当代物权法百科全书小辞典244

当代物权法百科全书小辞典244

建设用地使用权性质之三

陈绪国

物权法第一百三十五条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构建物及其附属设施。”

本条款，是关于建设用地使用权的概要规定。建设用地使用权与农村宅基地使用权、承包土地使用权一起构成物权法的三大土地使用权之一，也是经济杠杆作用最强劲的土地使用权之一。

上一辞条，讨论建设用地使用权的性质之二。本辞条，讨论建设用地使用权的性质之三。

主题：建设用地使用权性质之三：建设用地使用权与人们生产生活紧密相关的物质利益

建设用地使用权及其物权化，无论是基于公共利益的或者是基于商品化的考量，与人们的生产生活越来越密切。

论及“建设用地使用权与人们生产生活紧密相关的物质利益”的命题，可以从其旧的中心思想和新的中心思想中找出答案来。前者与土地的本质属性相关，后者与房地产商品市场经济有关。

（一）从土地的本质属性观察“建设用地使用权与人们生产生活紧密相关的物质利益”

笔者于五年前便写作约44万字的长文《论土地所有权国有化新原理与物权法律实务》，里面便概括了土地的天然属性和社会属性，现摘录如下：

第一，土地的自然属性及其7大特征

广义的土地，包括土壤、气候、地貌、水文和生物等自然综合体。本文所称“土地”，是指广义的土地。土地的特征，主要有以下特点：

1.整体性。从平面视角看，整个地球是一个连绵不绝的大星球，不同的地质、地貌导出不同的产业经济链、区域经济链，直接影响着人们的生产、生活。

地球的表面总面积为5.1056亿平方公里，其中，陆地为1.495亿平方公里，约占29.2%；海洋为3.6106亿平方公里，约占70.8%。太平洋、印度洋和大西洋的主体部分，平均深度约为4000米。世界大洋的总体积为14亿立方公里，占全球自由水体的97%以上。太平洋的面积为1.7968亿平方公里，大约相当于中国陆地面积的19倍。

世界科学家经过多年的天文观察研究得知，宇宙诞生于距今137亿年前的一次大爆炸，大爆炸之后30多万年，宇宙温度降到足够低程度，使得电子和光子等结合生成原子等物质。宇宙从此由晦暗的迷雾状态而变得透明。目前地球正值壮年，今后还有65亿至70亿年的自然寿命。

自从地球诞生的第一天起，整个地球就成为一个大土地磁场。自从地球生物诞生的第一天起，整个地球村就成了大生物生态场。地球对于人类是慷慨的，而地球的土地、生物、矿物、水文、空间等资源是有限的。自从国家诞生的第一天起，国家的前途和命运，直接维系着整个社会大家庭的前途和命运，甚至关系着整个地球村的前途和命运。

2.立体性。人类的生产、生活，并不局限某一个地点。人类生活在同一个国家甚至同一个地球上，人人离不开土地。人们利用土地的权利，一般地包括了地上、地中和地表三个部分的占有权、使用权。

3.自然性。土地为单纯的自然存在物，不是由人工创造出来的财产。人类可以利用、改造土地，但不能创造和污染、破坏土地。破坏土地，包括人们不遵守社会道德的破坏、社会制度的破坏两方面。其中，滥用权力是对大自然的最大破坏。

4.区位性。每一块土地所处的位置，决定土地的归属性。居民所处的位置、职业者所处的地位，决定了利用土地的优先权、共用权。其中，农民们世代与土地相依为命，利用土地比其他职业者更具有优先权。城市土地是维系公共利益的纽带，基本上具有共用权性质。

5.城乡一体化。土地与周边的邻地接壤、相互毗连，城市与农村、单位与单位之间的土地界限，不是十分明显。农村包围着城市，同时，城市包围着农村。农民不一定一辈子从事农业，农村土地不一定总是用于农业生产。

后现代社会的特征之一，是城乡一体化，大量农用土地为城市所吸收利用。科学而合理地利用土地，控制占用耕地规模、数量，是城乡之间协调发展、持续发展的恒久长远的客观要求。

6.不可再生性。土地、矿藏、水、氧气、生物物种资源，是不可自动生长、自动再生的自然资源。破坏、消灭了这类资源，是不会再生长、重现。

土地、河流、海洋、水源、矿藏、森林、草原、山岭、滩涂、荒地等自然资源，又是人类最基本的生产、生活资料。现代社会更加要求人们高度社会化、集约化、节约化利用土地、科学而合理利用自然资源。

