从去年以来，“小产权房”在北京、济南、成都等一些城市闹得沸沸扬扬，先是建设部发布慎买“小产权房”的风险提示；后是北京国土资源局发出“小产权房”的销售禁令；大连也在几个月前，公开拆除了旅顺双岛镇几百栋在集体土地上建造的两层别墅楼房。7月8日，国土资源部称，关于“小产权房”的处理报告已上交国务院审批。这就意味着“小产权房”的问题已引起国家的高度重视，其处理方法也将指日可待。那么，什么是“小产权房”？它是怎样形成的？购买者有哪些风险？如何对待和处理？笔者依据大连的“小产权房”，作一分析。
   
    “小产权房”的特征

 

    “小产权房”是北京人对在农村集体土地上建造的房屋的一种称谓，源于当地乡镇承诺能颁发 “产权证”，相当于正规的国有土地开发的房屋产权证而言，故名“小产权房”。而济南称“乡产权房”，上海称“集体土地房”，大连则称“地产房”，尽管称谓不同，但其最根本的共同点是，此类房屋是利用农村集体土地开发建设，并出售给非集体经济组织成员的房屋。按照大连市场情况，“小产权房”一般呈现以下几个特点：

    其一，集体土地建设的房屋。“小产权房”最重要的特点就是在集体土地上开发的房屋，我国现行法律法规规定，农村土地一般归农村集体所有，如果要在农村集体土地上进行商品房开发并公开向社会销售，必须先经国家征收，把集体土地变性，成为国有土地，再出让给开发商，开发商向国家交纳土地出让金等税费后，才能进行开发建设。

    其二，没有“五证”。商品房之所以公开出售，其主要是具备开发的条件，“五证”齐全，即国有土地使用证、规划许可证、规划工程许可证、施工许可证、商品房预（销）售许可证。而“小产权房”由于缺乏国有土地使用证，也就谈不上规划许可证等“四证”。

    其三，价格便宜。“小产权房”好卖，最主要的是其售价相对便宜，少则便宜1000/m2，多则2000/m2，甚至便宜一半以上，比如位于甘井子区大黑石海边200—350m2左右的“地产房”海景二层洋房售价4280元/?O,而海边的别墅商品房一般售价都在7000—13000元/m2左右。

    其四，无法进行房屋登记，办理房屋所有权证。城市居民购买“小产权房”，无法在房屋登记机构办理房屋登记，领取房屋所有权证书。

    其五，开发违规较多。开发“小产权房”，不像开发商品房那样严格，大多是村或无开发资质的公司自己开发，有的是建设公司开发，也有的是一些单位或个人参与开发，缺乏开发的必备资质和公司营业条件。

 

    “小产权房”的类型和分布范围

 

    “小产权房”从无到有，从小到大，从单体到多片，期间经历了十多年的时间。按照大连现有的分布范围来看，大体主要有以下四类：

    一是上世纪九十年代初，由于城市化发展和城市建设的需要，安排城市中心区动迁、拆迁户居住，而在城乡结合部等城市总体规划区域内但尚属于集体土地上开发建设的动迁房、周转房和安置房，少量是开发出售的“商品住房”，其区域主要分布在红旗镇湾家、凌水庙岭、由家村、南关岭、姚家以及大小辛寨子一带。房屋结构大多半是砖混结构的多层住宅，其居住对象一半左右是原动迁安置户，一半左右是几经转手的住户。

    二是开发企业直接从乡或村租赁30—50年不等的农村集体土地，以所谓开展农业建设立项的“农业园”、“生态园”、“果菜园”等涉及“农业”的名义开发建设的160—350m2左右的，带“大棚”的二、三层“别墅楼”、“海景楼”等；主要分布在旅顺北路、南路道路两侧以及沿海周边等区域。此类房屋占地面积一般在2—4亩左右，除了一栋二至三层楼房外，室内设有“大棚”、“果园”；购买对象多数是城镇居民，有的购买是为了周末度假之用，有的则是买下出租给外地人种植；也有的是城市中心区房价奇高而买之居住的；还有的是为了买一套海景房作为第二套住房之用。

