在有些经济转轨国家，政府俘获的出现使指导改革的华盛顿共识和新公共管理理论受到挑战。改革非但未能孕育出繁荣的市场经济和法治与民主，却导向了贫富两极分化和社会的动荡。政府俘获的产物――权力资本作为一种特殊的资本形态已成为阻碍落后市场经济国家经济发展的重要因素，它不仅使市场调节失灵而且使政府公共管理失败。本章认为传统经济向市场经济转轨的国家，转轨成功的关键是通过法治建构解决公共管理中的政府俘获和权力资本问题，而公民有组织的维权运动是走向法治的推动力量。

   一  政府俘获及其特征

（一）、政府俘获的产生

政府俘获问题是最近几年才引起学术界重视的问题。所谓政府俘获是指“企业通过公职人员提供非法的个人所得来制定有利于自身的国家法律、政策和规章的企图”。 诺贝尔经济学奖获得者缪尔达尔（1991）在分析南亚等地区经济落后的原因时曾提出“软政权”的概念，这个概念也可以用来描述政府俘获现象。“软政权”表现为：“缺乏立法和具体法律的遵守和实施，各级公务人员普遍不遵从交给他们的规章与指令，并且常常和那些他们本应管束其行为的有权势的人们与集团串通一气。” 在软政权中那些掌握着经济、社会和政治大权的人会利用公共控制的松弛谋个人利益。缪尔达尔认为商界（资本）与官场（权力）的勾结是造成软政权的一个重要原因。缪尔达尔“软政权”概念生动地说明了政府俘获影响使公共权力变得软弱无力。青木昌彦（2001）用博弈论模型分析政府和民众的关系，把国家分成三种大的类型，掠夺性国家、勾结型国家和民主国家。政府俘获存在的国家是属于勾结型国家。他认为在这样的国家中，政府和少数人勾结对其他人的产权进行剥夺。乔舒亚.查瑞普（Joshua Charap）和克里斯琴.哈姆（Christian Harm）在《制度腐败和盗窃型政府》（2003）一文中，对政府俘获更进行了精辟的分析，给出了在政治结构中政府俘获的内生性。根据该文的观点不论是安排法律和财产权或者和垄断企业勾结都是掠夺性政府为了使自身收入最大化的方式。

政府俘获在拉美、东欧、俄罗斯等经济转轨国家表现的尤为突出。在这些国家存在的共同现象是政府官员和垄断企业借助私有化之机，相互勾结掠夺瓜分国家公共财产，致使政府的政治过程完全被垄断资本操纵。在阿根廷表现为本国政府和国际垄断资本勾结，而在俄罗斯表现为财阀政治，即本国商业寡头操纵政府。1996年10月30日，俄罗斯的金融巨头别列佐夫斯基在接受英国《金融时报》记者采访时说：六大新兴的财团控制着俄罗斯经济的50％左右（英国《金融时报》1996年11月日），俄罗斯的政治选举和经济政策几乎由它们操纵。

政府俘获实际上是公权私用－即公共权力为少数利益集团而不是人民大众谋利益的问题。它产生的历史背景是从20世纪80年代开始，拉美和苏联、东欧等国家改革传统经济模式向西方式市场经济过渡中，受“华盛顿共识” 的指导，进行大规模的私有化，不同程度出现了企业控制政府、企业和政府官员勾结瓜分公共财产，最后为维护既得利益，设置垄断，以牺牲市场经济的健康发展为代价，牟取个别集团利益现象。
对于转轨国家，政府俘获产生的经济基础是从计划向市场的过渡。在计划经济时期，政府从产品的生产到分配全方位控制了企业的经营活动，财产属于国家或集体所有。由于企业此时只是落实政府全面经济计划的一个生产单位，其相对独立的地位不很显著。企业的领导同时也是国家机关的公务人员。经济发展此时完全服从国家的政治目标。政府权力由于完全控制了经济活动，因而不存在彼此渗透的问题。由于国家代表公共利益，而企业完全隶属于国家政权，并仅仅是执行其计划，因此企业没有自己的私利，至少在理论上如此。这个阶段不存在政府俘获问题，即不存在企业俘获政府的问题。但是存在腐败，即国家公务人员将公权掌握的公共资源为自己牟取利益，或直接占为己有。如果腐败的只是少部分人，国家的经济性质不会发生变化，财产仍然属于国家或集体。但是如果大部分公务人员都利用公共权力从事牟取私利和占有公共资源据为己有的活动，而且通过制度安排维护官僚机构的这种行径，国家的经济性质就会发生变化，演变为官僚资本主义。即官僚通过控制经济资源为官僚集团服务，经济活动产生的大部分财富和收入首先和主要用于满足官僚个人的需要，并且根据等级确定享有收入和财富的数量。此时的社会演变为官有、官治和官享的社会。人民大众的整体利益和官僚的利益相比，实际上居于次要地位，但是在国家的政治宣传上，它仍是政府首要追求的目标。

