中国现有的财政体制是一个典型的碎片型财政体制，本应统一行使的财政分配权散落于政府的不同职能部门，结果导致了部门利益的逐步形成和自我强化，妨害了政府的整体性功能的发挥。因此，如何从碎片型财政走向整体型财政已经是中国各级政府面临的重大命题。改革开放30多年以来的经验表明，地方政府的制度创新及其经验对探索和完善全国性制度具有重要的借鉴意义。浙江富阳市从2007年开始探索，试图如何走出碎片型预算，走向整体型财政，并在2009年完成“大财政”体系的基本框架。富阳市的这些探索和经验对中国政府如何从碎片型财政走向整体型财政具有重要的参考价值和借鉴意义。
作者：李金珊 叶托，浙江大学公共管理学院
一、碎片型财政：中国财政体制面临的挑战
（一）部门利益视角下的碎片型财政
碎片型财政与部门利益唇齿相依，部门分割的碎片化的财政必然引致部门利益，反过来部门利益又必然强化碎片型财政。改革开放之后，高度集中的政策制定体制被碎片化的权威体制所取代。在这种碎片化的权威结构中，中国的预算体制无法建立起一个集中的“核心预算机构”来统一分配政府资金，财政部门成了名义上的“核心预算机构”，大量资金的分配权都不在预算的控制范围内。各职能部门为了自身的发展而追求部门利益最大化，甚至职能部门的专业知识和信息在一定程度上成了追求部门利益最大化工具。[1]碎片型财政的本质就是职能部门控制着一定数量的自主支配的财政资金，而这些财政资金主要被用于追求部门利益最大化。职能部门主要通过如下两种途径来掌握自主支配的财政资金。
其一，相当一部分的政府收支没有列入正式预算，而由职能部门直接支配。无论是中央政府，还是各级地方政府，财政部门编制的预算收支仅仅反映了该级政府财政规模的一部分，因为相当一部分的政府收支并没有纳入正式预算，主要体现为预算外收支、政府债务收支、政府资产运营收支和公共资源交易收支四大类。这些政府资金的筹集、分配或安排一般都由职能部门直接负责，进而演变为其自身利益的重要组成部分。
在这四类没有纳入正式预算的政府收支中，预算外收支最先引起广泛的关注。改革开放初期实行的“放权让利”式财政改革为预算外资金的迅速膨胀提供了机会，随着预算外资金规模的日益扩大，其负面效应也逐步暴露：它与政府预算的完整性相矛盾；加剧了财政分配主体的多元化和分配秩序混乱；分散了政府应统筹安排的财力，挤压了一般预算资金；助长了“乱收费、乱罚款、乱摊派”，并在不同程度上诱发腐败。[2]上世纪90年代中后期的“税费改革”曾试图解决预算外资金问题，预算外资金也因此受到一定程度的控制，但依旧占据政府支出的很大比例。
表1 中国预算内支出和预算外支出（单位：亿元）
备注：1993-1996年的预算外资金收入范围分别有所调整，与以前各年不可比。从1997年起，预算外资金收入不包括纳入预算内管理的政府性基金(收费)。
资料来源：《中国统计年鉴1998》、《中国统计年鉴2008)》
进入21世纪，地方政府债务紧随预算外资金成为又一个热点问题。正如OECD的一份报告所言，“因为中国缺乏有效的会计和监督体制，这给创造预算（Creative Budgeting）留下了很大空间”。[3]根据国家审计署在2010年6月23日公布的数据显示，截至2009年底，该署审计调查的18个省、16个市和36个县共有融资平台公司307家，其政府性债务余额共计1.45万亿元，分别占省、市、县本级政府性债务总额的44％、71％和78％。这些地方政府的债务总额近2.8万亿元，其中2009年以前形成的债务余额约1.75万亿元，当年新增约1.04万亿元。由此可见，地方政府债务问题有多严重。并非所有地方政府债务都与部门利益有关，然而相当一部分的地方政府债务是由承担经济建设职能的部门所掌握，财政部门难以监控。
其他两类没有纳入正式预算的政府收入也是撕裂财政体制的重要因素。所谓的政府资产运营收入是指由运营政府资产所产生的收入，例如出租政府所有的房产和地产。所谓的公共资源交易收入指的是政府在分配公共资源时所产生的收入，如出售采矿权、营运线路权等。按照公共经济学理论，这两类政府收入本应纳入正式预算，但实际上，职能部门通常将它们“据为己有”，拒绝其他部门分享其中的收益。