    三是由村或乡主导开发，以“旧村改造”、“新农村建设”、“农民新村”等名义，利用存量宅基地或集体用地，甚至占用耕地建造住宅，除满足当地农民的居住需求外，将其余部分出售给城市居民，以弥补建造住宅的所需资金。主要分布在城乡结合部、拟划为城镇区域的广大集体土地区域。此类房屋一般以成片开发为主，也有的是数栋、十几栋不等。

    四是由村或农村集体经济组织出地，开发商出资金双方联合开发，50%：50%或40%：60%分成房屋，各自销售自己分得的房屋。主要分布在城乡结合部农村集体土地范围内。

  

  “小产权房”形成的缘由

 

    “小产权房”的出现、形成、发展到逐步蔓延，其原因是多方面的，既有供需方面的，也有监管方面的；既有开发企业方面的，也有农村集体经济组织方面的。

    一在需求方。房价的上涨，尤其是近几年来的不断攀升，普通城市居民难以接受昂贵的房价，而“小产权房”由于不存在集体土地变性费、土地出让金    等相关经费，不存在派出所、社区、学校、物业管理用房等分摊房价系数，价格低廉，一方愿卖，一方愿买，两厢情愿，导致“小产权房”需求与日俱增。很多人认为，“小产权房”办不下国有产权证只是以后不能用于上市交易，并不影响自住，因此，从需求量来说，其销售需求是客观存在的。

    二在供地方。乡、村或集体经济组织在土地管理的双轨制下，政府以地生财的示范效应，使得集体土地的所有者对农村集体土地流转的冲动非常强烈，出租地块或联合开发“小产权房” ，以获得可观的收益。

    三在供应方。利益的驱动带动开发企业的开发“小产权房”的动力，“小产权房”不受土地变性、土地出让金、大配套等税费控制，不受开工建设、竣工备案、 监理、销售等制约，使开发企业与土地方联手操作一拍即合，开发企业的趋利目的，导致了“小产权房”的产生。

    四在监管方。一些地方政府某些部门由于种种原因，特别是城乡二元结构造成的土地管理双轨制，对农村集体土地开发“商品房屋”的行为监管不力或都有管理职能，而又都撒手不管，以致“小产权房”或“地产房”或“集体土地房屋”开发建造有恃无恐，蔓延泛滥。

   

低房价下暗藏巨大风险  

 

    对于一个规范的房地产市场来说，商品房根本无所谓产权“大、小”、“国产”“地产”之分。所谓“小产权房”、“地产房”，即是无产权房，属于非法产物。而“小产权房”、“地产房”价格之低也是个不争的事实，然而在低价的背后即隐藏着巨大的风险。相当多的购房者对其购买的风险重视不够或缺乏认识。

    其一，购买者的合法权益无保障：无法办理房屋登记，国家不颁发房屋所有权证，业主的占有、使用、收益、处分的权益无法得到充分有效的保护。建设部去年6月份购买“小产权房”风险提醒曾指出：非集体经济组织成员购买此类房，将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护。有些项目允诺办理的“乡产权”、“小产权”均不符合法律规定，不受法律保护，即不能办理土地使用证、房产证、契税等合法手续。根据我国现行的土地管理法等有关法规，非集体经济组织成员（即城市居民）购买农村集体土地上开发建设的房屋，没有土地管理部门统一发放的国有土地使用证、规划部门发放的规划许可证、建设部门的施工许可证，更没有房屋管理部门发放的商品房销（预）售许可证，购买“小产权房”后，将无法办理《物权法》、《房屋登记办法》所规定的房屋登记，并领取房屋所有权证书；业主在房屋使用过程中的占有、使用、收益、处分等合法权益得不到法律的保护，即使作为完全自住的房屋，没有房屋登记、没有房屋产权证，就意味着购房人不是合法产权，不能以法律为武器来维护自身的权益。一旦集体要求收回土地、房屋或者因为政府规划，要求排除房屋，购房人将得不到法律支持。国土资源部相关负责人就曾公开指出：“土地征收，未来如果涉及到道路、市政等规划变更，国家要对该片土地进行征收，只能对土地的实际所有人——当地村镇作出补偿，而不对购房者进行补偿。”国家的拆迁补贴只会给集体土地原来的“村民”，购买人将会得不到任何拆迁安置补贴。

