面对新一轮财政投资热潮，把旧作贴出，warming

　　 积极财政政策投资效应评析与政策展望

　　                                  黄飞鸣   

　　                     

　　内容摘要：利用统计数据对积极财政政策政策效应的分析表明，以政府投资为特征的积极财政政策应转到创新制度为企业营造投资的环境和扩大最终消费上来。

　　关键词：财政政策；投资效应；政策调整；政策展望。

　　

　　1998年，为确保GDP增长8%目标的实现而推出的积极财政政策已连续实施四年余，配合稳健的货币政策，近年在扩大内需、拉动经济增长方面取得了可喜的成效。从理论上讲，积极财政政策只能是短期性的，从中长期趋势看这一政策应该淡出，但在何时淡出学界有不同的分歧。多数人主张在国民经济出现稳定的“拐点”之后，也有人认为积极财政策不具可行性或不宜再推行了[1—3]，本人认为积极财政政策不但不应淡出，而且应该持续推行，但是其着力点应该调整：从政府投资转到创新制度营造民间投资的环境，从投资转到消费上来，以进一步发挥货币政策的宏观调控作用。

　　一、积极财政政策的投资效应评析

　　自1998年开始实行的以增发国债、增加赤字、扩大公共投资为主要特征的积极财政政策对经济增长的贡献，已得到了普遍的肯定，但在效应大小上学界见解不一。，有人认为效应显著[4]，有人认为效应不可高估[3]，统计部门报道自1998年开始实行的积极财政政策到2001年累计发行特别国债5100亿元，四年来分别拉动经济增长了1.5、2.0、1.8和1.7个百分点。笔者认为，从1998年开始的发行国债进行财政投资，都要求银行发放配套贷款，加上地方、部门和企业配套资金以及其他资金投入四年共计近3万亿元，因此，带动经济增长的功劳不应该都算在国债投资。统计数字表明，近年我国财政预算投资占全社会固定资产投资的比重很小，1995`—2000年年均仅4.25%，而全社会固定资产投资占资本形成90%以上的比例。笔者根据支出法（因投资属支出范畴）核算的GDP计算出1996—2000年最终消费、资本形成和净出口对GDP增长的贡献分别为10.9%、5.2%、3.8%、4.2%、5.9%，5.0%、2.3%、1.5%、1.4%、1.9%和0.8%、2.0%、0.3%、-1.0%、-0.01%。1998—2000年，资本形成对GDP增长的贡献率分别为1.5、1.4和1.9个百分点，以全社会固定资产投资额作为资本形成额（这两个数字近年比较接近），来计算国家预算内资金投资对经济增长的贡献率分别为0.063、0.087和0.122个百分点，十分低微。而从近年中国信贷规模与GDP的对比关系来看，贷款余额规模相当于GDP的比例1995—2000年分别为0.864、0.901、1.006、1.104、1.130和1.111，呈逐年上升态势，经济增长仍呈信贷推动型。同期，从政府债务发行规模相当于GDP的比重大于GDP的增长幅度以及财政赤字的增长率来看，赤字增长率1998—2000年高达58.3%、89.1%和42.9%，经济增长呈政府债务和财政赤字推动性。

　　从1981年开始我国的政府投资在全社会固定资产投资中所占比重（28%）小于非政府投资所占比重（72%），此后该比例逐年下滑到1997年仅为2.7%，1998年开始加大政府投资力度，2001年这一比例回升到7%以上，但是从投资主体结构上来看，私人投资占绝对性大比例。当前我国正进行经济体制的转轨，长时间推行政府投资支出的积极财政政策会与体制转轨操作相掣肘，且有体制复归之嫌，毕竟由政府投资所带动的投资增长有些不是出自私人意愿的，对银行发行长期建设特别国债及要求银行发放配套贷款，会挤占私人的银行信贷可获得性，对私人投资从中长期来看也会产生挤出效应，从而在一定。程度上影响银行以及企业的市场竞争力，影响货币政策调控经济的能力。