其二，部门预算的编制和执行过于“粗枝大叶”，给自己预留了很大的自由裁量空间。1999年开始的部门预算改革的主要目标就是要改革先切块分配预算资金给部门，后由部门自行分配使用资金的传统财政管理模式，建立由财政部门统一行使财政管理职能的现代财政管理模式。[4]但是，这一预期目的显然未获成功。在编制部门预算时，各部门千方百计地隐瞒收入、虚列支出、设立笼统项目；在执行部门预算时，随意改变用途、挤占专项资金等现象屡禁不止。此外，科技、发改、经贸等部门仍然掌握为数不少的财政资金的分配权，如科技部门的科技三项资金、发改部门的基础建设支出以及经贸部门的国有企业技术改造基金等，这些部门往往在年初大量预留财政资金，造成资金分配随意性大增，降低了预算资金的使用效益。自由裁量空间越大，违规的可能性也变越大。2003年起，国家审计署推出了审计结果公开制度，公开的审计报告揭露了部门在编制预算和执行预算中的大量违规问题，引发了一场“审计风暴”。
通过这两种途径，职能部门成功地将相当一部分的“政府财政”转变为“部门财政”，而“部门财政”则成了部门利益化、利益部门化的支撑，从而将财政体制撕裂为碎片状，严重妨害了政府的整体性功能的发挥。第一，碎片型财政的存在导致了大量的财政资源分散在各部门，故而各部门既是决策机构又是执行机构。在这样情况下，“部门代替政府、屁股指挥脑袋”的行政现象相当严重。对于重点项目，政府一把手便需出面协调各部门之间的关系，甚至要伸手向相关局长要钱；对于非重点项目，主管部门在遇到部门协调问题时便不得不要求政府领导班子成员出面。第二，碎片型财政的存在导致了部门之间信息封闭，资源重复投入现象严重，造成政府资源的浪费。例如，富阳在2006年查处过这样一个案子：有人计划做一个农业休闲观光项目，结果向六个政府部门申请到了资金支持，有农办的农业休闲综合开发资金、水利水电局的水库开发扶持资金、林业局的干鲜果种植扶持资金、农业局的畜禽养殖扶持资金、旅游局的观光农业扶持资金、交通局的道路建设扶持资金等。
（二）财政体制改革视角下的碎片型财政
当前中国财政体制改革的初始条件是计划经济时期高度集中的财政体制。自1978年中国政府开启市场化改革的大门，以计划为主导的财政资金配置体制顺势衰落，原本高度集中于计划委员会的财政分配权渐渐被肢解。为了经济转型的需要，财政体制的重塑被定位为一场“放权让利”式的改革。[5]但是，在高度集中的财政体制遭遇解体之后，如何平衡集中与分散、整体与局部之间的矛盾演变成了主导财政体制改革的核心问题。具体而言，计划经济时期高度集中的财政体制确保了集中和整体的绝对优势地位，分散和局部没有多少讨价还价的余地，可是一旦进行“放权让利”式的改革，集中与分散、整体与局部之间的关系便需要确立新的调解规则。我们可以将改革开放后的财政体制改革史视为确立新的调解规则的过程。
集中与分散、整体与局部之间的冲突首先体现为中央与地方的财政关系的调整。上世纪80年代，中央政府率先对中央与地方的财政关系进行了改革，放弃了高度垄断于中央政府的财政支配权，建立了“分级包干”财政体制。这一抉择和改革开放初期的财政困境有着密切的关系，赋予地方政府以财政自主权是调动地方发展经济的积极性的重要手段。[6]同样是为了解决中央政府的财政窘境，1994年中国推行了以中央财政集权为特征的分税制改革。在改革开放初的二十年里，无论对中央政府而言，还是对地方政府来说，如何在两者之间分割日益增长的财政收入都是其核心利益之所在，因此也无可置疑地占据了财政体制改革的优先位置。
到了1999年，中国政府开始探索解决集中与分散、整体与局部之间的另一个冲突，即整体政府与下属职能部门之间的财政权力分配。在1978-1999年之间，中国的财政管理体制一直呈现“碎片化”的特征。计划经济时期由计划委员会集中行使的财政分配权散落于各个职能部门，而预算外资金、制度外资金[7]等的膨胀更进一步强化了职能部门的财政权力。这一时期的财政管理模式存在三个严重的问题：（1）现金余额分散，也即现金余额被分散在各个部门自己开设的银行账户中；（2）付款分散，即各个部门直接向商品和服务的供给者支付款项；（3）财政交易监管和会计控制分散。[8]因此，财政部门根本无法获得政府全部的财政信息，更别谈监控各职能部门的预算活动了。为了扭转这一局面，中国政府在1999年启动了新一轮的财政改革，内容主要包括部门预算改革、国库集中收付体制改革和政府采购体制改革。[9]通过这些措施，原来游离于财政部门之外的财政资金纳入了财政部门的监控视野，财政部门的地位和作用也明显得以提升。
