工商机关反垄断区域性执法构想
反垄断法的制定和反垄断执法机构的确定虽然是一个艰难的过程，但在历经风雨后终于尘埃落定，而且这种制度架构在较短时期内将是无法改变的客观存在。因此，理论与实务界在继续争论反垄断法和反垄断执法机构应然状态的同时，获得执法权力的部门，尤其是工商机关更有必要面对现实，一边聆听，一边充分利用各自的资源，智慧的寻找反垄断执法权力的实现途径，让中国特色的反垄断执法在目前的环境和条件下发挥最大的效力。
一、国外反垄断执法机构现状比较
从世界各国的情况看,建立公平竞争、规范有序的市场体系必须依法打破垄断。而打破垄断必须借助于一个独立、高效、权威的反垄断执法机构,保证反垄断法的有效实施。以组成方式为标准,可以将世界各国的反垄断执行机构体系划分为三种模式,即行政主管机关与法院协调运作型;行政主管机关、顾问机构与法院协调运作型;专门的单一机关与法院协调运作型。
美国是行政主管机关与法院协调运作型的典型代表。美国反托拉斯执法主体是司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会以及法院。司法部反托拉斯局成立于1903年,联邦贸易委员会是根据1914年的《联邦贸易委员会法》设立的一个独立执法机构,司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会是相互平行的两个机构,共同负责执行反托拉斯法。美国反托拉斯局设有华盛顿审判处和10个地方办事处，1995年时有职员854人。联邦贸易委员会共有5名委员，该委员会下设竞争局、消费者保护局和经济局，并在全国设有10个地方办事处，1995年时职员有979人。
美国是行政主管机关与法院协调运作型的典型代表。美国反托拉斯执法主体是司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会以及法院。司法部反托拉斯局成立于1903年,联邦贸易委员会是根据1914年的《联邦贸易委员会法》设立的一个独立执法机构,司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会是相互平行的两个机构,共同负责执行反托拉斯法。美国反托拉斯局设有华盛顿审判处和10个地方办事处，1995年时有职员854人。联邦贸易委员会共有5名委员，该委员会下设竞争局、消费者保护局和经济局，并在全国设有10个地方办事处，1995年时职员有979人。
德国是主管机关、顾问机构与法院协调运作型典型代表。德国反垄断执法体系包括联邦经济部、联邦卡特尔局、州卡特尔局和反垄断委员会。经济部是联邦政府中负责宏观经济管理的部门,其主要职责之一是制定包括反垄断政策在内的竞争政策,它是根据1957年《反垄断限制竞争法》设立的独立的联邦机关,隶属于联邦经济部长,在财政、预算、组织、结构上属于联邦经济部,总部设在柏林。卡特尔局按行业分类,内设九个审议处、一个基础处和一个欧洲处。卡特尔局享有执法权、处罚权、批准权、监督权等。州卡特尔局隶属于州政府,负责州内卡特尔事务。反垄断委员会是独立的咨询机构。
专门的单一机关与法院协调运作型的典型代表是日本。日本公正交易委员会是根据1947年《禁止反垄断法》设立的反垄断执法机关。公正交易委员会隶属于首相,是内阁之外的政府行政机关,独立行使职权,不受他人干预。在实施反垄断法的过程中,具有准立法和司法机关的性质。公正交易委员会事务总局,负责公正交易委员会的日常事务。公正交易委员会事务总局在秘书处的领导下,下设办公厅、经济事务局和调查局。
通过以上比较，在反垄断执法体系建设上可以获得以下启示：一是机构法定，反垄断执法机构一般都是由反垄断法直接规定的。二是执法机构具有权威性。尽管前述各国在设置反垄断执法机构时在隶属关系、地位高低、权力大小等方面存在一些差异,但都有很高的地位和高度的独立性、权威性，有效地保障了执法的公正性、独立性和连续性。三是反垄断执法专业性较强，过程错综复杂，因而国外在设置执法机构的同时，对组成人员的选任规定相当严格，专家执法的特点特别醒目，其委员组成一般均为经济、商业管理、法律的专家，同时，反垄断执法机构工作的宏观性、全局性也使得机构人员的配置凸显精干效率特点。四是在设置的级次上，一般只设中央、地方两级，如美国、德国、俄罗斯的联邦和州反垄断两级体制。有些国家在两级体制之外，又在必要的地方设置分支机构，如日本。这种中央和大区性派出机构的双重结构，与只设全国性执行机构相比，两级机构可适当分散工作量，减少案件积压，提高办案效率；另一方面，与按行政级别层层设置机构相比，两级机构设置则既可以使反垄断的裁量权适当集中，且大区性派出机构能处于相对超脱的地位，不会受到地方政府的人为干预。