7.公共性。土地作为一种人类生活须臾不可或缺的天然财产，具有社会的、公共的、公益的性质。土地所有权，本质上是社会公共权，主要是大众共享权。总之是国家的即全民的公共权。无论是城市居民或是农村居民，都需要使用公共土地。城市居民绝大部分人、绝大部分时间使用的是公共土地，农村居民也每日每时地都会使用公共土地。社会交际活动和出行活动不断增加，使用公共土地使用的频率就会不断增高，公共性、公益性土地的范围不断扩大。

第二，土地的社会属性及其6大特征

以上从土地的自然特性说明了土地所有权的特殊性，并直接延伸到土地权的社会特性：

一是共享性。虽然，现阶段，土地资源不能实现全球人类共享，而以国家为单位，以全国人民共享的目标是切实可行的。至少在转让土地收益的二次、三次分配上可以实现人人有份，直接或间接地受益。土地享用权，是大众的基本的土地权利。

二是绝对性。土地所有权，是绝对排他性、永久固定性、时空守恒性的全面的特种所有权。土地所有权不可以买卖、抵押、担保、赠予、转让，也不能由任何单位和个人继承，绝对不可以变更、分割土地所有权。在转让土地时，只能转让土地产权，包括转让土地用益物权、用益权、单一使用权、享用权在内。

三是唯一性。土地的所有权人，只有国家法人才有资格才能担当，并由中央政府统领、监管全国所有的土地。地方政府可以代理中央政府规划各类的土地用途、使用期限、决定是否转让土地、对于使用土地的权利如何进行补偿、是否征税或征收多少税费等等，完全享有占有、使用、收益和处分的权利。

四是公益性。人类活动的社会化、城乡产业一体化、新兴城市现代化，使得公共、公益的范围不断扩大，土地、河流、森林、矿藏资源成了公共品，也是公共财富。

五是通用性。土地是一种非常特殊的自然资源，既可以当作生产资料，又可以当作生活资料；既是现用资源，又是储备资源；既可以为个人使用，又可以为成千上万人共同使用；既可以短期使用，又可以长期使用；而且，对于人类而言，每日每时在不间断地使用土地。

农业化或者人口少的国家，土地的主要功能是生产资料，主要用于种植作物和养殖动物。工业化或者人口多的国家，土地的主要功能是生活资料，主要用于住房、交通以及其他城市配套建设事业。工业化、城市化水平越高，土地功能转化率就越高。

六是两权分立。即土地所有权永久固定地属于国家的，土地经营权可以定期或不定期、有偿或者无偿地授予或归属于单位或个人。土地经营权人是用益物权人，与土地所有权人相同之处，在于对土地都有占有、使用和收益的权利。所不同之处，是所有权人有处分权，而用益物权人无买卖土地的处分权。土地所有权人的四大权能是不受任何限制的，土地用益物权人的三大权能是受到土地所有权人不同程度地限制的。用益物权人则利用所有权人的土地来进行生产经营活动。另外，用益物权人的下线，是用益权人；对于非生产经营单位或个人而言，不以土地为谋利的工具，国家划拨给单位或者个人共用的土地，共用土地的单位或个人获取的是土地享用权；不以土地为谋利的工具，用地单位、个人让与给单位或者个人单独、专门使用的土地，使用土地的单位或个人，获取的是单一土地使用权。

从以上土地的自然和社会属性的长篇论述中，我们可以理直气壮地解读“统一规划、专地专用、有偿使用、适度从紧”和“土地所有权与土地使用权分离”、“建筑物所有权与土地使用权相结合”和“登记生效主义”的指导方针始终不变。

当然，“土地所有权与土地使用权适度分离”、“建筑物所有权与土地使用权相结合”等基本原则，只是土地所有权国有化、一元化的一部分。中国的土地所有权物权化配置，终极目标和现实手段依然是城市和农村土地实现统一的土地所有权制度，即土地所有权国有化、一元化！

（二）从房地产商品市场经济观察“建设用地使用权与人们生产生活紧密相关的物质利益”

房地产商品市场经济，是以建设用地和建筑物、构建物为客体，以有偿使用为经济杠杆，并遵从“土地所有权与土地使用权适度分离”、“建筑物所有权与土地使用权相结合”等基本原则，从而更大程度上体现“建设用地使用权与人们生产生活紧密相关的物质利益”的物权化倾向。