　　虽然积极财政政策四年来拉动了经济增长，但近年来财政赤字加大、财政负担加重和财政风险突显，积极财政政策也有一定责任。有人说这些投资形成了2万多亿元的国有优质资产，但是未来若干年，这些国有资产能否获得稳定的现金流收入，用以偿付国债本金（国债利息自2000年列入财政支出预算）及银行贷款本利，尚具有不确定性。另外，当初推行积极财政政策的原因之一是基于实行的多项货币政策措施效果不显著、中国经济落入了“凯恩斯陷阱”之中的判断，实行赤字政策可以将经济拉出陷阱，然后再丢掉赤字“拐杖”。四年多的实践已充分证实事情比想象要复杂得多，中国经济已形成了对财政赤字的严重依赖，财政公开赤字占GDP的比重自1998年实行积极财政政策以来急剧上升，2000年已达2.79%。这让人想到与中国“一衣带水”的日本经济自1990年代以来的经历：十几年来日本国内民间投资和消费持续低迷，日本政府投入上万亿美元以求推动经济增长，而长期的政府投资推动，并没有挽救日本经济的迷失，却使其财政陷于空前严重的债务危机之中。关于中国近年货币政策的低效应，已有多位学者做出了精辟的分析与判断：近年货币政策低效缘于居我国货币政策传导主渠道的银行信贷传导机制的失灵[5]。

　　近年我国的政策实践，很像20世纪30年代美国的“罗斯福新政”，都是依赖财政赤字、扩大政府投资来解决有效需求不足。但“新政”不仅刺激需求，更是一种制度创新。可是我国的积极财政政策缺乏制度创新，基本上沿袭了原有制度模式，投资项目严格行政审批，项目资金财政出一部分，国有银行贷款提供一部分，基本上是计划经济体制复归。

　　早在1998年周其仁就认为财政主导的基础设施建设无法带动景气[6]。近年的积极财政政策主要是政府投资基础设施建设，这原来是制约经济发展的“瓶颈”，现已严重超前。多少宽阔的高速公路没有多少运输车辆跑（因过路收费太高，跑的所有运输车辆均超载），多少富丽堂皇的机场没有几架飞机起降，多少发电站在争上网额度，如此等等，资源闲置浪费十分严重。

　　刺激消费和投资、扩大内需、启动市场，政府不应操刀上阵作为先锋军，而应该是设计合理的制度，制定大的规划并预先告知，营造一个适宜企业和企业家成长的环境，因为只有企业和企业的企业家才能提供满足市场需求的商品来。现在普遍有这种误识：应由政府来改善有效供给、调整产业结构。联想总裁柳传志在出席国际管理科学学会2002年年会时，告诉大家政府应该做什么：不是给企业资金支持，而是提前将大规划告诉企业以便于企业有一段时间学习，便于企业家判断与决策，制订企业发展的小规划。

　　积极财政政策政府投资的作用效果与居民边际消费倾向相关，只有扩大就业、增加居民收入、稳定居民对未来收支增长的预期，使边际消费倾向增大和稳定，才能发挥财政投资支出的乘数效应。然而，近年的积极财政政策，一没有扩大就业规模，相反失业率逐年提高，城镇登记失业率2001年3.6%，比上年提高0.5%个百分点，加上隐性失业，我国失业率已经相当高。根据奥肯定律，失业率的上升会导致实际GDP的下降，美国的经验数据是，失业率每上升1%实际GDP下降2%[7]。二没有稳定居民心理预期，相反，就业制度、医疗保险制度、社会保障制度、住房制度、教育制度以及粮棉流通体制等各项改革，加大了居民对未来收入和支出增长不确定的预期，根据袁志刚等、刘建国和万广华等的研究，对未来收支的不确定性是居民减少消费、增加储蓄的主要原因，城乡居民边际消费倾向严重下降，财政投资的乘数效应微乎其微[8—10]。财政投资扩张的目的如果说是使GDP增长几个百分点的话算是达到了，如果目的在于拉动民间投资和消费则远未实现，相反，中国经济已经步入了财政扩张依赖型的增长轨迹。

