域等。
PPP模式目前的存在问题
但PPP在我国起步较晚，一些试点项目还在探索和创新中，在应用过程中也暴露出不少问题。
一是当前社会上特别是地方政府部门对PPP模式存在较大的认识误区。有的把PPP模式简单地视为新的政府融资手段。2014年国务院印发了 “43号文”，明确规定“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。至此，城投公司作为地方财政融资主体的模式被打破。正因为此，当财政部2014年在中央和地方财政预算中提出“推广运用政府与社会资本合作模式（PPP），鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资和运营”时，地方政府表现出极大的热情。但是从当前PPP项目推广的实际看，地方政府在包装和策划PPP项目时，没有认真考虑PPP项目适应的项目类型，仅仅把PPP模式当成融资的手段，而不是一种新的管理模式。
二是把PPP模式视为化解政府债务的杀手锏。根据国家审计署公布的全国政府性债务审计结果，截至2013年6月底，全国各级政府债务总额为30.3万亿元，其中地方政府债务高达17.9万亿元，引发债务危机的概率在快速攀升。在这一背景下，PPP模式因能帮助地方政府在基础设施投资和公共服务供给中引入社会资本，缓解财政支出的压力，被当成化解地方债务的杀手锏。但是，对于准经营性和纯公益性的基础设施和公共产品建设投资而言，PPP模式虽然一定程度上可以缓解政府当期财政支出压力，但本质上只是把当期的财政支出分摊到未来二三十年，政府财政该支出的还得支出。同时，由于私人部门融资成本显著高于政府举债成本，所以PPP模式还可能加重纳税人的长期负担，这一点也成为国外反对者抨击PPP的主要理由。
三是一些地方政府将部分并不合适的项目包装成PPP项目，没有对发起项目的适用性、合规性、市场收益、政府自身财政的承受力进行认真评估。在伙伴选择环节缺乏基本的竞争性和透明性。考虑PPP项目招投标程序的复杂性和高成本等因素，在项目合作伙伴的选择上，一些地方政府往往通过直接指定和谈判的形式确定合作对象。项目缔约环节缺乏合理的风险评估和分担设计。项目履约过程中政府部门契约精神普遍缺失。
四是缺乏专门的管理协调机构。参考国外PPP项目的成功经验，多数国家都设有PPP管理机构，负责指导PPP项目确定，清晰划分公私部门在PPP项目中的角色和责任，制定规范文本和合同指 南，对项目开展实行监管。而在我国所开展的PPP项目，多由各项目的管理部门自行负责，缺乏一个综合性部门对PPP项目实施规范管理，在实际工作中，多头管理，工作中互相推诿、专业人员较少、资金运作不规范、项目操作不合规等问题时有发生。
推进PPP模式的当务之急
为增强PPP模式的可持续性，必须加快构建有效的风险管控机制。
一是探索建立科学的绩效评价考核体系，加强对PPP项目的监管。建立科学、合理的绩效指标考核体系，对PPP项目的目标实现、建设运营、资金运用、工程质量、公众满意度等内容开展绩效 评价，并通过完善法人治理结构，建立健全激励约束机制；采取公开竞争的方式聘请咨询机构、专家、法律顾问参与到项目之中，在为项目评估、合作伙伴筛选、方案设计等方面提供专业服务的同时，协助政府部门确定绩效评价的指标、标准及权重；积极推进政务信息公开，让社会公众直接参与到项目评议过程之 中，保障社会公众知情权；加强财政审计监督，重点对绩效目标实现、运营维护成本、运营定价及调整、责任风险分担、投融资方案、中长期财政补贴等内容开 展财政审计监督，确保PPP项目平稳、有序的实施。
二是公开、公正、规范选择合作伙伴，严格项目合同管理。财政部门要加强PPP项目合作伙伴的政府采购管理，利用政府采购信息平台发布项目清单、招选合作伙伴的信息，做到公开信息发布；积极利用政府采购平台，尽快建立由经验丰富的专业人员组成的PPP项目评审专家库，按照政府采购程序，进行招标评议，规范操作，综合评估项目合作 伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，公开择优选定诚实守信、安全可靠的PPP项目合作伙伴；在订立具体合同过程中，财政部门要会同行业主管部门，因地制宜细化和完善相关合同内容，重点做实项目绩效要求、资金支付、运营定价调整、争议解决程序、退出安排等合同关键条款，确保合同内容全 面、规范、有效，最大限度地规避风险。
三是厘清政府和市场的边界，加快转变政府公共服务职能。转变以往政府投资“包揽一切”的模式，逐步加大基础设施建设和公共事业领域对社会资本的开放空间，并建立权、责、利均等的合作伙 伴关系；结合城市发展的中长期规划，研究制定PPP项目的总体计划和实施步骤，稳定私营投资者的投资预期；对社会资本参与的PPP项目，实施与国有经济一视同仁的金融、外汇、用地等相关政策。此外，在综合考虑建设周期和投资回报水平的基础上，还可以适当给予准入、审批、运营、融资等方面的优惠政策，以调动私营投资者的积极性。
四是加快建立PPP管理机构，积极推进规范化、专业化的管理。针对政府部门多头管理、工作中衔接不紧密、项目操作程序不规范等突出问题，建议各级政府尽快建立起PPP项目协调管理体制，组建由政府部门牵头、财政、发展改革、规划等相关部门组成的领导小组，统筹负责PPP项目的重大事项决策和协调。同时，积极培养精通法律、预算编制、项目管 理等专业的复合型人才，努力实现系统化、规范化、专业化的管理。
五是建立健全法规制度体系，营造良好的法制环境。健全的法规制度环境是PPP 模式赖以生存的基础，也是增强投资者信心、降低项目风险的有效措施。作为项目运作的监督者和指导者，政府应从保护和促进公共利益的立场出发，对现行法规政策进行梳理，消除有冲突的制度障碍，进一步明确PPP项目操作规则，特别是对市场准入、政府采购、预算管理、风险分担、流程管理、绩效评价和争议解决等要 素提供必要的法规制度支持，进而营造有利于PPP市场规范、透明、健康发展的法制环境。
目前，根据亚洲其他国家的历史经验判断，中国经济完全能够在未来十年维持强劲的增长势头，因为我国国内储蓄率很高，生产率提高很快，对外商直接投资也很有吸引力，并且也实行了责任制的宏观经济管理。因此，采用PPP模式来改善我国公用设施和基础设施的现状，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的必由之路。