官僚资本主义的出现为政府俘获奠定了经济基础，因为这种经济结构使官僚控制的企业虽然名义上仍然属于国家或集体，但是实际上已经被官僚私人占有，这就具有了和国家利益不同的利益取向。由于官僚集团决定国家的政策制定，为承认官僚的既得利益，使其合法化，并使之最大化，国家可能实行市场化改革，通过产权制度的安排完成国有制向私有制的转变。最早的资本所有者不是通过纯粹的商业经营积累财富，而是通过对国家财产的占有。当官僚演变为企业家，政府俘获的条件就成熟了。如果在市场化改革之前，官僚集团集体谋求私利还需要遮遮掩掩的话，但是现在则完全可以通过制度和法律的形式进行，于是在所有转轨国家普遍存在的现象是：一方面企业利用市场化改革，通过界定产权使瓜分的财产合法化并利用市场机制组织廉价资源从事生产和交换；另一方面通过设置制度性壁垒限制市场进入和竞争，以攫取垄断利润。

（二）、政府俘获型经济的运行特征：权力资本化

当政府公务人员集体和企业勾结，政府被俘获以后，政府的公共权力性质发生了变化，成了资本化的权力，我们称之为“权力资本”。所谓权力资本化，即政治权力本身成为能够带来利润的价值，它既可能表现为具有特殊社会地位或持有特殊关系网络的行为主体（利益主体，组织机构或个人），借助组织权力和行政权力，组织和支配经济活动并直接参与社会利润分配，也可能表现为通过设置规则保护特定企业的利益。这种资本的特点是把政府政治过程和经济的市场过程并入同一的利益轨道，而消除公共权力和私营企业的利益取向差异，并使两者同时为资本的价值增值服务。

在政府俘获的经济中，权力资本不仅是政治权力资本化的产物，也是资本经济权力政治化的产物，它反映政治权力向经济领域渗透，经济权力向政治领域渗透的过程．权力资本是政府的政治权力和资本的经济权力相结合的产物，而且这种结合不是简单的结合，而是在经济运行中表现为完整的统一体，政府的政治权力具有了资本的经济特征，资本的经济权力具有了政府权力的政治特征。从转轨国家经济发展的实践来看，政府的政治权力和资本的经济权力是一种矛盾统一的关系。二者的统一性表现在：资本是政治权力的手段，增加社会财富总量是政治权力追求的目标之一，而资本在看不见手的支配下追求自身利润的过程，恰是创造生产财富的过程。正是在这个角度上，亚当•斯密强调了资本利益与社会利益的一致性；但资本与政府权力也存在矛盾，资本的谋利行为有时会损害社会整体福利，经济学家把资本追求自身利润而产生额外社会成本的现象，称为资本的外部性。消除资本的外部性是社会对政府权力的要求，政府权力对资本的约束会减少资本的利润，提高其营运成本。因此，政府权力和资本之间具有矛盾的一面。但是当政府的政治权力和资本的经济权力相结合而成为权力资本后二者的矛盾性消失了，实现价值增值，追求垄断利润的目的使二者完全统一，资本的谋利过程即为权力的谋利过程，资本的外部性成了权力的外部性。不过资本的外部性可以由政府权力来纠正；而权力资本的外部性只能由公众来承担。

权力资本的产生需要两个条件：其一是承认资本的经济权力，资本实现价值增值的途径主要是市场交易；其二是政府的政治权力具有绝对的权威，可以干预资本的市场交易。在纯粹的计划经济和纯粹的自由竞争的市场经济中不会产生权力资本。在前一种模式中，产品的生产、分配和消费完全服从国家计划，不存在独立于政府权力的经济主体，也不存在独立的经济过程（市场交易过程），所谓的经济过程实际上是政治权力的分配过程，在此模式中，权力没有资本的需要即实现价值增值，因为没有资本运行的经济条件――市场交易。