上述两项改革均取得了非凡的成就，共同重塑了中国现有的财政体制，同时也预留了进一步改革的空间。1994年的分税制改革遗留下的问题主要包括不同层级政府的事权与财政不对称、缺乏统一的省内分税制等。[10]目前备受指责的土地财政、地方债务膨胀等现象均与这些遗留问题息息相关。而中国政府也一直试图解决这些问题，如财政部在2009年7月发布的《关于推进省直接管理县财政改革的意见》便想建立一个全国统一的省内财政分级体制。尽管问题不少，但是1994年的分税制毕竟提供了一个正式的、规范的制度框架。比较而言，整体政府与下属职能部门之间的财政权力分配关系仍然处于各种非正式制度的支配，财政体制的碎片化现状依旧难以改变。1999年启动的财政改革试图将财政分配权集中于财政部门，但是预期目的显然未能达到，集中到财政部门的不是财政的分配权，而是财政的收支信息。
二、整体型财政的制度安排：富阳如何架构“大财政”体系
富阳市从2007年开始探索如何从碎片型财政走到整体型财政，最终在2009年形成了一套比较成熟、系统的做法，也即“大财政”体系。富阳市的改革者将碎片型财政形象地描述为“各方面表现得比较‘散’和‘乱’，缺乏统筹整合，各类规划，各自为‘规’；生产力布局，各自为‘阵’；资源配置，各自为‘营’；部门力量，各自为‘战’”，而“大财政”体系的目标就是将这种自下而上的拼盘组合式财政体系转变为自上而下的统筹整合式的财政体系。富阳市的“大财政”体系主要从财政收入、预算编制、预算执行等三个方面对传统的碎片型财政进行了系统性的改造，致力于财政收入“颗粒归仓”不留缝隙、预算“全口径”不留死角，以此实现整体性政府对分散在各个部门的政府资金、资产、资源的集中管理和统一调度。
表1 富阳市架构“大财政”体系的具体做法
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碎片化的表现
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整合方式
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财政收入
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职能部门控制着大量的资金、资产、资源
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1. 资金：纳入财政专户
2. 资产：由公共资产管理中心集中管理
3. 资源：实行财政统收
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预算编制
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预算未覆盖所有财政收支；预算编制粗糙
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1. 收入项目：覆盖所有财政收入（全覆盖）
2. 支出项目：划分为运转、民生、建设预算（精细化）
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预算执行
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挤占挪用资金、腐败等财政机会主义行为颇为盛行
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1. 建立资金直拨制
2. 建立财政一体化信息平台
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（一）财力统揽
在传统的碎片型财政下，不仅财政部门，就连政府领导也说不清本级政府到底有多少钱。所谓的财力统揽就是将所有分散在各个职能部门的财力都纳入财政部门的账户之内，剥夺部门的资金管理权。分散在部门的政府财力一般由资金、资产和资源三部分组成。
