对“两会”的五点改革建议

曹思源

第一点建议：两会宜冬季开会，及时审议年度计划和预算

两会的重要工作之一，是审议国家年度经济计划及财政预算。但每年3月召开两会时，当年计划和预算不仅早已下达，而且已经执行了四分之一。这种颠倒的程序使立法机关的决策成了马后炮。审议时，不同意见即使理由再充分，计划和预算的基本格局已经难于改变，只能批准通过。

为此，建议两会开会时间改在每年第四季度，比如说10月底11月初。这样做并没有什么实质性的困难，却能使次年的计划及财政预算得到有效审议，才会有时间进行修改和调整，从而保证立法机构决策的严肃性。

地方各级两会召开的时间也存在上述问题，当作相应改进。

第二点建议：大幅减少两会人数，保证议事效率

过去我们习惯于开动员大会和誓师大会，人数越多掌声越响，声势浩大、蔚为壮观。但是国家立法机关讨论问题、交流意见、形成决议，人太多则效率低下。从现代心理学的原理看，一般来说，一旦议事机构超过千人，代表议事的功能就形同虚设。现在全国人大代表近三千人、政协委员两千二百多，总计五千多人，实在是太多了，劳民伤财！

因此，我建议改革后的全国人大代表名额500人左右，政协委员400名左右，两会组成人员总数不超过千人，各自直接从事常务工作。省以下各级人大政协人数相应递减。此项改革在提高效率的前提下，可使全国的两会成本降低80%。

为了保证两会工作效率，代表和委员候选人的身体状况要能保证每天8小时上班工作；已当选者凡因身体情况变化，一年累计有60天以上不能参加工作的，应辞职。

此外，还应规定：全国人大代表和政协委员任职期间一律专职专薪，不得在其他任何单位兼任职务或领取报酬。国家为每人提供2名工作助手，提供必要的办公条件，但一律不配专车。

第三点建议：全国人大代表和政协委员应分别按人口和地区比例选出

人大代表与政协委员这两个头衔，有一个性质相同的身份，那就是“民意代表”，即由人民推选出来，代表人民的意见，参政议政。

民意代表的产生办法要讲究科学性，要使选举出来的民意代表总体上具有比较全面的代表性，使其适应于我国两项基本国情：

一． 中国有13亿人口；

二． 中国有34个省级地区（省、自治区、直辖市和特别行政区）。

因此，中国最高立法机关的民意代表既要体现13亿人口的平等性，也要体现34个省级地区的平等性。

我建议按千万分之四的比例选举人大代表，13亿人产生520名全国人大代表；与此同时，按每个省级地区选举12名政协委员，34个省级地区产生408名政协委员，由修改后的宪法规定：所有议案须经全国人大和全国政协分别表决通过才有效。这样，从代表面来说，国家立法机关就既能充分代表全体公民的意志，又能全面代表各个省、自治区、直辖市和特别行政区的利益。

第四点建议：国家立法机关要掌握财权

虽然财政预算经人代会审议批准，但中国目前的财政大权实际上由政府独揽，不符合国际惯例。当今世界几乎所有的国家都是由议会掌握财权。只有这样，才能把国家的财政关系理顺。

建议各级人大设立拨款委员会，由该委员会根据本级人代会通过的年度财政预算，按财政支出的限额拨款，交由各级国家机关安排使用。巨额拨款项目，必须经过人民代表大会专项答辩会审议后才能批准执行。

全国人大拨款委员会可以把财政“蛋糕”大致切成七块：全国人大、全国政协、国务院；国家军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院各一块；国家机动财力这一块保留在拨款委员会手中。预算修改、追加拨款，概由人代会审议批准。地方财政没有国防费用开支，只需切成六块，各自规范使用。各大机构在经费上都对人民代表大会负责，而不是都对政府下属的财政部门负责。

第五点建议：立法工作要充分公开化

政治公开化是实行宪政民主的必要条件。国家立法、行政、司法工作都应公开化，而立法公开化更为基本，也最容易做到。现在世界各国议会公开化，已成为普遍原则，不少国家都把它载入了宪法。《全国人民代表大会议事规则》已经明确规定“全国人民代表大会会议公开举行”，并且确立了公民对人代会的旁听制度，这是很大的进步。但是该“规则”还应修订，进一步规定：人大会议公开化是基本制度，会议保密只能是非常情况下的特例，而且这种特例必须经过特别程序，即由三十名以上的代表提出议案，经大会全体代表三分之二以上多数作出决定，才能开秘密会议。

此外，建议凡有条件的民意代表，均应在互联网上开设个人博客，公布自己的提案及有关部门的处理情况，公布自己对两会所讨论的议题的意见，定期在博客上公开向选民述职并公布选民及网友的相关评议。

与党政军警相比，人大和政协要保守的机密最少，公开的难度并不大，其公开化理应走在前面。

2010.03.08