在纯粹自由竞争的市场经济中同样也不会产生权力资本，因为资本的价值增值完全可以通过市场交易而且只能通过市场交易来实现，资本没有权力化的需要。所以权力资本产生于从计划经济向市场经济转轨的国家或受政府干预的市场经济国家，在这里既不存在纯粹的计划经济，也不存在纯粹的市场经济，经济资本的增值虽然通过市场，但市场受到了限制，资本经济权力受到政府政治权力的限制，政府的政治权力也受到资本的经济权力的限制，正是这种限制，才出现了权力资本化和资本权力化的倾向。但是这种倾向只是一种可能，只有政府被俘获以后，才会产生权力资本，于是政府权力和经济资本均成为权力资本实现价值增值的手段。权力资本的增值程度――获得多少经济剩余（从全社会角度看投入――产出之差），取决于全部政治权力资本化的程度和资本经济权力政治化的程度。如果政府的政治权力和资本的经济权力均表现为权力资本，则从理论上它可以占有全部的经济剩余。

权力资本的运行目的是实现价值增值，方式是通过直接占有公共财产或设置垄断特权垄断市场机会（例如：控制要素供给，限制市场准入等）攫取垄断利润。第一种形式是初级的形式，而第二种则进入了较高级的运行状态，因为披上了市场的外衣。从第二种特征看，权力资本类似垄断资本，即只有创造垄断才能实现价值增值。二者既存在本质的区别又具有一定的联系。当垄断资本只是在市场中产生，并且只有在市场交易中发挥作用时，垄断资本只是市场竞争的结果，而权力资本则是在政府干预市场中产生的，是政府和市场共同安排互相渗透的产物。当垄断资本不甘心于市场的自发安排（因为竞争的结果可能出现零利润），竭力借助政府权力维持并创造垄断利润时，垄断资本就权力化为权力资本。而垄断资本又内在地具有转化为权力资本的趋势，“垄断既已形成而且操纵着几十亿资本，它就绝对不可避免地要渗透到社会生活的各个方面去,而不管政治制度或其它任何‘细节’如何”。 

曾经流行的寻租理论对政府设置管制或垄断及其影响进行了经济分析，把政府设置管制或垄断的行为称为设租（由这种行为扩大的供求缺口产生的价差称为租金，把政府和企业追求租金的行为称为寻租。关于政府为什么设租，企业为什么寻租，它以理性经济人（追求收益与成本之差最大化的经济个体）来解释。寻租行为造成的社会成本由损失的消费者剩余和为追求租金而消耗的资源两部分构成。1982年美国经济学家巴格瓦蒂把“寻租”称为“直接非生产性寻利（ＤUP）活动”，即指通过从事直接非生产性活动而获得利润的作法。非生产性活动的含义是这些活动产生金钱收益，但并不生产包括在正常效用函数中的产品或劳务，也不生产投入这些产品与劳务的投入品。直接非生产性活动的类型在转轨国家包括倒卖国有资产（包括一般产品、生产要素和企业本身）、寻求垄断利益等。寻租理论认为由于这些活动是零产出的消耗资源的活动，因而纯粹是资源的浪费。

寻租或直接非生产性寻利活动只是权力资本运行的一种表现形式，寻租理论揭示了权力资本的部分特征――追求垄断利润，但没有揭示权力资本运行的根本特征――把社会一切资源包括生产关系本身作为自己价值增值的手段。权力资本是一种特殊的资本，它的运行不仅仅是设租、寻租或搞“直接非生产性寻利活动”而且要把一整套生产关系（既包括人与人的关系，也包括人与物的关系）改造成它实现价值增值的工具。市场不再具有所谓配置资源的中性特点，而是成为权力资本能够持续运动的工具。在这种生产关系中，政治权力和资本是一体的，政治权力即是资本，资本即是政治权力，它不是简单的权钱交易，也不是把权力当作商品，这对于它来说仅是初级阶段，它要把权力变成资本，把资本变成权力，它要创造一种再生产体系，这套体系能继续产生权力资本。这套体系的特征是资本支撑并决定政治权力的运行，资本要求政府把一切可通过市场交易获利的公共资源私有化，设置并保护垄断；政府的权力服从资本的要求，并直接参与公共资源的占有和分享垄断利润。在这套体系中，经济资源的配置，财富和权力的分配，市场的运行完全服从权力资本自身的需要。如果这种生产关系产生，社会资本的最终表现形式只能是权力资本，因为只有权力资本才能在这套关系中生存。 