　　从政策的操作内容来看，发行长期建设国债、扩大政府投资支出和增加基本设施建设，已历经四年多时间，基本上与我国项目投资周期的平均值（三到四年）相吻合，这几年政府投资的项目至今基本上完成，如果沿着原来的思路继续这一政策，就要投资新的项目，又得需要三到四年的建设周期，这就需要这一政策再持续三四年时间，这样势必造成短期性政策长期化，其负面效应有可能积重难返。国内有人已提议防范积极财政政策的政策风险[2，11]。

　　积极财政政策并非只有增加政府投资支出一项内容，还包括增加政府购买支出、转移支付和减税等多种措施。正如任何事物都有边际效用递减一样，政府投资对经济增长的效用也在递减。当前，政府的政策着力点应放在启动民间自主投资和最终消费上，这才是扩大内需、经济增长的关键。此外，增加企业和公众的投资和消费，有利于疏通中国货币政策的银行信贷传导渠道，提高货币政策的有效性[5]。

　　根据马拴友的研究，只有在出现总投资减去预算内资金投资后的民间投资增长率超过总投资增长率和预算内资金投资增长率的情况下，才能说启动了民间投资[3]。今年上半年全社会固定资产投资同比增长了21.5%，而集体和个体投资同比增长17.8%，这只能说投资的力度加大，不能说已真正启动了民间投资。在消费方面，在拉动经济增长的三驾马车中，消费的权重最大，约占60％左右，但与前两年相比增长速度明显放慢。今年上半年的消费增长只有8.6％，低于去年同期10.3％的增速1.7个百分点，并且居民消费物价指数自去年11月以来连续数月同比下降，消费需求处于进一步紧缩状态。积极财政政策淡出有可能引起经济急剧下滑和社会矛盾激化。因此，积极财政政策不但不应淡出，而且应该持续推行

　　二、对积极财政政策调整与展望

　　从理论上讲，经济增长根本的驱动力是民间投资和最终消费，而非公共支出和政府投资。从我国目前经济状况分析，是需求总量不足，特别是消费需求不足、边际消费倾向低和消费量增长慢，致使投资乘数变小，加速系数也变小，积极财政政策政府投资的效应发挥不出来；而且政府投资公共基础建设的目的是弥补市场失灵，这属于产业结构的调整，对总需求的带动作用长期看效用不大。因此，政府政策操作应选择能扩大需求总量的行业，增加政府投资需求间接地对民间投资和最终消费有带动作用，但十分有限。因此，急需转变积极财政政策操作模式，调整政策着力点。

　　1．减少投资支出，增加购买支出和转移支付等能够直接扩大消费需求的措施。资金来源可以通过发行国债或者是每年增加的税收收入。应尽快扩大消费需求，因为投资也是未来的消费，时间拖得越长，人们的预期越差，对经济前景的信心就越难恢复。从乘数理论上分析，减少税收与增加转移支付的乘数效应虽然略小于投资支出，但是更加有利于民间自主投资或消费；增加购买指出的乘数效应与扩大投资支出的乘数效应一样，因为购买支出能改变人们的边际消费倾向而反作用于乘数，更有利于引导民间投资增加，从而使购买支出更加有利于国民收入的增加和经济增长。除此之外，增加政府购买支出和转移支付，还有利于中国财政体制改革——建立与社会主义市场经济相适应的公共财政体制，推行部门预算，建立国库集中收付制度，实行政府采购制度。2002年6月底出台的《政府采购法》，为政府采购活动公开公正公平提供了法律保障；这样，通过扩大政府采购支出，可直接地增加消费，以此带动投资增加和经济增长。在公共财政体制下，各级财政预算一经确定，如无特殊情况不随意变动，确需调整则要经人大等监督机构审定，使财政部门置于立法机关和公众的监督之下。当然，这种转变会降低中央政府在宏观调控中的直接作用，降低财政的力量和地位，但是会大大提高政府运用货币政策调控经济的能力，为中国利率市场化营造一个宽松的宏观环境，也为中国履行在入世后“逐步开放金融市场”的承诺提供了空间。

