以食品流通许可为抓手，强化流通领域食品安全
——从基层工商的视角研究食品流通许可
《食品安全法》已于今年6月1日施行，《食品安全法实施条例（草案）》已审议并原则通过，《食品流通安全监督管理办法》和《食品流通许可证管理办法》也即将颁布。从法律、法规到规章的健全的法律体系正在建立，这将为工商部门切实履行食品流通安全监管职能，规范食品经营行为，维护食品市场秩序，提高食品安全监管工作的制度化、规范化、程序化、法治化水平提供强有力的法律支撑。
在这一食品安全监管法律体系中，《食品安全法》浓墨重彩的提出了国家对食品生产经营实行许可制度。在食品流通领域，统一由工商部门负责受理、审核、发放食品流通许可证，取代原由卫生部门颁发的食品卫生许可证。对工商部门而言，最大的职能变化在于“证照合一”。因此，面临这历史性机遇，工商部门迎难而上，必将有所作为。
一、食品生产经营许可的内涵
对食品生产经营实行许可制度是国际上的一种通行做法，在《食品安全法》颁布前，我国仅从卫生方面对从事食品经营设置了前置许可。但这种标准过低，已不适应食品安全监管的需要，因此，新法要求凡从事食品经营的必须到工商部门办理许可后方能从事经营。对食品安全进行分段监管和从事食品经营统一由工商办理证照是我国食品安全监管的特色。
二、工商部门实施食品经营许可的意义
立法之所以要将证照统一交由工商部门，主要基于以下考虑，一是有利于解决食品经营中的无照问题。食品经营中存在的大量无照经营现象，多与卫生许可证的办理有关。据调查，个体户之所以不愿办理卫生许可，一方面是场镇上无法直接办理，办理的费用较高，时间较长，另一方面是卫生部门对从事预包装食品的经营场所一般不进行实质审查，仅要求从业人员有健康证；二是有利于实质审查。工商机关有大量的基层派出机构，工商所已有多年从事登记的经验，完全能够在短时间内进行形式审查和实质审查。三是有利于食品安全监管，通过对流通许可证的审核把关，工商机关可以充分掌握一些基础性资料，从而便于日常监管。对基层工商而言，有人从许可中看到了工商职权领域得到拓展，有人则看到了负担和责任。无论我们的态度怎样，《食品安全法》已经把食品流通许可的重担压在了我们的肩上，我们可以自由的批判，但必须坚决的执行。我们必须负重前行，且只能创造佳绩。
三、实施食品流通许可工商部门面临的诸多问题。
食品流通许可不是简单的发放许可证，而是权责的统一。立法上设计这一许可并把它赋予工商部门，是为了让工商部门切实的履行好流通领域的食品安全监管重担。因此，在实施之初，工商机关就有必要将面临的各种具体问题看得更全面和透彻一些，并通过预见性分析和精心设计，让流通许可真正发挥作用。
具体而言，工商部门在办理食品流通许可中存在以下问题：
1、食品流通许可和营业执照之间如何有效衔接?对工商而言，食品流通许可是一个全新的领域，仅仅从事许可倒还单纯，关键是它还涉及与办理执照的衔接问题。证、照都由工商部门办理，如果我们将证和照截然分开，让申请人分别在不同的时间提交各自所需的全套资料，并严格遵守各自的办理时限，那么，将会对申请人造成很多不便和对社会资源、行政资源的极大浪费。因此，如何将理论上有严格先后顺序两个流程在实践中进行适当整合，处理好两者之间的衔接是优质高效做好食品流通许可的首要问题。
2、在许可审查中是否进行实质审查?《食品安全法》第31条仅要求工商机关依照许可法的规定，审核申请人提交的相关资料，并在必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查。但什么是必要，必要的标准是什么却没有明确。《食品流通许可证管理办法(草拟稿)》(以下简称办法)也仅规定了“必要”的四种情形。虽然办法对“必要”进行了适当细化，但它仍较抽象，可操作性不强，将是否进行实质审查的权力交给了执法人员去主观判断。在基层，对于一名受理人员来说，它从申请人提交的材料中是很难肉眼发现什么不安全因素的。也就是说，受理人员根据办法可以确定一个原则，即不进行实质审查是普遍情况，实质审查是例外情况。对于效率高的工商所而言，许可证甚至立等可取。这样，食品流通许可将不可避免的流于形式。