二、政府俘获和权力资本的危害及其救治

（一）、政府俘获的危害

在政府浮获型经济中，当权力资本把一整套生产关系改造成自身增值的手段时，社会的政治、经济权力结构将有利于少数人，他们将以牺牲社会公众福利为代价谋求自身利益。在这套生产关系中，经济和政治的运行扭曲变形，这样的社会就是学术界所称的“权贵资本主义”。

目前市场失灵理论和政府失灵理论认为经济和社会的运行需要市场和政府双重作用，二者互为补充，市场解决政府不能解决的问题（主要是资源配置效率），政府解决市场不能解决的问题（主要是公共产品的供给）。如果实行市场经济，但市场不能提高甚至降低资源的配置效率，导致资源的浪费，市场失去了它存在的意义，钱颖一教授（2003）把这种市场经济称谓“坏的市场经济”。如俄罗斯市场化改革非但没有提高劳动生产率，反而使之降低，非但没有增加社会财富，反而使之减少，1998年的GDP以不变价格计算只相当于1990年57.6％（Vladimir Tikhomirov, 2000），而且贫富两极分化严重，贫困人口增加，致使新政府－普京政府把反贫困作为政府的五大政策之一。之所以出现坏的市场经济是因为市场经济运行的条件是“坏的”，或者说市场最初就是出于少数人的利益而设计和发动的。同样的道理政府干预如果不能克服市场缺陷，反而使之更严重，那么是否需要政府干预就值得考虑。D.爱斯莫格鲁（Daron Acemoglu）和T. 威尔德（Thierry Verdier）在他们的设计的最优政府干预（Optimal government invention）模型中，认为只有存在少数人腐败而且市场失灵严重时，才可能选择政府干预，但他们同时认为许多发展中国家不具备这样的条件(Daron Acemoglu,Thierry Verdier,2000)。

在市场和政府均不完美的情况下，转轨各国几乎普遍选择了政府干预的市场经济模式，尽管干预的方式和力度不同。在这种模式中当社会经济运行出现问题时，市场失灵理论把它归于市场失败，政府失灵理论把它归于政府的错误干预。而根本问题是为什么市场有时不能克服政府缺陷，政府不能克服市场缺陷。公共选择学派希望能在统一的理论框架中加以解释，即用市场交易理论来分析政治过程，于是得出基于理性人的寻利动机，政府行为如果约束不利，其先天存在缺陷，这有利于说明政府俘获和权力资本产生的基本原因。但是在市场缺陷方面该理论未见创新。

对于转轨国家来说，如果我们用权力资本理论加以分析似乎能够加深对经济过程的认识。我们认为由于权力资本的存在使市场和政府运行方式发生了扭曲，二者非但不能互相以长避短，反而使缺陷愈甚。市场（资本）的缺陷成了政府（权力）的缺陷；政府（权力）的缺陷成了市场（资本）的缺陷，由于追求掠夺财富和垄断利润使权力和资本的特性合二而一，因此权力资本既使政府干预失败，也使市场调节失败。如果权力资本成为资本的主要形态，政府干预的市场经济模式实际上成为政府缺陷和市场缺陷两种缺陷相互加强的模式，而不是优势互补的模式。在这种模式中，对既定量财富瓜分和掠夺而不是有效组织生产以增加产出是组织和个人的行为动机，于是出现接近无政府的混乱，导致经济危机、贫富两极分化，社会资源浪费、腐败猖獗漫延等各种政治和经济弊端，而且这些弊端一直伴随着这种模式，成为它的副产品。社会仿佛被锁定在制度低效率的状态而不能自拔，只有当政府俘获问题解决，权力资本消失时，这些弊端才有望克服。

（二）、改革的两条道路

政府俘获和权力资本的出现给转轨国家提出的警示是市场化改革未必导致华盛顿共识所表达的信念－经济的普遍繁荣和政治的民主。 在改革中这些国家面临两条道路，一条道路是少数人操纵改革进程，并把市场化改革作为谋求其特权利益的工具。这条道路意味着少数人的富裕和多数人的贫穷，意味着不公正的经济与政治生活，少数人享有经济和政治的特权。社会可能存在民主的形式，但是民主只是少数人愚弄民众的工具；可能有完备的法律框架，但却不是法治社会，因为少数人的特权总在法律之上。这条道路将把国家引向灾难，因为它必然导致社会的动荡和混乱；另一条道路是民众共同富裕、民主、法治的善治道路。这条道路意味着改革的进程最终是以民众的利益为导向，国家通过制度安排保障最大多数民众的利益，为平等竞争、民主和法治提供法律的、经济的和社会的基础。