　　2．减少税收和不合理收费，节约政府不必要开支，削减财政赤字。财政赤字的减少乃至转向财政盈余，对增强人们对国家经济前景的信心至关重要，而恢复与增强人们的信心有利于刺激民间投资与消费，这与扩大内需的积极财政政策目标可谓殊途同归。这几年中国税收收入增长大大超过GDP增长，1998—2001年税收收入增长率分别高于支出法核算GDP增长率7.3、10.7、8.7和12.6个百分点，而税收增长过快必将冲抵增发国债进行财政投资支出的扩张效应。自实行积极财政政策以来，每年增加的税收收入均超过当年发行的特别建设国债收入，1998—2001年税收收入增长额分别是1028.8亿、1419.8亿、1898.9亿和2710亿人民币元，而同期增发的建设国债分别为1000亿、1100亿、1500亿和1500亿人民币元，由于税收增加导致纳税人可供投资的收入减少，这是政府投资增加而民间投资启而不动的重要原因之一。

　　3．增加对农村基础设施建设的投入，为企业提供可供开拓的潜在市场，从而增加最终消费，实现扩大内需。调查表明，在现有市场供给结构下，城市居民的消费基本饱和，而农村居民消费潜力巨大，《2001中国统计年鉴》的资料显示，在耐用品消费方面农村家庭的拥有率很低，就洗衣机、彩色电视机和电冰箱的拥有量来看，每百户分别拥有28.6台、48.7台和12.3台，而城市居民则为90.5台、116.6台和80.1台。有人认为这是因为农村居民的生活习惯和收入水平的结果，而林毅夫研究认为长期以来农村供电、供水、公路交通、电视信号接受发射设备等基础设施短缺，使家用电器等耐用消费品在农村无法普及[12]。在此现况下，企业开拓农村市场根本不具有可行性，因此，政府应投资农村基础建设，为企业扩大农村消费市场搭建平台。因此，政府政策操作应选择能扩大需求总量的行业，政府投资“要用在能够‘四两拨千斤’的地方，农村道路、电网和自来水建设是最能产生这种效果的地方”[12]，在具体操作上，尽量减少政府投资支出的比例，主要是通过财政贴息、财政补助、财政担保等方式引领社会资金投入。

　　4．实行制度创新，制定长远规划，为民间投资自主增长机制的建立营造环境。著名经济学家戴园晨认为，中国现在的问题不在需求方面，而在制度创新和供给管理上[13]。解决这两个问题不是短时间能见效的。减税的好处是长期性的，但减税的矛盾适当期就会突显。本该最为理性的政府行为，在实践中是最短期化的。作为WTO的一员，政府的职能需要重新定位，积极的财政政策要配合一系列的制度创新。首先，将投资项目行政审批制改为备案制；其次，进一步打破某些竞争性、盈利性行业的垄断；第三，对存在许多已准许外资进入的行业但对内不许民间资本进入的规定应取消对内资的准入限制；第四，让非国有经济成份的企业在通过银行间接融资和通过证券市场直接融资上享受与国有企业同等的、非歧视的待遇；第五，统一内外资企业所得税，在税负上，内资企业享受与外资企业同等待遇以利于同台竞争；第六，现行社会保险制度，企业负担过重，使企业宁愿给现有职工加薪让其加班也不愿多增加雇员，失业问题越来越严重与此有一定关系，因此应重新设计社会保险制度的负担率，增加政府负担比例，适当减少企业负担率，等等。在制度场新的基础上，中央政府制定大的长远的发展规划，并协调地方政府制定适合各自地区的适中的发展规划，所有发展规划（不包括国家机密规划）通过各种传媒在国内外公布，以利于企业据此制定自己的发展决策。

　　参考文献（略）

　　本文已发表在《河南科技大学学报(社会科学版)》2003年第2期。引用、转载请注明出处！