二、中国反垄断执法机构体系现状
基于以上对发达资本主义国家反垄断执法机构的比较可以发现，发达国家反垄断执法机构各自的模式选择,在剔除自身的特殊性以后,又反映了与我国现代化未来发展趋势的某些共通之处。因此，在确定中国反垄断执法机构的可能形式时,有一些较完善的制度框架可供参考,但中国要全盘照搬任何一个模式都是不合适的。不过，很多学者仍然认为，反垄断执法不但要面对垄断企业巨头们限制竞争行为，还要同政府动用公权限制竞争行为进行充分博弈，而且这些案件都是相当复杂，利益斗争相当激烈，调查核实难度大，如果没有一个超脱和独立的执法机构，案件的办理就不可能有公平、公正的结果。
2008年7月25日，国家工商总局官方网站公布了国务院批准的《国家工商行政管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》，此后商务部和发改委的三定方案也相继公布。这些三定方案的公布使学者的争论仅具有理论意义，无法在短期内影响反垄断执法一权三分的格局。如今，《反垄断法》的执法机构已经明确为：国家工商总局负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争的反垄断执法(价格垄断协议除外)等方面的工作；国家发改委将负责依法查处价格垄断协议行为；商务部负责经营者集中行为的反垄断审查工作。虽然反垄断执法机构的这种设置很多人持消极的态度，坚持要“毕其功于一役”，笔者也认为我国的反垄断执法最终应当走向统一，但由于立法是各种利益的妥协，在我国目前的特殊国情下和市场经济发展的初级阶段中，一步到位是不现实的，一权三分有其存在的合理性和必然性，分权是为统一所作的铺垫。况且法律和政策制定后具有相对的稳定性，所以我们在思考执法机构未来发展方向的同时，更多的精力应该投入到如何让现在一权三分的机构设置发挥最大的作用，而作为反垄断执法形式上主力的工商机关，更要在众口纷纭中以务实的精神在反垄断执法实践中脱颖而出，从形式上的主力逐步成长为实质上的主力。
三、建构工商机关反垄断区域性执法体系设想
在反垄断执法一权三分的局面下，从形式上看，国家工商总局是主要的执法机构，至于实质上是否为主要的执法机构则要视工商部门在执法实践中的表现和作为而定。我国工商系统多年以来，早已形成从总局到各省、地、县反不正当竞争执法体系，全国有工商所2万余个，县级工商局2千多个，地市级工商局300余个，工商干部数量有50余万，从事反不正当竞争的执法人员也多达6万余人。但是，这并不意味着工商机关能够立即利用现有的执法体系，短时间内就全面铺开，在反垄断执法上有所作为。原因如下：一是大量的执法人员岗位在工商所，执法人员的数量优势在反垄断执法上没有较大价值；二是工商机关今年9月1日刚取消两费，各级工商机关处于阵痛期和各方面的调整适应中，主要精力尚在落实经费保障、人员调整等方面；三是执法人员的总体素质不高，缺乏反垄断执法的精英人才，如不经过特殊的强化培训难以胜任反垄断执法的重担；四是反垄断并不需要运动式执法，不可能全员参与，甚至县以下工商机关参与的可能性都比较小；四是有的工商机关和部分执法人员对反垄断执法持消极观望态度，认为可能费力不讨好，难以立竿见影。
经过博奕，工商机关已经得到反垄断执法的权力，但这只是万里长征第一步，更重要的如何将权力付诸于实施，取得法律效果和社会效果，争取在事实上成为政府信赖的反垄断执法中坚力量并在将来的分久必合中成为主体。因此，笔者认为，反垄断执法绝不能一哄而上，各级工商机关都对应设立一个机构，搞声势浩大的全民运动，而应集中精力建构一个有实际执法能力的权威执法体系，走区域性执法之路，走精英执法之路。
工商机关同时具有反垄断和反不正当竞争的权力，由于反垄断执法的特殊性和较强的政治性与全局性，故在建构工商反垄断执法体系时首先要对职能进行分离，以做到专一和专业。因此，工商总局反垄断与反不正当竞争执法局内部有必要进行泾渭分明的分工，反垄断执法机构只执行反垄断法则任务单纯,有利于集中精力专司专业性强、复杂程度高的反垄断法，而将反不正当竞争执法交与现有执法体系。
