【摘要】

认识行政潜规则之前需要端正自己的思想观和历史观，这样才不至于走入误区，才能真正的拨开迷雾看清现实，认清行政潜规则对中国行政法制建设的负面影响，并对此加以切实有效的破除。

【关键词】

潜规则 行政潜规则 行政法治建设

【正文】

“潜规则¹”一词在吴思的《潜规则：中国历史中的真实游戏》和《血酬定律：中国历史中的生存游戏》两本书出版热销后，也迅速走红大江南北，收到很多追捧，以至于吴思先生自己都非常得意的宣称，自己读了四遍黄仁宇的《万历十五年》，“发现黄仁宇绕来绕去一直想说明白却没有说明白的，正是这个潜规则”，“黄仁宇很清楚，明代社会绝不是按照那些公开宣称的正式规范运行的，冠冕堂皇的道德法令大体只是说说而已，于是他努力描绘这种情景。至于社会到底是按照什么规则运行的，他却没能点透”。在吴思看来，真正支配官场游戏的规则就是潜规则，“无论是海瑞，还是张居正，他们都触犯了官场上的潜规则，因此才遭到报应”。“潜规则”在他的两本书里俨然成为一个无法逾越的屏障、无法触碰的禁地，是对立于官方话语（包括宪法法律法规等）的潜在、隐形却又是真正施行有效的游戏规则。他的结论是“暴力最强者说了算，这是决定各种规则的元规则²”。

这里我尚无意对吴思先生的思想观、历史观做出系统的批判，他所提出的潜规则在中国社会确实存在，而且由于中国法治的不健全，潜规则也确实有相当大的通行范围，以至于带给相当多的人（包括像吴思这样有名的学者）这样的错觉：只要遵循潜规则，就能所向披靡，所谓“暴力最强者说了算”。然而这是一个误区，极大的误区，作为学者，作为一家之言，吴思可以这么写这么想甚至可以以此来鄙视其实是他没看懂或者也看不懂的黄仁宇先生，但是，如果为人处世都是这么迷信于潜规则而无视社会基本规范以及应该遵循的宪法法律法规等，最终结果必然会走向一条不归路。简单举两个人的例子，一个是已死的北京富豪袁宝璟，一个是今年被判刑的前上海市委书记陈良宇，这两人的背景不可谓不厚，身家不可谓不丰，势力不可谓不强，一个是商界翘曲，一个是官场老手，何以却先后落马？是他们太天真以致“触犯了官场上的潜规则”而遭了报应？展开这两人的生平大事记，我们会发现他们是多么的深谙潜规则之道，深悉“暴力最强者说了算”的元规则，何以却把路走绝了呢？因为，潜规则并非如吴思先生所说的，是“实际上支配中国社会运行的规矩”。此外，关于对海瑞和张居正的认识，我很遗憾的发现号称研究历史的吴思先生竟然还不如那位网名叫当年明月的的深圳公务员（畅销书《明朝那些事儿》的作者）见地深刻。当年明月给予张居正以明代政治家的评价，“明代政治家是理想主义者，混出来后就要干事，要实现当年的抱负”，所以，“在权势、地位、财富尽皆到手的情况下，却将枪口对准了他当年的同伴，对准了曾带给他巨大利益的阶层。他破坏了规则，损害了他们的利益，只是为了一个虚无缥缈的概念——国家，以及那些和他毫不相干的平民百姓”；而海瑞，尽管不合时宜，不会办事，尤其不买潜规则的帐，但无论如何，他都是个“无畏的男人”，他的抱负其实和张居正一样，也是为了国家和平民百姓。

所以，我觉得无论是潜规则也好，行政潜规则也好，都需要首先端正自己的思想观和历史观，要有“黑夜给了我黑色的眼睛，我却用它来寻找光明 ”³的勇气和决心，这样才能拥有比较客观理性的认识，而不至于走极端。

在现阶段的行政法治建设进程中，国家经过第一个阶段刑法时代（建国后到上世纪80年代）和第二个阶段民商法时代（80-90年代末），目前正进入一个以政治体制改革为主的时期，即把宪政建设和行政法制建设提到国家法治建设的首要位置，这个时期可以称之为公法时代⁴。那么，在这一阶段结束前的很长时期内，由于改革过程是个逐步完善的过程，所以在法治建设尚不足以完备的情况下，我们还是要清醒的认识到：行政潜规则必然会继续潜行于我们的社会法治生活中，因为形成行政潜规则的条件存在：（一）法律法规没有扎实有效的落实；（二）有巨大的利益驱动；（三）有几方面同意潜规则运行的利益共同体；（四）缺乏有效的法律监督。当这四个条件合并到一起的时候，潜规则就形成了⁵。略举行政潜规则数例：

一法不责众。虽然我们公开宣称：法律面前人人平等，任何人违反法律都应该追究法律责任。但是，现实常常是法不责众，即法律不能制裁超过一定数量的违法者。原因有两条：一违法者太多，罚不胜罚，执法成本过高而社会效用不高，因此就不了了之，如行人乱穿马路；二涉案人员太多，可能会引起群体性骚乱，影响社会正常秩序，多采取既往不咎、网开一面的政策，如香港警察在廉政公署成立初爆发的大规模集体骚动，还有中国足坛的黑金问题。

二官官相护。对于违反显规则的官吏，一般都采用大事化小，小事化了的手法，达到互相扶植、互相援引的目的。原因有三：一是利益上的原因，官员们结成的权益共同体，一荣俱荣、一损俱损；二是感情上的原因，官员之间良好的私人关系成为官官相护的关系网；三是体制上的原因，为了维护官员们的集体形象。如近期新闻“浙江瑞安原副市长判刑六年保留公职工资照领”。