出现政府俘获和权力资本的国家，如果任其下去，其结果就是第一条道路，而且开放、引进外资并参与国际市场竞争未必扭转局面，因为国际垄断资本和政府的勾结会使情况变得更糟。如何摆脱制度性陷阱，使国家趋向善治是这些国家需要解决的难题。惟一的出路是变革制度，建构实现善治的制度框架。这也形成一种新的共识－—后华盛顿共识。新的共识以新制度经济学作为其理论基础，在总结华盛顿共识失败教训的基础上认为，早期华盛顿共识信奉传统的新古典信条，忽视了制度和组织变量在转轨中的作用，过分强调了市场化和私有化。新共识认为转轨从总体上说是一系列游戏规则的变迁，而市场化和私有化仅仅是其中的一部分。在转轨国家由于市场健康运行所需要的相应制度和组织（如独立的司法制度、执行合同的制度、维护公平竞争的制度、宪政制度等）缺乏，使市场难以有效发挥配置资源的积极作用。这样新共识把转轨成功的希望寄托于制度变革。 

但问题的关键是如何让特权者制定出消解自己特权的制度呢？一种出路是设计出激励相容的制度。这种制度的特点是特权阶层为维护自身利益而采取的行动恰恰有利于民众。此种制度出现的前提是特权阶层和民众出现了“共容利益”。奥尔森（2004）对共容利益给出如下解释：“如果某位理性地追求自身利益的个人或某个拥有相当凝聚力和纪律的组织能够获得该社会所有产出增长额中相当大的部分，并且同时会因该社会产出的减少而遭受极大的损失，则该个人或组织在此社会中便拥有一种共容利益。” 这种共容利益激励所涉及的人关心并努力提高全社会的产出水平。就是说，拥有共容利益者的利益的实现，不仅是力求获得社会产出的更大份额，而且还需要扩大社会的总产出。共容利益理论说明繁荣、民主和法治的出现实际上是特权阶层维护自身利益进行改革的副产品。

共容利益理论给转轨国家提供了希望，但是却很渺茫。因为民主、法治、公平竞争的社会变革是有悖于特权集团利益的，趋向善治的过程是特权利益被消解的过程，也是其在产出中所占份额下降的过程。这说明特权阶层的出现，使制度变革本身很难趋向于使公共福利最大化。

共容利益理论说明了制度变革趋向善治的诱导过程，它没有考虑民众自身的维权运动对善治的影响。20世纪70年代以来，全球兴起了“社团革命”（王名等，2001）。在有些转轨国家，人们自发自愿地组织起来结成各种社团，维护自身的利益，有力推动了社会的法治化进程。社团革命的出现说明传统的法治理论需要修正。因为根据传统的法治理论，法治的实现是政府制度安排－即进行政府机构内部分权，进而相互制衡的结果。它不能解决政府机构之间形式上分权实际上相互勾结的问题。社团革命则说明民主法治的实现不仅需要政府内部分权，而且需要民众外部对政府的监督。而单个个体无法对特权政府的特权行为进行有效制约和惩罚，需要组成组织，利用组织的力量和特权集团抗衡。用缪尔达尔的话说“民众可能怀着愠怒的不满，但是他们不能表达思想，太被动而无组织，无法有效地要求他们的利益。因此缺乏来自下面的压力造成了这种一方面平等的宣称和另一方面严重而加剧的不平等之间奇特的对比。” 笔者认为组织所掌握的资源一般来说超过组织中的个人，只有借助组织才能有效保护组织中个人的利益（刘洪军，2004）。应该说市民社会的兴起，社团革命的出现使转轨国家从政府俘获走向善治出现了希望。（关于市民社会的问题我们在第六章论述）

同时政治企业家的出现及其推动的制度创新也有利于解决政府俘获问题。关于政治企业家在下节论述。
最后，我们必须清醒的是政府俘获及其产生的权力资本是转轨国家走向新公共管理的障碍，也是经济和社会肌体上的一个毒瘤，任其膨胀发展大有控制社会政治经济活动的危险，应及时清醒地认识它、科学地分析它，采取有力措施遏制它，直至最终消除它。对转轨国家来说，政府俘获和权力资本只是一个历史的现象。相信随着人类社会政治经济文化的发展，政府俘获和权力资本最终会退出历史舞台，社会必将进入公共利益最大化而不是少数人利益最大化的善治社会。但是我们需要清醒的是政府俘获和权力资本问题的解决有赖于转轨国家的民众自己，而不是仅仅寄希望于政府本身，更不能寄希望于外来的干预，无论这种干预的理由多么诱人。