具体如何建构工商机关反垄断区域性执法体系呢，笔者认为可以根据我国疆域广、各地发展不平衡的特点分三步走。第一步，由于反垄断法刚开始实施，很多原则性的规定没有细化，在操作上是难度最大的一个时期，案件的数量也不会很多，在这种时候只有总局才有能力进行驾驭、探索和尝试。因此，目前只应有工商总局的反垄断执法局作为唯一的执法主体，负责查处全国的反垄断案件，而不必每一省都对应设立机构。但是，总局可以对根据各地的经济发达程度把全国划分为几个大执法区域，并以区域内某中心城市为基地设立派出机构，负责对所辖区域以总局名义进行反垄断调查。在这一过程中只有中央一级反垄断执法机构，它与同样作为大国的美国、俄罗斯的联邦和州反垄断两级体制不同，但它符合了我国目前反垄断的现状，仅作为一种过渡状态而存在，而且还有派出机构分担，应当说是具有现实生命力的设置。事实上，反垄断案件的多少与市场经济的发展程度有一定联系，因此，东中部设立的派出机构管辖区域可以小一些，西部地区设立的派出机构管辖区域可以大一些，甚至整个西部地区只设一个派出机构。派出机构的人员从区域内省级工商局选最优秀的执法人员组成，领导由总局任命，经费由总局保障，一切执法活动受总局直接领导，区域内各级工商有必须协助的义务。
第二步，在反垄断执法进行一段时间后，在总局积累了一定的实践经验基础上，撤销所设的派出机构，在各省级工商机关内设立反垄断执法机构，在省政府的领导下开展全省范围内的反垄断执法工作，人员以原总局派出机构人员为核心，抽调各地市工商机关精英组建。这一步将处于一个相当长的时期，它的实现标志着我国中央、地方两级反垄断执法体系的确立和逐步成熟。这种两级机构的优势在于可适当分散工作量，减少案件积压，提高办案效率。
第三步，在省局反垄断执法机构业务相当娴熟，反垄断执法案件较多的情况下，在全省范围内进行经济区域划分，在各经济区域的中心城市设立省局的反垄断执法派出机构，以省局的名义查办反垄断案件，直接对省局负责。由于垄断执法的特殊性，各地市工商机关如单独有权查处反垄断案件，事实上的阻力是相当大的，而相对独立和权威是反垄断执法机构的必然要求，所以这种派出机构的模式可以避免地方政府的干扰，提高执法的效率。而且，纵观西方发达国家反垄断执法的历史，我国的反垄断案件永远不可能有一般的不正当竞争案件那么多，客观上也不必在省以下设立专门的反垄断执法机构。这种在两级体制之外，又在必要的地方设置分支机构的模式特别适合国土面积大的国家或反垄断压力大的发达国家。如日本的《禁止私人垄断及确保公正交易法》第三十五条规定：“必要的地方可以设置地方事务所，作为公正交易委员会事务总局的地方机关；在地方事务所下，可在必要的地方设置其支所，分管地方事务所的事务”。因此，在反垄断执法充分发展的基础上，工商机关最终会形成这种两级体制加派出机构的稳定执法层级模式。
根据《反垄断法》第十条“国务院规定的承担反垄断执法职责的机构（以下统称国务院反垄断执法机构）依照本法规定，负责反垄断执法工作。国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作。”之规定，以上构想不违反《反垄断法》的规定，应当说是在现有法律框架内的一种渐近的执法体系建设，并符合国家工商总局反垄断与反不正当竞争执法局提出的“及早建立工商竞争执法体系，建立分层级、有重点的执法网络；完善配套规章；建立集中统一的指挥协调系统，促进区域执法协作机制的建立完善”的精神。
“不过目前的架构也是不会太长久的，最终应该会形成一个集中的统一的机构。”有法律界专家这样说。笔者认为，通过对执法体系的建构，打造一支专精尖的高素质反垄断执法队伍，并在实践中有所建树，那么在将来的立法修改和机构改革博弈中，工商机关自然就加重了砝码，极有可能成为集所有反垄断执法权于一身的专业执法机构。
反垄断执法绝不是简单的市场执法，它涉及经济、法律等诸多内容，要求执法人员具备较高的素质。如美国的联邦贸易委员会、日本的公正交易委员会，其组成人员基本上都是法律和经济方面的专家。因此，在我国执法机构的体系建设中，最关键和核心的问题的是人才的培养。“磨刀不误砍柴工”，笔者认为，在反垄断法实施的初期阶段，执法并非首要任务，当务之急应是建构高效的执法体系和挖掘人才并对人才进行全方位的培训。
已发表于《中国工商管理研究》2009年第1期