在资金方面，2007年富阳市对下属所有行政事业单位的资金账户进行一次性集中清理，各单位只留存一个单位基本账户，用于核算日常经费开支，同时，将原来分散在166个独立核算单位的各种财政性收入全部从部门账户中剥离出来，全部存入由财政局统一开设的财政专户，从而在源头上切断了“小金库”的资金来源。同时，针对资金统揽导致各非税收入执行单位积极性下降这一状况，富阳市还在2009年出台了《富阳市政府非税收入绩效考核暂行办法》，对全市80多家非税收入执行单位下达考核任务，对超收部分扣除成本性支出按50%比例作为公用经费进行奖励返还。当年富阳市成为杭州地区唯一一个非税收入同比增长县（市）。
在资产方面，由公有资产管理运营委员会[11]成立公共资产管理中心，集中管理和运营全市机关事业单位的房产和地产。截止2010年四月底，除卫生、教育系统下属单位外的市本级64个部门的机关事业单位29.1万平方米房产和542亩土地全部办理移交过户手续，累计实现经营性资产的拍租收入1193万元。通过公共资产管理中心的统一调剂，不仅盘活了现有资产，解决了各部门办公用房紧张的局面，而且对房产进行统一维修管理，节约了大量的开支，使部门均等的占用公有资产。
在资源方面，富阳市出台了《政府资源管理实施办法和细则》将采矿权、三电资金、咪表经营权、营运路线等公共资源全部纳入统一的政府管理范围，而所有公共资源的拍卖、拍租、出让等收入全面实行财政统收。
(二)预算统编
碎片型财政的结果之一便是“预算已经不再是一个有效的财政约束工具，也不能反映政府财政活动的全貌”。[12]这和传统的预算编制方式的弊病密切相关，一是预算未覆盖所有财政收支；二是预算编制非常粗糙。针对这两项弊端，富阳市在2009年按照预算全覆盖、精细化的要求对传统的预算编制方式进行了改革。
在预算全覆盖方面，富阳市财政局编制的预算覆盖了政府所有收支活动，反映了政府所有资金去向，具体包括三大类预算项目：（1）税收、规费预算，包括预算内收支、政府基金收支和预算外收支等；（2）土地、债务预算，包括土地出让金、债务收入等；（3）社会保障基金预算。
在预算的精细化方面，富阳市首先将预算划分成运转、民生、建设三大板块。运转预算是“吃饭”财政，主要是保证乡镇、部门政府机构的正常运转；民生预算是以财政专项的形式用于保障教育、医疗卫生、社会保障和就业、新农村建设等各项民生事业的改善和社会发展；建设预算则以基础建设为对象，用来保障造环境、促发展等各项城市化建设的需要。这种统盘下的切块预算模式有效地切断了部门、乡镇占用民生、建设资金的通道。然后，根据运转、民生、建设三大预算板块，分别建立部门基础数据库、政府性专项项目库、政府基建项目库。部门基础数据库主要管理部门人员、车辆、办公设备等基础信息，每年按人、按辆来制定额度和标准。每年年底，数据库的程序会根据这些基础数据、标准自动生成运转预算。政府性专项项目库分两块建设：一块是政府专项政策类项目，由财政局负责建立，项目设立的依据是上级以及本级政府下发的各类政策文件。由于这类项目的依据明确，所以不存在讨价还价的余地。另一块是政府专项项目类项目，由发改局负责建立。每年10月份由各项目责任单位根据省、杭州市以及富阳市战略规划的工作要求，向发改局申报进库项目，然后由15个专委会根据该年预算大盘子情况以及富阳市整体工作要求组织会议对项目进行论证、研究，并提交市委市政府相关专题会议最终确定项目，作为项目实施的依据。政府基建项目库由发改局负责，根据政府财力和富阳战略规划分级分类建立。
通过这些做法，富阳市的预算真正做到了全覆盖、精细化。《富阳市2009年政府大预算》厚达147页，而《富阳市2010年政府预算草案》共有四册，厚达603页。大到收费站回购这种预算上亿元的重大项目，小到农村每个困难家庭危旧房改造救助的项目全部都能在财政局的预算中查到。2010年富阳市政府性专项项目共安排预算资金18.8亿元，全部根据项目库分解细化到32类178个项目上，而政府基建项目预算资金48.01亿元也分解细化为288个项目。同时，全覆盖、精细化的政府预算草案由财政局在每年12月底编制完成，再经过“政府研究、人大审核、政协协商、市委决策、人代审议”五步曲程序，最后下达正式的预算明细。通过“五步曲”程序，政府全部收支活动都被纳入了人大、政协的监管，大大提高了财政的透明化和规范化、民主化。
(三)约束性的预算执行
由于碎片型财政赋予职能部门在预算执行方面的自由裁量空间很大，改变资金用途、转移资金、挤占挪用资金、腐败等财政机会主义行为颇为盛行。故而，仅仅把财力统揽和预算统编做得滴水不漏并不能实质性解决财政碎片化问题，同时出台一系列保障预算有效执行的制度设计。