三上有政策，下有对策。这是通常地方政府规避法律法规的基本方针。一方面，中央制定了严厉的控制政策，如土地、城建、环保等，另一方面，地方为了自身利益，千方百计突破中央规定，中央与地方成为“博弈”关系，这种关系延伸到基层，成为为官执政的一条很重要的潜规则。比较典型的是中央要求关注民生，建设经济适用房和廉租房，地方则出于政绩考虑，出于GDP崇拜，加上自身靠卖地给房产商来换取财政宽余的共同利益目的，而大肆鼓励商品房建设，大肆纵容房产商对市场房价的哄抬，同时有意放缓、拖延经适房和廉租房的建设。

四有权不用过期作废。即在朝为官有权有势时一定要抓住时机为自己铺好后路：如安排子女出国、提高生活水准、安插亲信、收取利益等，不然到了退居二线或调任闲职的时候，无权无势，就什么事都难办了。

五森严的层级制度。行政部门依然是以官本位为主体的金字塔式的层级制度，而且层级森严，任何人都不得逾规，因为下级的官运很大程度上还是掌握在上级手里，特别是自己的直接上司手里，而对于大多数一般干部而言，他们的前途命运在很大程度上也是由分管组织人事工作的领导或者本单位一把手决定的。这就是说，在干部选拔任用过程中，个人集权现象仍然是一个有决定性作用的因素，所以，行政潜规则得以大行其道，显规则中所提倡的公开、公平、公正的原则却根本无法贯彻执行，成为表面文章。⁶

事实证明，类似的行政潜规则一直都在破坏着正常贯彻落实的法律制度，严重阻碍着行政法治建设工作的开展，行政潜规则对行政法治建设的负面影响主要体现在两个方面：

其一是形成一种不健康的行政潜规则文化，破坏了行政法治建设的群众基础。因为很多潜规则都是针对某一事件设定的，所以，潜规则成事的机率很高，从而很容易误导人们的思想，使社会上出现一种普遍认可潜规则而拒绝法律法规的不正常心态，同时，让大家对法律法规的神圣性产生怀疑，甚至出现挑战法律，藐视法律的潜规则崇拜心理，就类似吴思先生这样的观点：“暴力最强者说了算”。

其二是行政潜规则严重阻碍了依法行政，建设法制政府的步伐。因为潜规则的运行通常是在管理者和被管理者之间进行的，一方面使管理者不愿自觉遵守法律法规，甚至造成管理者积极利用法律法规的空子或者直接对抗法律法规的局面，另一方面，使法律法规无法正常的推广实施，因为两者必然是势不两立的，有潜规则的地方必无法律法规的立足之地，最终结果就是严重阻碍了依法行政以及法治社会建设的推进。⁷

那么，如何才能有效破除行政潜规则对行政法治建设的负面影响呢？

胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“完善制约和监督机制，确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。”的确，要让行政潜规则失效，就必须“让权力在阳光下运行”。而在具体实践操作中，我们有必要做到以下几点：

一是加大依法行政工作的力度，加快行政法治建设的步伐，从立法、执法、司法、监督以及政务公开等方面做好做细工作。

二是加强法制宣传的力度，从思想上正本清源，取得群众信任，帮助群众矫正不正确的潜规则奉行思想，树立对行政部门必须依法行政的正确认识和信心。

三是加大对公务员的教育力度，认真执行《公务员法》，完善相关问责制，通过明确行政执法责任制、定期监督检查机制以及举报查处、信息、政务公开等制度条例，从行政体制改革建设上挤压行政潜规则的适用空间，给依法行政和行政法治建设创造良好的制度环境。

此外，让行政潜规则失效，还需要良好的文化氛围，这也是一个需要长期努力的过程，不是一蹴而就的。在北欧一些国家，行政官员们凡事小心谨慎，如履薄冰，他们普遍认为“腐败天理难容，非常羞耻”，而这并非是他们的道德觉悟有多么高，而是在长期的文化传统下形成的严明规定使他们不敢越雷池半步⁸。而在我国，由于帝制社会上层的官僚式管理和下层的大量自耕农村落单位之间长期处于管理脱节的状态，没有足够的“连接环扣”来串联上层与下层结构，仅靠行政官员认可并依照当地习俗来介入基本的经济活动，这样的结果必然是导致大量的潜规则盛行以取代和弥补中央法律的不健全，借以维系中国非竞争性、低效率、自我管制、不多元化的经济，久而久之，则潜规则反而成为了官场必不可少的存在，打破潜规则反倒会破坏微妙的平衡，⁹由此形成了中国特有的潜规则文化，这实际上是旧式官僚文化的组成部分，所以要做到根除并非一朝一夕的事，也并非一条法律、一个规章所能解决的。不过，我们应该有信心预见到在现阶段的公法时代，日益完善的行政法治建设必将使潜规则发挥作用的空间越来越小，直至消失。

 

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【参考文献】

【1】黄仁宇：《黄河青山（黄仁宇回忆录）》，生活·读书·新知三联书店，2001年6月第1版。

【2】黄仁宇：《资本主义与二十一世纪》，生活·读书·新知三联书店，2002年11月第2版。

【3】当年明月：《明朝那些事儿（壹~陆）》，中国海关出版社。

【4】吴思：《潜规则-中国历史中的真实游戏》，云南人民出版社，2002年05月第1版。

【5】吴思：《血酬定律-中国历史中的生存游戏》，中国工人出版社，2003年8月第1版。

【6】姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，2008年8月。

 

【注释】