3、如何进行实质审查？许可的形式审查很好把握，但如何进行实质审查，《食品安全法》没有规定，办法第九条和第十条作了一些原则性的规定。如第十条规定了食品经营场所的设备及设施空间的布局和操作流程要设计合理，但什么是合理却成了一个没有标准的主观判断。办法可能是参照了食品生产场所的一些技术标准，但食品流通许可主要针对的是一些销售有预包装食品的经营者，对这种经营者设计前置许可的目的是通过要求其场所达标来避免食品受到二次污染。因此，食品流通许可的实质审查标准应该有针对性、特殊性和实际操作性。
4、集贸市场的食品经营摊贩(如卖豆腐等半成品、卤制品等熟食)是否办理食品流通许可？《食品卫生法》第29条明确了对食品摊贩也要办理卫生许可证。第52条还规定了集中交易市场的开办者应当审查入场食品经营者的许可证。但《食品安全法》只规定了食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动应当符合的一些条件，未明确是否办理许可。而办法也未对此进行明确。这将造成以下问题：一是由于集贸市场内的摊贩一般都没有办理营业执照，因此，要求其办理许可证即意味着要办理营业执照，这在实践上是否行得通；二是环境卫生状况一般由集贸市场的开办者决定，由市场的硬件决定，摊贩作为个体基本达不到相关的卫生和安全标准，如果要办理，怎么操作；三是不办理许可，出现食品安全事故，工商是否构成不作为；四是相对宽松的办理了许可，出现了安全事故，工商是否可以免责。
5、食品流通许可存在职能交叉。《食品安全法》规定取得食品生产许可的食品生产者在其生产场所销售其生产的食品，不需要取得食品流通的许可；取得餐饮服务许可的餐饮服务提供者在其餐饮服务场所出售其制作加工的食品，不需要取得食品生产和流通的许可。这一规定的言外之意是取得食品生产许可的食品生产者在其生产场所销售非其生产的食品，需要取得食品流通许可；取得餐饮服务许可的餐饮服务提供者在其餐饮服务场所出售非其制作加工的食品，也需要取得食品流通的许可。对此，办法第三条第二款也进行了明确。实践中，食品生产者在其生产场所销售非其生产的食品的情况相对较少，但餐饮服务提供者在其餐饮服务场所出售非其制作加工的食品的情况却相当普遍。如酒店、餐馆、酒吧无一例外的要销售酒水。根据原《食品卫生法》的规定，这种情况只需办理一个卫生许可证即可。而《食品安全法》实施后餐饮业经营者不得不到不同的部门申请办理不同的许可证，接受不同的部门按照不同的标准对食品经营的监督检查，这将加大其管理的成本。由于实践中必然会出现这种职能交叉，工商部门应当预见性的思考如何应对，如何处理好与质监部门和食品药品监督管理部门的协调问题。
6、健康证明是否作为取得食品流通许可的前置条件？在《食品安全法》颁布前，卫生部门办理许可证时一般要求食品经营从业人员先办理健康证。虽然《食品卫生法》并没有明确健康证是取得卫生许可的前置条件，但实践中为了管理方便事实上是将健康证作为了办理许可的前置条件。那么在实施流通许可时，工商部门能否借鉴卫生部门的做法，在办证时直接要求申请人提交健康证明呢。
四、解决食品流通许可现实问题的对策与建议
食品流通许可是工商部门执行《食品安全法》的重要日常工作，许可工作的好坏直接关系到设定流通许可的立法初衷能否实现，食品安全能否取得明显改观。因此，面临诸多问题，未雨绸缪的找出应对之策将有助于这项工作的顺利开展。
1、以人为本，创新思路，将食品流通许可和营业执照进行有效衔接。由于证和照都由工商部门办理，理论上虽有先后之分，但由于《食品安全法》并未规定必须进行实质审查，所以实践上对于工商部门认为不必进行实质审查的都可以将证、照办理进行无缝衔接。而且，从办法第14条对申请许可应当提交的材料也可以看出，《名称预先核准通知书》、经营场所合法使用的有关证明、负责人的身份证明、委托书以及委托代理人或者指定代表的身份证明也是申请办理营业执照所必需的材料，所以在操作上可以由申请人提交一套材料供办理证、照时共用。这样，符合条件的申请人可以方便的一次办理好所有手续，在效率高的地方甚至可以做到立等可取。而为了体现先证后照的精神，在内部审批流程中可以将许可证的签发时间放在营业执照之前。对于要进行实质审查的，办理证照均需提交的材料也可只提交一份，并且证和照可同时申请，在实质审查后同时签发。