首先，建立资金直拨制。项目资金支付的总原则是实行国库集中支付或财政集中支付，资金一律不通过部门拨付。针对项目资金的不同性质，富阳市财政局界定了不同的拨付渠道：属于政府执行类、合同支付类、收入分成类的支出，通过国库集中支付或财政集中支付；对以奖代补、考核奖励类等支出，通过乡镇拨付；对商品供应商、劳动服务提供商等采用直接拨付形式；对部门使用的项目资金全部实行集中清算制度，即在会计核算中心设立清算专户，资金先拨入项目清算户，部门凭借项目支付的合同、发票、采购协议等原始凭证向核算中心报账，会计核算由核算中心完成。
其次，建立财政一体化信息平台。从2008年起，富阳市已经将乡镇财政收支管理、行政事业单位收支管理、政府基建项目管理、政府专项资金管理、政府投融资公司管理、非税收入征收管理、土地出让金管理、政府资源运行管理、资产运营机构财务管理、行政事业单位资产管理等十个信息管理子系统逐步纳入到财政一体化平台，实现了财政收支数据共享和实时监控。在此基础上，富阳市还建立完成了机关、乡镇、专项、平台、工业功能区五级核算体系，对土地出让金、政府非税收入、政府资产、资源、基本建设支出、债务收支等政府全部收支活动按月实现核算，并在次月3日前形成大财政收支执行情况表，完整全面地反映了政府预算执行情况。
三、富阳构建整体型财政的经验与局限性
如果所有的政府收入不集中在一起，就不可能将所有的政府决策集中在一起，也就不能保证有限的资源被安排给优先的项目，因此，一致性（unity）和完整性（Integrity）一直被视为是财政管理体制必须遵守的最基本的两项原则。中国的学者和政府官员不可能没有认识到，碎片型财政在本质上是与现代财政管理理念背道而驰的。然而，问题的关键是如何将这一共识转化为可操作的实践。在这一方面，富阳市“大财政”体系改革的实践与探索既提供了诸多经验，也存在难以避免的局限性。
（一）构建整体型财政的可行性问题
在大部分的现有研究中，学者和政府工作者总是将部门既得利益设想为一个难以应付的怪兽，并将“税费改革”、部门预算改革等诸多摒弃碎片型财政的改革未能取得彻底成功的主要原因均归之于部门利益的阻碍。这一推理暗含一个明确的前提假设，也即部门领导的威信和地位依赖于他是否拥有自主支配的资金。[13]其实，部门利益的阻碍作用并没有预想的那么厉害。富阳的经验表明，部门利益确实会阻碍整体型财政的建立。例如，富阳市财政局在编制2009年大预算时，由于每一个项目均需精细化，财政局与职能部门之间的沟通工作异常繁重，引起了这些部门领导的疑惑和反感。然而，这一结论也非是绝对的。“大财政”体系实施之后，部门领导也慢慢发现它的好处。比如，“大财政”体系大大减少预算分配的人为因素。富阳市财政局在编制2010年的预算时发现，乡镇、部门跑财政局争资金的现象消失了，因为每个部门、每个项目有多少预算早在年初就已经“一清二楚”。又如，“大财政”体系减轻了部门的筹资压力。投资25亿的320国道环线外移、综合整治工程，以前交通局由于担心资金问题，在这两个项目上不敢有大手笔，而在财力全市统筹之后重大项目的资金由“大财政”统一安排，交通局不需要考虑资金问题，可以安心于工程建设。除此之外，“大财政”体系得到了富阳市委书记的大力支持也是其消除部门利益阻碍的重要因素。事实上，构建“大财政”体系最开始是由富阳市委书记提出的。
（二）构建整体型财政的基本原则问题
从富阳市“大财政”体系的经验来看，构建整体型财政必须遵循如下三个基本原则。首先，要坚持预算的完整性。如果要重新整合支离破碎的财政体系，就必须使预算范围覆盖全部的政府收支。富阳市“大财政”体系通过财力统揽、预算统编等有力措施成功地编制了涵盖中国地方政府所有收支的预算，包括了一般预算内外收支、政府基金收支、土地出让金、债务收入、社会保障基金等。从实践的效果上看，完整性的预算已经成为富阳市委、市政府的一个有效的政策工具。上文的交通局例子便证明了“大财政”体系能够保证有效的资源被安排到优先的项目。其次，要尽可能坚持预算的一致性。除了法律法规明确规定的专款专用基金之外，富阳市“大财政”体系采取了“收入的非专用性原则”，强调所有的政府收入和支出均应受到同等的对待，而不能将某项收入变成某项支出的专项收入。从财政理论上看，“收入的非专用性原则”被视为遵守预算一致性原则的重要途径。[14]最后，要坚持预算的精细化。即使预算完全遵守了完整性和一致性的原则，但只要预算编制依旧“粗枝大叶”，其结果只会造就一个表面的整体型财政和实质的碎片型财政相结合的怪胎。在中国，实施预算精细化的难度可能要超过实施预算的完整性和一致性。富阳市在预算精细化方面取得了很大的成效，从厚达147页的《富阳市2009年政府大预算》和厚达603页的《富阳市2010年政府预算草案》中便可见一斑。