    其二，买卖交易合同无效：无效买卖合同得不到法律保护。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定，村民在本村或者本镇建房是合法的，有些村集体经济组织在本村集体土地上集中建设农民住宅楼，用于安置本集体经济组织成员也是法律允许的。但以比较低的价格扩大向本集体经济组织以外成员即城市居民销售是违反有关法律规定的。开发建设的“小房产权”、“地产房”，其本身的开发行为就不合法，而不具备合法用地手续、合法开发手续和商品房合同买卖行为的“小产权房”、“地产房”的交易买卖合同是无效合同，而无效的买卖合同得不到法律的保护。国土资源部曾指出：购买“小产权房”此类购房合同或协议不受目前的法律保护，村委会若要收回房子，购房者在法院也得不到支持。

    其三，购房者权利无法正常行使：交易、转让、继承受到很大限制。

    由于“小产品房”只能用于本集体经济组织成员，在市场交易过程中，不能到统一的房地产市场和房交会公开交易，只能进行私下交易，风险加大，交易受到很大限制；在房屋使用过程中，诸如户口办理、子女上学、暖气费发放、过户、继承、抵押、公证等日常生活中受到极大限制，房屋价值无法得到充分体现、延续；购房人无法行使享受正常的权利和应有的效力。

    其四，房屋自身的风险：缺乏法律的约束和限制。

    我国对商品房的开发、销售、物业管理都有着严格的监管制度，对商品房的设计、施工、监理都有一定的标准与规范，对商品房竣工项目都有相应的一套验收备案合格制度。因此，购买商品房的风险较小，房屋产品质量具有保证，问题出现后也有一定的保护措施。而“小产权房”从土地到开发建设到销售，都无法得到相应的监督、验收保障制度，房屋产品质量不能得到有效保证，而且房屋本身的质量问题出现后，其救济及整修途径也较少，购买人购买后风险较大。

 

    无论是“小产权房”、“地产房”、还是“集体土地房”，其用地、规划设计、开发建设、出售城市居民行为都违反了土地管理、规划设计、房地产开发交易销售等有关法律规定。但也必须看到“小产权房”受到居民和村民的青睐，而且目前已经形成了一定的规模和现状。对其处理却非常棘手，主要是如何绕开两个相对独立的问题：一是处理“小产权房”与农村集体经济组织的经济利益，村民宅基地利益的保护；二是“小产权房”购房人的实际居住现实和法律尊严权威的维护。

    第一，合法与合理兼顾，掌握“三个要点”。处理“小产权房”的前提，应该既需要考虑国情、社情、民情和长达十几年之久的现状；也需要遵循法律法规，合法与合理兼顾，掌握“三个要点”：即1、耕地18亿亩的底线不能突破；2、农村集体经济组织、村民利益不能忽视；3、少数开发企业和乡村负责人不法行为不能姑息。

    第二，有计划、分步骤、先易后难、先简后繁，逐步解决“小产权房”的历史遗留问题。对一些早期为城市动迁而安置动迁户建设的“小产权房”和已成为城市、镇、街道、符合城市土地利用总体规划的、符合城市规划条件的、具有一定规模已形成一定数量的居住人口的“小产权房”，在补发土地出让金等有关税费后优先解决其房屋登记和产权证问题。近年来，大连在这方面取得了一定的经验。比如原辛寨子乡现辛寨子镇、位于虹港路中段的“虹港新居”住宅小区等全市数个住宅小区，开发时属于乡集体所有的土地，住户购买了七、八年一直办不了房屋登记和房屋所有权证，近几年，经政府批准，开发企业补交了土地变性手续，补交了土地出让金等有关税费，住户补交了有关交易税费后，顺利进行了房屋登记证并领取了个人房屋所有权证。这样既不违反现行土地法规，又符合现行房屋登记的有关规则，较好地解决了一些“小产权房”的历史遗留问题。