第一，“建设用地使用权与人们生产紧密相关的物质利益”的物权化倾向

1．建设用地使用权物权化前后的对比

建设用地使用权物权化之前，仅仅存在土地使用权国家所有与集体所有两种所有制，并不存在“土地所有权与土地使用权可以分离”、“建筑物所有权与土地使用权可以相结合”的法律要件。当然，这并不否认土地和建筑物、构建物这些生产资料与生产劳动紧密相关，而仅仅局限于国家所有人与集体所有人的紧密相关；其他的土地使用权人，如城镇私有厂房、商铺的所有权人，也有屋基的土地使用权，不过，这种土地使用权没有经过物权化的法律认证。

五十年代的“一化三改造”实行以后，城镇私有厂房、商铺的产权和土地产权要么被国家赎买，要么被集体企业赎买，全部化私为公了。因此，那个时候不存在建设用地使用权，更不存在建设用地使用权物权化。

建设用地使用权物权化，是以法律和法律的手段固化物权，保障建设用地使用权不受任何单位和个人侵害，其中，物权法是重要法律工具之一。

2．有“建设用地使用权物权化”与没有这种物权化是不一样的

建设用地使用权物权化之后，国家所有、集体所有、私人所有、混合所有和其他权利所有的各种不同所有制全面发展。各种权利主体均可以通过一定的途径取得建设用地使用权，以及合法取得地上的建筑物、构建物的所有权或者使用权。

房地产商品市场经济的蓬勃发展，顺应的是工业经济、商业经济、交通和建设经济以及住房经济的发展而发展。产业经济和消费经济的协同发展，拉动了不动产投资者的刚性需求，引发了全国各个城镇厂房、商铺、写字楼及其住宅的投资热、消费热和租赁热。在此三热之中，除了原有的一些与生产经营“密切相关”的单位与个人以外，也不乏数以亿计的新商人、新产业者以及外国、海外的新商人、新产业者。其中，不计算新增加的国有、集体企业数量，新增加的民营、私营、个体、外资企业超过200万户。所有这些，都是厂房、商铺、写字楼刚性需求和建设用地使用权物权化所起到的双重作用。

由此可见，同为“建设用地使用权与人们生产紧密相关的物质利益”，有房地产商品市场与没有这种商品市场是不一样的，有“建设用地使用权物权化”与没有这种物权化也是不一样的。前者没有完整的物权化保障的法律要件，所保护的建设用地使用权物权对象、适用范围也相当有限；后者有完整的物权化保障的法律要件，所保护的建设用地使用权物权对象、适用范围相当宽松。

第二，“建设用地使用权与人们生活紧密相关的物质利益”的物权化倾向

已知：建设用地使用权物权化之后，国家所有、集体所有、私人所有、混合所有和其他权利所有的各种不同所有制全面发展。各种权利主体均可以通过一定的途径取得建设用地使用权，以及合法取得地上的建筑物、构建物的所有权或者使用权。这种现象，不仅涉及到生产资料的紧密相关的程度，而且不仅涉及到生活资料的紧密相关的程度。

1．建设用地物权法的绩效是促进最大限度地满足人民日益增长的物质文化生活的需求

我们承认，在建设土地无偿化、福利化和城市住房福利化条件下，有其存在的一定的合理性和必然性，用福利社会主义的观点来解读是无可厚非的。然而，用土地经济学的眼光来解读，其却是低效率的，不利于土地资源的合理利用、集约经营和最大限度地满足人民日益增长的物质文化生活的需求。

2．建设用地使用权于生活领域对于建设用地的也有大量需求

近三十年来，顺应经济形势的快速发展，不仅在生产领域对于建设用地的大量需求，而且在生活领域对于建设用地的也有大量需求。譬如，城镇人口、进城务工和经商人员的急剧增长，以及居民收入的提高，强劲地拉动了住房消费。其中，由农村人口转为城镇人口的达4亿多人，由农村进城务工和经商人员达2亿多人。结果，导致了建设用地的供求矛盾越来越大。一方面，大量启用城市土地储备，大规模地改造旧城区，腾出有限的城市土地建设高楼大厦。另一方面，大量征收农村土地，大量建设商品房和附属设施，以缓解住宅数量的不足。所有这些，都是住宅租售刚性需求和建设用地使用权物权化所起到的双重作用。

关于“建设用地使用权与人们生产生活紧密相关的物质利益”，似乎是老调重弹。然而，基于全国城镇化、工业化、城乡一体化考量和建设用地使用权物权化的作用，可以说是此一时、彼一时了。同样是“紧密相关”，但所关联的程度和权利对象、人数有所不同；同样是“物质利益”，确认和不确认建设用地使用权物权化的效果也是不一样的。因此，将“建设用地使用权与人们生产生活紧密相关的物质利益”作为建设用地使用权的一种性质来解读，应当是贴切的。

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