（三）构建整体型财政的政府层级问题
政府层级问题是一个不得不去探讨的问题，因为这关系到富阳经验的可复制性或可推广性。在同一层级政府的层面，富阳市的经验是否可以推广并非一个理论问题，而纯粹是一个实践问题。然而，富阳市的经验能否自下而上地进行推广便同时是一个很大的理论和实践问题。在级别上，富阳市是一个县级市，基本上处于中国政府层级的末端[15]。在中国，不同层级政府的政治生态是完全不一样的。有西方学者曾指出，中国县、市一级政府的预算环境的主要特征是权力集中而非碎片化的权威体制。[16]尽管该结论并不一定完全准确，但是中国确实存在类似的情况：政府层级越高，财政碎片化的程度也越严重，部门利益的影响也越大，相应地，构建整体型财政的难度也越高。无论如何，富阳的经验以及本文的研究只提供了县一级政府如何构建整体型财政的经验，并未考虑到省政府和中央政府在整合碎片型财政所面临的具体政治生态，这尚待进一步的研究。
[1] 马骏、侯一麟：“中国省级预算中的非正式制度：一个交易费用理论框架”，《经济研究》2004年第10期。
[2] 张德勇：“中国政府预算外资金管理:现状、问题与对策”，《财贸研究》2009年第10期，第39页。
[3] OECD：《中国公共支出面临的挑战——通往更有效和公平之路》，清华大学出版社2006年，第20页。
[4] 刘宛晨、袁闯：“我国部门预算编制过程中的交易成本分析”，《财经理论与实践》2006年第4期。
[5] 胡书东：《经济发展中的中央与地方关系——中国财政制度变迁研究》，上海三联书店、上海人民出版社2001年。
[6] 张宇燕、何帆：“由财政压力引起的制度变迁”，载自盛洪、张宇燕主编：《从计划到市场经济》，中国经济出版社1998年。
[7] 制度外资金是指未被授权的收费，通常以临时的收费形式出现。参见OECD：《中国公共支出面临的挑战——通往更有效和公平之路》，清华大学出版社2006年，第4-5页。
[8] 王雍君：“国库体系重构与公共财政管理改革”，《财政研究》2003年第4期。
[9] 楼继伟主编：《中国政府预算：制度、管理与案例》，北京：中国财政经济出版社2003年。
[10] 贾康：《地方财政问题研究》，经济科学出版社2004年。
[11] 富阳市成立的15个专委会之一，以公共事务的领域作为成立依据，另如城乡统筹委员会、社会保障委员会等。关于专委会，请参见：徐文光：“创新政府管理机制——浙江省富阳市‘专委会制度’的改革与实践”，《中国特色社会主义研究》2008年第3期，周功满、陈国权：“‘专委会制度’：富阳创新部门间协调配合机制”，《中国行政管理》2009年第11期。
[12] 马骏：《中国公共预算改革：理性化与民主化》，中央编译局出版社2005年，第114页。
[13] 亚洲开发银行：《政府支出管理》，人民出版社2001年，第47页。
[14] Wilner Sundelson. 1935, Budgetary Principles. Political Science Quarterly, Vol.1, No.2: 236-263.
[15] 名义上，乡镇作为更低一级政府而存在，但是实际上，由于行政机构不完整和财政管理没有自主权，乡镇很难称得上一级政府。
[16] Andrew Walder . 1992. Local bargaining relationships and urban industrial finance. In K. G. Lieberthal &D. M. Lampton. Eds. Bureaucracy , politics , and decision-making in Post-Mao China. University of California Press.