议不起来的“一事一议”
（ 陈 锋 华中科技大学中国乡村治理研究中心 430074）
2002年税费改革之后，村级公益事业建设取消了“两工”与提留，取而代之的是“一事一议”方式，按照规定的民主程序确定村民的出资出劳，筹资的上限为每人每年不超过15元，筹劳的上限为每年最多不超过10个标准工作日。然而，在笔者及其所在团队所调查的全国大多数地方，“一事一议”的实践效果不仅不太理想，可以说是失败的。
近日，笔者在湖北省宜都市J村调查时发现：J村自1984年以来到税费改革之前连续执行了18年的 “统调工”（其他地方叫做义务工）方式，不仅组织了农民开垦山地发展柑橘产业、鼓励帮助农民致富，而且修建了四通八达的公路网络，基本做到了家家户户连公路，片片橘林通公路的情况。“统调工“为村庄的基础设施建设和村庄发展奠定了强大的基础。而自2002年取消“统调工”，采用“一事一议”之后，村庄的公益建设却陷入了诸多难处。国家有项目下来对村庄的道路进行硬化给予一定的补助，对于主干路来说，农民帮工现在村里就要给工钱，这就要求村里要有一定的集体经济才可能完成这项公益事业。而对于一些组道，更是屡屡出现因为一户不同意，整个事情就泡汤的局面，“一事一议”下的村庄公益事业建设就变得举步维艰。不论是村干部还是村民，都反映“一事一议”议不起来，农民就是一盘散沙。取消了“统调工”，也就是取消了农民对国家与集体的义务与责任。正如J村的袁书记所言，“有统调工的时候，村民总是记着，会让村里给安排个先后，村里也可以通过一些手段来制约，现在取消了，村里也没什么手段能够制约，也就办不成了，让村民办事就得给钱了，老百姓就认为国家有的是钱，国家一些政策把农民的习气给养坏了。”
我们可以看到，“统调工”的取消，造成两方面严重的后果。一方面，当前农村的一些基础设施越来越难以依靠村庄自身的力量进行维护和建设，从而越来越依赖国家政策资金的扶持。另一方面，统调工作为一种村民个人与集体之间的一种关联实践，表明的是一种个人与集体的权利与义务相对称的关系，这对村民集体意识的型塑起到了很大的作用。而在取消税费、取消统调工以及削弱村集体之后，则在一定程度上破坏了国家、集体与农民之间责权相关的关系，尤其是农民对集体的义务与责任大大弱化，以经济交换来连接农民与集体的关系，还将破坏村庄社区内部原有的集体行动的能力。所以，国家的一些惠民政策在短期上消减了农民的一点负担，争得了农民对其合法性的认同，却在长期上弱化了村庄自身本得以持续可利用的宝贵资源，进而破坏了村庄良性的社会关联与社会合作。
“一事一议”制度之所以陷入困局，在于对农户的理想化想象和没能把握公共品的性质。首先，公共品建设或者准公共品的供给完全按照民主的程序商议表决，其前提将每一个农户均质化看待，忽略了农民在思想水平、经济收入水平等各方面的差异，对一事一议的决策与筹资筹劳的影响；其次，忽略了公共品或者准公共品供给本身具有一个非排他性原则，如道路离家户的远近可能导致有人搭便车的现象，或者两户人家中间总有一个灰色地带无法明确该由谁负责。再者，按照少数服从多数原则来执行“一事一议”的决策，因为没有强制性的制约措施，故而只会出现少数决定多数的局面，一户不同意，一项决议就失去执行的效力。因此，公共品供给尤其需要“统”的逻辑，需要“拳头”来使力，需要组织化的机制而不是合作化的机制。
与之相关，当前与“一事一议”相配套的是“以奖代补”的政策。“以奖代补”政策的初衷是希望“农民出一点，国家出一点”以促进村庄公益事业建设。宜都市农村综合改革领导小组办公室与宜都市财政局编印的宣传册中规定：政府对农民通过一事一议筹资酬劳开展村级公益事业建设（村内道路、水渠、小型农田水利、环卫设施和造林绿化等），按筹资酬劳总额的三分之一比例予以资助。对凡利用一事一议筹资开展村级公益事业建设，并符合奖补范围的，在年人均筹资15元的限额内以及投工年劳10个标准工日的限额内，财政给予实际筹资额以及实际投工数按全省统一标准折资以后给予三分之一的补助。一事一议财政奖补是先有一事一议，再有财政奖补，而且是在项目验收通过之后进行资金拨付。而在当前“一事一议”又议不起来的情况下，很难得以从农民手中筹资筹劳，事先对村庄公益事业进行建设，那么“以奖代补”的政策实际上就很难落实。即便一事一议可以议得起来的某一公益项目，在当前年人均15元的筹资限额根本难以筹集如村庄公路建设等所需要的资金进行村庄公共品建设。以上两种情况都导致村级组织一般不敢轻易进行村级公益事业建设，因为筹资不够或难以筹资的村级公益事业建设最终只能通过村集体来想办法。比如，村庄道路硬化指标每年都有，但是需要村庄自筹相应的配套资金，但是硬化一公里路村里也要补6万，这是很多没有收入的村庄根本不敢接手的。因此，想要申请一事一议财政奖补项目，则村集体自身必须有一定的经济收入可以承担，而那些没有家底的村集体则只能“望而却步”。 “以奖代补”忽略了当前对农民筹资限额过少的规定与村庄公益事业建设所需资金的不匹配，忽略了“一事一议“中可能“少数决定多数”而难以执行且村集体又无任何制衡能力的问题，忽略了贫富村庄筹集资金的能力差异问题。这样，“以奖代补”的政策的实施只会“嫌贫爱富”，贫穷村庄与富裕村庄的差距只会进一步的拉大。
因此，当前新农村的建设，国家在对农村进行外部性的资源输入的同时，一定要建立资源分配的公平化机制。同时，更要重视村庄自身能力的建设，加强“统”的意识，重新建立组织化的机制，将分散的农民组织起来。如此内外结合，才可能实现农村的可持续发展。