    第三，在“小产权房”全面调查、核实、理顺、分类的基础上，首先叫停新的正在建设或准备建设或准备销售或正在销售的“小产权房”，以避免更大的损失。一方面妥善处理现有的“小产权房”；另一方面，规范农村集体土地上的房屋交易和流转。当前应尽快调查、摸清“小产权房”的区域、数量、性质、居住对象、开发对象等，在新的处理政策出台后，一一加以解决，以减弱国家对“小产权房”政策出台后调查处理的难度。一是对农村集体土地或农民宅基地上建造出售的“小产权房”先行叫停，严格执法；二是无论是农用地转为农村建设用地还是村民宅基地，建设并出售的“小产权房”，都应从严控制，严格按现行法律法规进行。为今后妥善处理、彻底解决“小产权房”这一重大的现实问题打下基础和条件。

    第四，从社会集体利益出发，区别情况、具体分析、慎重对待已建成并居住的“小产权房”。一是对违法建设在耕地特别是基本农田上的明显违反城乡规划的房屋质量低劣粗糙的“小产权房”，应当依据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城乡规划法》等有关法规，坚决予以拆除，还原土地用途本来面貌；二是对在土地利用总体规划确定的建设用地上且具有一定规模的“小产权房”，可以予以保留，但必须补办集体土地变性、征地、用地出让手续并缴纳有关出让金和税费，而对违法用地和从事违法建设、房屋销售给城市居民的开发企业、乡村或乡村负责人应当依法处理；三是对拆除“小产权房”的购买人，应妥善处理，开发企业或乡村组织要进行退还房款，减少购房人的损失；四是对已在宅基地、集体土地和农村建设用地上已建成并已出售给城市居民的，考虑到购买人的利益和社会稳定，应暂时予以保留，但应对房屋质量进行检查验收，如果房屋质量存在大的问题，应抓紧整改并及时补办有关土地、规划相关手续。

    第五，从实际出发，认真做好和规范“小产权房”的房屋登记和房屋权属的确认问题。

    “小产权房”最大的问题是没有产权，没有法律意义上的权属保障。因此，慎重处理、规范“小产权房”的产权问题是重中之重。一是对在城乡结合部或城市近郊已建设或在建或未出售空置的“小产权房”，可将其中一部分具备基本条件的转为经济适用房或限价商品房，按照经济适用房和限价房的有关政策向符合购买此房条件的居民出售；对已出售并已居住的“小产权房”，如果买卖双方符合经济适用房、限价房条件的，也可视为经济适用房或限价房，以解决此类房屋的权属认定问题；二是对已出售并已居住多年的暂予以保留的“小产权房”，可按现行政策规定，转变房屋 土地性质，做好土地变性和征用手续，补发土地出让金和相关税费，将“小产权房”转正为“大产权房”，即国有土地上开发建设的国有产权房，做好房屋登记工作，统一现有市场上的住房交易价格，规范交易秩序，这样做有利于“小产权房”的彻底解决，但难点是土地出让金等税费由谁交纳？交多少？由开发企业交，开发企业撤走了或不在了如何办？如何补交？即使是土地方、开发方、购房方三方共同补交，其比例如何划分？能否交上来？具体实施难度太大。

    毫无疑问，处理“小产权房”，实际操作起来肯定会遇到很多困难，特别是劝退住房的实施、补办土地手续、补交有关税费问题，可能会遭到巨大的阻力。令人欣慰的是，国家土地副总督察甘藏春在回应关于小产权房问题时表示，国家非常重视小产权房现象，在对农村土地流转试验、试点进行总结后，将选择合适的时机通过立法来解决。前不久，国土资源部已将关于“小产权房”的处理报告上报国务院，报告中明确了对“小产权房”的处理三原则：1、所发生的“小产权房”一定要严肃查处；2、历史上形成的，要根据情况妥善处理；3、决不能让开发商在“小产权房”中占到便宜。这说明国家已开始关注、重视和最终解决小房产权的问题。无疑，对于普通购房者和广大农村村民来说，是个利好的消息。我们同时希望于国家有关部门通过对“小产权房”形成的反思，尽快通过立法解决农村集体建设用地的流转问题，实行国有建设用地和集体建设用地“统一市场”，逐步达到“同地、同权、同价”，以确保农村集体用地流转后，农民的社会保障能够得到基本保证，使农村集体建设用地有法可依、使用有序、管理规范、农民满意。

 

 贾广葆：大连市房地产经济学学会副秘书长
         副研究员、高级经济师

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