2、在食品流通许可中应当进行实质审查，并以实质审查为原则，以纯形式审查为例外。由于许可是一种事前的监管，这种审查原则能够让食品流通许可真正起到事前监管的作用，将不符合经营标准和条件的挡在较高的进入门槛之外，从而为流通领域的食品安全筑起第一道有效的屏障。否则，办理证和照的实际效果与只办理营业执照的效果不会有明显差异。
3、制订较为详细的食品流通许可实质审查的标准，做到有针对性、特殊性和实际操作性。流通领域的食品主要是有预包装的食品，完全无包装的散装食品较少，对销售场所的卫生和安全标准相对生产场所而言要求较低一些。因此，工商部门完全可以在专家的指导下针对经营场所制订一种具体的技术验收标准，如从场所的洁净度，是否有防尘、防蝇和防鼠等设施，是否配备有食品专用工具等方面考虑，规模小且只销售预包装食品的可适当从宽，规模大或兼销售散装食品的则必须从严。只有标准细化，从事实质审查的人员知道到现场去看什么，去验什么，实质审查才会有意义。当然全国统一标准不太可能，但至少每省应当分层分类的制订易于操作的技术标准。
4、集贸市场的食品经营摊贩可不必办理食品流通许可，但必须通过严格审查市场开办者的准入条件来保障食品安全。《食品安全法》第52条仅规定集中交易市场的开办者有义务审查入场食品经营者的许可证，但并未对集贸市场摊贩办理许可予以明确，可能是立法时考虑了对集贸市场(尤其是农村集贸市场)的食品经营摊贩设定许可不具有操作性，于是放弃了事前监管而重点强化了事中监管。《食品安全法》第29条第三款就如何对摊贩进行监管作了专门规定。事实上，集贸市场的摊贩的安全和卫生状况很大程度上是由市场开办者决定的。因此，虽然摊贩不必办理许可，但作为经营场所提供者的集贸市场，工商机关必须对它的准入进行严格把关，而且在业主办理营业执照时工商部门有必要对整个市场的卫生状况进行严格的实质审查。当集贸市场严格达到相应的硬件标准后，作为监管机关只需严格监督市场卫生的保持状况和摊贩个人及食品本身的卫生便能有效的保障食品安全了。
5、建立横向协调配合机制，处理好与质监部门和药监部门的协调问题。职能交叉是一个无法回避的问题，地方工商部门要做到严格履行食品流通许可职能，把好准入关，一方面要通过市场巡查掌握第一手资料，对各类从事食品经营的市场主体进行摸底和分类统计；另一方面要主动与质监与药监部门沟通，建立信息共享机制和具体事务处理联系调处机制。只有这样，才能做到既方便相对人办证、又确保在准入上无遗漏和杜绝有证无照现象。
6、健康证明不能作为申请人办理流通许可证的前置条件。实践中有的地方可能会根据办法第14条第（九）项“审核机关要求提交的其他材料。”这一兜底规定要求申请人办证时提交健康证明。但从《食品安全法》第34条的规定和《食品安全法实施条例（草案）》第21条的规定来看，法律法规明确赋予职能部门的是对从业人员健康状况的日常监管职责。从实践上分析也有四点不宜作为前置的理由：一是健康证取得的时间较长，二食品经营者本人不一定直接从事食品经营，三在办理许可证阶段从业人员可能还未确定，四是从业人员是流动的，应当进行动态的监管。
此外，食品流通许可要担当事前监管的先锋，还需要切实保障经费和强化执法人员的培训。食品流通许可是一种责任，需要耗费大量的精力去规范，如果不能保障经费，那么监管的重心会移向罚款。而如果没有高素质的人员去执行，许可的意义就会淡化，许可也会流于形式。
总之，根据《食品安全法》第103条“国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整。”的规定，如果我们不能在新形势下有所作为，那么在下一轮调整时将有可能失去食品安全监管这块阵地。虽然食品安全毕其功于许可一役是不现实的，但以食品流通许可为抓手，把好准入第一关，在此基础上综合采取其他监管措施，流通领域的食品安全应该是能够让人民放心的
已发表于中国工商管理研究并获得三等奖